楊剛要

(黃河科技學(xué)院 民辦教育研究院，河南 鄭州 450063)

新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡稱《修正案》)規(guī)定，2017年9月1日以后對(duì)民辦學(xué)校按照非營利性和營利性進(jìn)行分類管理，但如何對(duì)民辦教育進(jìn)行分類管理，在學(xué)界仍存有爭議，目前主要有三種觀點(diǎn)。一是贊成分類管理，如鐘秉林(2011)*①鐘秉林：《我國民辦高等教育發(fā)展若干重要問題探析》，《中國高教研究》2011年第7期，第8-10頁。、徐緒卿(2011)*②徐緒卿：《關(guān)于民辦高校分類管理的思考》，《教育發(fā)展研究》2011年第12期，第1-5頁。、胡衛(wèi)等(2012)*③胡衛(wèi)、方建鋒：《民辦學(xué)校分類管理框架下上海公立轉(zhuǎn)制學(xué)校深化改革政策評(píng)估》，《上海教育評(píng)估研究》2012年第1期，第6-10頁。和周朝成(2016)*④周朝成：《促進(jìn)民辦教育的可持續(xù)發(fā)展——談〈民辦教育促進(jìn)法〉修訂中的分類管理問題》，《復(fù)旦教育論壇》2016年第3期，第60-65頁。。他們認(rèn)為，探索民辦教育分類管理符合國家政策，也符合我國民辦教育的發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實(shí)需求，更是在借鑒美日等發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上作出的理性選擇*⑤林安琪、李祥：《民辦教育分類管理研究述評(píng)及問題前瞻》，《教育導(dǎo)刊》2017年第6期，第42-47頁。。二是懷疑分類管理，如忻福良等(2009)*⑥忻福良、陳潔：《對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理的調(diào)研與思考》，《教育發(fā)展研究》2009年第18期，第11-14頁。、吳華等(2015)*⑦吳華、章露紅：《對(duì)民辦學(xué)校分類管理“國家方案”的政策風(fēng)險(xiǎn)分析》，《中國高教研究》2015年第11期，第19-22頁。。他們認(rèn)為，由于我國民辦教育分類管理相關(guān)的政策、法律制度尚未完善，缺乏整體推進(jìn)分類管理的頂層設(shè)計(jì)，且缺乏營利性學(xué)歷教育的開放性生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)行推行民辦教育分類管理，會(huì)削弱投資者對(duì)民辦教育的投資熱情，阻礙民辦教育的健康發(fā)展。三是主張?zhí)剿鳌暗谌龡l”發(fā)展道路。如潘懋元等(2012)*⑧潘懋元、鄔大光、別敦榮：《我國民辦高等教育發(fā)展的第三條道路》，《高等教育研究》2012年第4期，第1-8頁。認(rèn)為，如果簡單地把民辦高校分為“非營利性和營利性”兩種類型，既無法涵蓋我國民辦高等教育的全部類型，又不符合我國民辦高等教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，也很難讓民辦學(xué)校舉辦者接受，更不利于我國民辦高等教育的快速發(fā)展。因此，為適應(yīng)民辦教育發(fā)展多樣化的需求，除了選擇分類發(fā)展道路之外，民辦高校應(yīng)積極探索第三種發(fā)展模式。從民辦教育分類管理的研究現(xiàn)狀來看，政策、理論研究較多，實(shí)踐、實(shí)證研究較少。本文從實(shí)踐角度剖析現(xiàn)階段推進(jìn)民辦教育分類管理面臨的現(xiàn)實(shí)困境，闡述民辦教育分類管理的推進(jìn)策略，旨在為民辦學(xué)校選擇非營利性或營利性辦學(xué)提供理論指引，為政府部門制定民辦教育分類管理的實(shí)施細(xì)則提供決策參考。

一、民辦教育實(shí)行分類管理的原則

目前，全國各地正在深入貫徹落實(shí)民辦教育分類改革的重大戰(zhàn)略部署。為進(jìn)一步規(guī)范民辦教育分類管理并使之有序推進(jìn)，各省級(jí)政府正在抓緊制定推進(jìn)民辦教育分類管理的地方政策法規(guī)。在制定政策過程中，要確保《修正案》真正落地，需準(zhǔn)確把握好國家統(tǒng)一規(guī)定與地方特色相結(jié)合、政策扶持與規(guī)范管理相結(jié)合、非營利性與營利性民辦學(xué)校相結(jié)合的三個(gè)原則[注]闕明坤：《推進(jìn)民辦教育分類管理需處理三大關(guān)系》，《教育發(fā)展研究》2017年第3期，第60-62頁。。

(一)堅(jiān)持國家統(tǒng)一規(guī)定與地方特色相結(jié)合原則

《修正案》是民辦教育發(fā)展史上一部具有全局性、系統(tǒng)性的重要法律，它取消了“合理回報(bào)”并提出分類管理，亟須各省級(jí)政府盡快修訂、完善相應(yīng)的政策法規(guī)。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地區(qū)民辦教育的發(fā)展也不平衡，因此，在堅(jiān)持遵循國家統(tǒng)一規(guī)定的基礎(chǔ)上，要鼓勵(lì)各省級(jí)政府根據(jù)省情充分發(fā)揮國家賦予的教育統(tǒng)籌權(quán)，大膽創(chuàng)新，制定具有地方特色的教育政策。在收費(fèi)辦法、財(cái)政扶持、稅收政策、對(duì)出資者的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)辦法以及過渡期限等方面，各省可制定推進(jìn)民辦教育分類管理的特色政策。

(二)堅(jiān)持政策扶持與規(guī)范管理相結(jié)合原則

《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出要“促進(jìn)和規(guī)范民辦教育發(fā)展”，《修正案》提出要“對(duì)民辦教育進(jìn)行管理與監(jiān)督，扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”，并強(qiáng)調(diào)“扶持和監(jiān)督管理”并重。在政策扶持方面，政府要在土地供應(yīng)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等方面真正落實(shí)差異化扶持政策。在規(guī)范監(jiān)督管理方面，政府需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的統(tǒng)籌管理，提升民辦學(xué)校內(nèi)部治理水平，可從完善學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)、健全資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度等著手，全面規(guī)范民辦學(xué)校的辦學(xué)行為。

(三)堅(jiān)持非營利性與營利性相結(jié)合原則

《修正案》提出對(duì)民辦教育進(jìn)行分類管理，這將對(duì)原有的利益格局進(jìn)行洗牌與調(diào)整。各省級(jí)政府要對(duì)兩類民辦學(xué)校制定差異化的扶持政策并兼顧公平，即無論舉辦者作出何種選擇都能得到公平對(duì)待，以解決他們的后顧之憂。同時(shí)要避免兩種傾向：一是盡管非營利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位、享受同等的政策，但要避免把非營利性民辦學(xué)校辦成公辦學(xué)校；二是對(duì)營利性民辦學(xué)校不能有道德和政策上的歧視，因?yàn)闋I利性民辦學(xué)校同樣具有公益性，是我國教育事業(yè)的重要組成部分。營利性民辦學(xué)校承擔(dān)著為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)人才的重任，其產(chǎn)品具有特殊性，不能與企業(yè)混為一談。各級(jí)政府在制定分類管理實(shí)施細(xì)則時(shí)，要充分平衡舉辦者、學(xué)生和教師等利益相關(guān)者的利益，以促進(jìn)民辦教育的多樣化、特色化發(fā)展。

二、民辦教育分類面臨的現(xiàn)實(shí)困境

《修正案》及配套政策形成的是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)和原則性的制度框架，各省級(jí)政府要根據(jù)法律要求制定實(shí)施細(xì)則，以促進(jìn)民辦教育分類管理政策的落地。目前，各省級(jí)政府的跟進(jìn)速度較為緩慢，截至2018年5月4日，僅遼寧、河北和廣東等16個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》等政策法規(guī)。從部分省市已經(jīng)出臺(tái)的實(shí)施方案看，存在著操作性不強(qiáng)、對(duì)舉辦者合法權(quán)益保護(hù)不足等問題，致使舉辦者對(duì)分類選擇心存疑慮，徘徊、觀望者頗多。

(一)民辦教育分類管理實(shí)施細(xì)則操作性不強(qiáng)

民辦教育分類管理主要涉及法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬及退出機(jī)制等核心問題。雖然《修正案》《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》等配套性文件已有一些規(guī)定，但主要是制度性、程序性的規(guī)定，缺乏詳細(xì)、操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，如《修正案》提出非營利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享受同等法律地位，在“財(cái)政、土地和稅收”等方面享受優(yōu)惠政策，但缺少對(duì)民辦學(xué)校優(yōu)惠扶持條件的定性說明和定量規(guī)定，甚至完全按照市場方式運(yùn)作。如河南省人民政府《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》，雖明確“營利性民辦學(xué)校舉辦者可以取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行分配”，但根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行分配的提法比較模糊，營利性民辦學(xué)校取得辦學(xué)收益根據(jù)什么規(guī)定、哪些條款等都沒有詳細(xì)的說明；雖然規(guī)定在政府補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)、基金獎(jiǎng)勵(lì)、土地劃撥和稅費(fèi)減免等方面對(duì)非營利性民辦學(xué)校給予扶持，但也沒有明確規(guī)定給予多大程度的扶持[注]陳愛民：《民辦高等教育分類管理與社會(huì)資源優(yōu)化分配》，《教育發(fā)展研究》2017年第3期，第14-19頁。。

(二)民辦學(xué)校舉辦者對(duì)分類選擇心存顧慮

1.對(duì)民辦學(xué)校監(jiān)督管理和制約力較大?！缎拚浮芬?guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)及其他形式的決策機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制?！泵褶k學(xué)校舉辦者擔(dān)心未來的監(jiān)督機(jī)構(gòu)由政府牽頭組建，會(huì)大大限制舉辦者和董事會(huì)在人事、財(cái)務(wù)等重要領(lǐng)域的決策權(quán)，進(jìn)而限制學(xué)校的發(fā)展。國務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》規(guī)定“學(xué)校關(guān)鍵管理崗位施行親屬回避制度”，“財(cái)政扶持的民辦教育資金要納入預(yù)算，向社會(huì)公開，接受審計(jì)和監(jiān)督，提高資金利用率”，這增加了舉辦者對(duì)決策權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)的顧慮，擔(dān)心學(xué)校所有的資金都會(huì)受到審計(jì)和監(jiān)督[注]王一濤、徐緒卿、宋斌等：《非營利性民辦學(xué)校舉辦者權(quán)益的合理保護(hù)》，《中國教育學(xué)刊》2017年第3期，第9-13頁。。

2.對(duì)非營利性民辦學(xué)校舉辦者的合法權(quán)益保護(hù)不足?！缎拚浮吩诩訌?qiáng)對(duì)民辦學(xué)校舉辦者監(jiān)督和制約的同時(shí)，對(duì)舉辦者選擇非營利性民辦學(xué)校的合法權(quán)益保護(hù)不足。投資辦學(xué)是我國民辦教育的基本特征，大部分民辦教育投資者都希望獲得相應(yīng)回報(bào)。《修正案》規(guī)定“民辦學(xué)校選擇非營利性不得取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余全部繼續(xù)用于辦學(xué)”，這意味著舉辦者選擇非營利性后就不能獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，不再擁有剩余財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，顯然不符合他們的意愿。很多舉辦者認(rèn)為，民辦學(xué)校發(fā)展累積的財(cái)產(chǎn)主要是舉辦者的投資和滾動(dòng)發(fā)展所得，既不是社會(huì)捐贈(zèng)也不是政府扶持資金，不能取得辦學(xué)收益和不再擁有剩余財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有失公平。因此，舉辦者選擇非營利性辦學(xué)也是左右為難。

3.舉辦者對(duì)分類選擇存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。一是舉辦者對(duì)選擇非營利性辦學(xué)是否意味著放棄管理權(quán)、收取低學(xué)費(fèi)及接受更嚴(yán)格的政府管理等問題存在疑慮；二是舉辦者擔(dān)心選擇營利性辦學(xué)得不到政府部門的大力支持。從現(xiàn)在的制度安排看，無論民辦學(xué)校作出何種選擇，政府都會(huì)給予政策上的支持和鼓勵(lì)，只是支持力度不同；從社會(huì)輿論看，民眾可能對(duì)營利性民辦學(xué)校存有抵觸情緒，對(duì)其能否堅(jiān)持教育的公益性、能否堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向存在擔(dān)心[注]徐緒卿：《把握六大區(qū)別，消除六大誤區(qū)，貫徹落實(shí)〈新法〉》，《教育發(fā)展研究》2017年第3期，第57-59頁。。

三、民辦教育分類管理的推進(jìn)策略

分類管理是民辦教育領(lǐng)域具有重大戰(zhàn)略意義的制度創(chuàng)新。當(dāng)前，國家層面已基本完成民辦教育分類管理的頂層設(shè)計(jì)，但各級(jí)政府推進(jìn)分類管理落地的制度體系尚未構(gòu)建，需要多途徑推進(jìn)。

(一)加強(qiáng)立法解讀與政策宣傳，營造良好的輿論氛圍

《修正案》及相關(guān)配套政策出臺(tái)后，引起了舉辦者、學(xué)者及政府相關(guān)部門的廣泛關(guān)注和熱烈討論，許多問題亟須官方作出權(quán)威解釋。立法機(jī)構(gòu)及政府相關(guān)職能部門應(yīng)組織專員對(duì)立法宗旨、價(jià)值取向和立法突破等方面進(jìn)行全方位宣傳，并邀請(qǐng)專家對(duì)分類選擇面臨的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、政府補(bǔ)貼和政府扶持等核心問題進(jìn)行深度解讀，為深入推進(jìn)民辦教育分類管理營造良好的輿論氛圍[注]尹曉敏：《對(duì)〈民辦教育促進(jìn)法修正案〉實(shí)施落地的若干思考》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第6期，第22-26頁。。一方面，需加強(qiáng)對(duì)立法宗旨、立法突破和亮點(diǎn)的宣傳，如怎樣加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)、維護(hù)舉辦者合法權(quán)益、規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)行為、強(qiáng)化教師權(quán)益保障及健全監(jiān)督管理機(jī)制等。另一方面，加強(qiáng)“營利性與非營利性民辦學(xué)校區(qū)別”的宣傳，如對(duì)分類登記程序、結(jié)余分配、校園用地、稅收政策、財(cái)政補(bǔ)貼和終止清算等內(nèi)容作具體說明。通過解讀與宣傳，打消舉辦者對(duì)民辦學(xué)校分類管理的顧慮，增強(qiáng)舉辦者的制度自信和道路自信。

(二)明確和完善支持措施，制定操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則

要讓民辦學(xué)校舉辦者理性地作出選擇，政府應(yīng)明確扶持措施，制定操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則。

1.明確辦學(xué)補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，提高舉辦者的選擇積極性。對(duì)于非營利性民辦學(xué)校的舉辦者，政府部門要給予足夠的優(yōu)惠政策和發(fā)展空間，明確獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式以及具體比例，打消舉辦者的疑慮。

2.設(shè)立民辦教育發(fā)展基金或?qū)ｍ?xiàng)基金，提升民辦學(xué)校防范辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的能力。政府部門要積極發(fā)動(dòng)社會(huì)力量設(shè)立民辦教育發(fā)展基金或?qū)ｍ?xiàng)教育基金，用于維護(hù)民辦學(xué)校的辦學(xué)秩序，提升民辦學(xué)校防范辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的能力，保護(hù)民辦學(xué)校舉辦者、教職工和受教育者的合法權(quán)益。

3.落實(shí)差異化扶持政策，突出鼓勵(lì)和引導(dǎo)舉辦非營利性民辦學(xué)校的政策導(dǎo)向。政府部門應(yīng)明確普適性扶持政策和差異化扶持政策的適用范圍，明確生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、土地供應(yīng)劃撥和教職工社會(huì)保障等政策只適用于非營利性民辦學(xué)校，不同地區(qū)需制定適用本地區(qū)的生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、土地供應(yīng)劃撥、教職工社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)或比例，真正起到鼓勵(lì)和引導(dǎo)舉辦非營利性民辦學(xué)校的作用。針對(duì)舉辦者最關(guān)心的土地和稅收政策，要在兩類民辦學(xué)校的差異化扶持政策中予以體現(xiàn)，明確營利性民辦學(xué)校所要補(bǔ)交的土地轉(zhuǎn)讓金和相關(guān)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4.加強(qiáng)對(duì)優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校的扶持力度。政府部門要根據(jù)本地區(qū)民辦教育發(fā)展的實(shí)際情況，加強(qiáng)對(duì)優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校的扶持力度，制定設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。如可以從加強(qiáng)黨的建設(shè)、辦學(xué)歷史、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)特色和社會(huì)貢獻(xiàn)度等維度構(gòu)建優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，給民辦學(xué)校爭取扶持政策提供明確的努力方向。

(三)健全監(jiān)督管理機(jī)制，規(guī)范民辦學(xué)校的辦學(xué)行為

依法辦學(xué)是民辦學(xué)校穩(wěn)定發(fā)展、提高質(zhì)量的有效保障。推進(jìn)民辦教育分類管理，必須健全監(jiān)督管理機(jī)制，規(guī)范民辦學(xué)校的辦學(xué)行為。

1.完善民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，切實(shí)提高學(xué)校自我管理的能力。目前，民辦學(xué)校法人治理實(shí)踐過程中的突出問題有：董事會(huì)機(jī)構(gòu)不健全、人員構(gòu)成不科學(xué)(主要表現(xiàn)為家族化、虛擬化)，董事會(huì)崗位設(shè)置不清晰、職責(zé)不明確，董事會(huì)機(jī)制、運(yùn)行程序不健全、不規(guī)范，民辦學(xué)校內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督職能弱化或缺失。在學(xué)校層面，部分民辦學(xué)校未設(shè)立監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能弱化；在社會(huì)層面，政府部門未設(shè)立監(jiān)督民辦學(xué)校運(yùn)行的機(jī)構(gòu)，缺乏對(duì)民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理等方面的有效監(jiān)督[注]楊剛要：《中國民辦高等教育研究綜述》，《中國成人教育》2017年第17期，第18-22頁。。因此，必須加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的監(jiān)督管理，完善民辦學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確兩類民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成，增強(qiáng)決策機(jī)構(gòu)組成人員的多元性、開放性和公共性。營利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)人員應(yīng)包括舉辦者或其代表、校長、黨組織負(fù)責(zé)人和教職工代表等，非營利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)在營利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)人員基礎(chǔ)上，還應(yīng)包括社會(huì)公眾代表并設(shè)立獨(dú)立董事。通過完善學(xué)校章程，對(duì)非營利性民辦學(xué)校舉辦者的權(quán)限和程序作出明確規(guī)定，以保障舉辦者的治理權(quán)。政府部門應(yīng)盡快建立監(jiān)督民辦學(xué)校運(yùn)行的機(jī)構(gòu)及體制，督促民辦學(xué)校內(nèi)部盡快設(shè)立監(jiān)事機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)事機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成、職責(zé)和權(quán)利，并依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和學(xué)校章程監(jiān)督民辦學(xué)校的辦學(xué)行為。

2.細(xì)化民辦學(xué)校招生規(guī)則，落實(shí)和擴(kuò)大民辦學(xué)校招生自主權(quán)。是否賦予營利性民辦學(xué)校充分的自主招生權(quán)，直接關(guān)系該類民辦學(xué)校能否追求利潤的最大化。在落實(shí)和擴(kuò)大民辦學(xué)校招生自主權(quán)的基礎(chǔ)上，要對(duì)其招生自主權(quán)的范疇作出規(guī)定，給予民辦學(xué)校與公辦學(xué)校公平招生的機(jī)會(huì)。在允許營利性民辦學(xué)校追求最大利潤的同時(shí)，明確其違反招生規(guī)定所要受到的處罰，以加強(qiáng)對(duì)營利性民辦學(xué)校辦學(xué)行為、辦學(xué)質(zhì)量的監(jiān)督和管理及對(duì)學(xué)生、教職工合法權(quán)益的有效保護(hù)[注]陳愛民：《民辦高等教育分類管理與社會(huì)資源優(yōu)化分配》，《教育發(fā)展研究》2017年第3期，第14-19頁。。

3.加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督和審計(jì)。從現(xiàn)有民辦學(xué)校財(cái)務(wù)管理的情況看，舉辦者起決定作用，財(cái)務(wù)管理規(guī)劃性不強(qiáng)，缺乏對(duì)財(cái)務(wù)管理的有效監(jiān)督。分類管理后，非營利性民辦學(xué)校應(yīng)在主管部門單獨(dú)建立備案賬戶，便于主管部門加強(qiáng)對(duì)學(xué)校收費(fèi)、資金往來的監(jiān)督和審計(jì)，并制定詳細(xì)的監(jiān)督和審計(jì)規(guī)則，建議采取動(dòng)態(tài)監(jiān)測與定期審計(jì)相結(jié)合的方法。對(duì)營利性民辦學(xué)校應(yīng)以學(xué)校名義開設(shè)專門賬戶，用于學(xué)校收入和辦學(xué)結(jié)余的財(cái)務(wù)結(jié)算。同時(shí)，要對(duì)兩類民辦學(xué)校校園建設(shè)和維護(hù)、教學(xué)設(shè)備更新及新增教職工的進(jìn)修培訓(xùn)等費(fèi)用比例作出明確規(guī)定。

(四)拓展民辦學(xué)校融資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育

地方政府應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民辦學(xué)校拓展融資渠道，并加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校融資及其用途的監(jiān)管。一是鼓勵(lì)、引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)適合民辦教育發(fā)展的金融產(chǎn)品，為民辦學(xué)校發(fā)展提供資金支持。二是探索建立行業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持保險(xiǎn)行業(yè)開發(fā)適合民辦教育發(fā)展的保險(xiǎn)產(chǎn)品，鼓勵(lì)民辦學(xué)校每年購買一定的保險(xiǎn)，以便為學(xué)校重大事故處理、教職工權(quán)益保護(hù)等提供風(fēng)險(xiǎn)保障。三是公開發(fā)行教育債券或通過股票市場募集資金。教育債券是國外私立學(xué)校普遍使用的一種融資模式，可有效吸引社會(huì)資金投入民辦教育領(lǐng)域，激發(fā)舉辦者創(chuàng)辦民辦學(xué)校的熱情，緩解財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足的問題。政府部門可探索選擇辦學(xué)特色鮮明、社會(huì)聲譽(yù)良好的非營利性民辦學(xué)校發(fā)行教育債券融資；營利性民辦學(xué)校則可通過股票市場募集資金[注]謝文剛：《基于生命周期理論的民辦高校融資策略研究》，《中國成人教育》2015年第8期，第34-36頁。。四是采用BOT(建設(shè)—運(yùn)營—移交)、BT(建設(shè)—移交)模式融資。BOT模式指民辦學(xué)?？上蛏鐣?huì)募集資金建設(shè)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施，學(xué)校負(fù)責(zé)運(yùn)營和使用，每年向建設(shè)方繳納一定費(fèi)用，建設(shè)方在使用一定年限后移交學(xué)校。BT模式指民辦學(xué)校重大基礎(chǔ)設(shè)施通過社會(huì)融資建成、驗(yàn)收合格之后移交給學(xué)校，學(xué)校向投資(建設(shè))方支付項(xiàng)目總投資并加上合理回報(bào)的費(fèi)用[注]方芳：《多地出臺(tái)民辦教育分類管理實(shí)施細(xì)則——“分類”落地 各有路徑》，《中國教育報(bào)》2018年4月3日，第5版。。

各地在推進(jìn)民辦教育分類管理時(shí)遇到的各種問題，需要各級(jí)政府和教育、民政、工商、稅務(wù)、社會(huì)保障等相關(guān)部門的主動(dòng)作為及通力配合。地方政府要提高對(duì)民辦教育分類管理的認(rèn)識(shí)，主動(dòng)探索適合當(dāng)?shù)孛褶k教育分類管理的模式。例如，國務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》規(guī)定，除稅收政策的制定權(quán)限由中央決定之外，財(cái)政扶持、政策引導(dǎo)、政府補(bǔ)貼和基金獎(jiǎng)勵(lì)等政策的制定、實(shí)施及監(jiān)督管理都由各級(jí)地方政府落實(shí)，這就賦予了地方政府更多的政策創(chuàng)新空間。地方政府在制定政策時(shí)要準(zhǔn)確理解和把握法律明確授權(quán)的范圍，在完善準(zhǔn)入和退出機(jī)制、登記管理程序、補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)辦法、差異化政策扶持、土地稅收優(yōu)惠政策以及監(jiān)督管理等方面尋求創(chuàng)新與突破[注]吳華：《地方實(shí)施民辦教育新政要堅(jiān)持市場取向的變革方向》，《教育發(fā)展研究》2017年第3期，第51-53頁。。