趙書松，吳思，彭忠益

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410083)

公共政策評(píng)估價(jià)值取向?qū)φ麄€(gè)公共政策過程發(fā)揮著重要導(dǎo)向作用，深刻影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治活動(dòng)方向。公共政策評(píng)估價(jià)值取向并非一成不變，其內(nèi)容在長(zhǎng)期發(fā)展實(shí)踐中得到不斷豐富和完善。2017年10月18日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)(下文簡(jiǎn)稱十九大)在北京召開，習(xí)近平代表第十八屆中央委員會(huì)向大會(huì)做了題為《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》的報(bào)告，首次明確指出“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這一全新而重大的科學(xué)判斷[1]。這表明我國(guó)全面深化改革步入更高階段，改革目標(biāo)和重心是解決我國(guó)目前發(fā)展中各種不平衡、不充分的問題，最終實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，發(fā)展成果由全體人民共享。因此在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代這一發(fā)展歷史新方位，為避免政策評(píng)估流于形式，未來地方政府政策評(píng)估應(yīng)深刻把握我國(guó)目前主要矛盾并確立相適應(yīng)的評(píng)估價(jià)值取向。本文梳理了公共政策評(píng)估價(jià)值取向的演化趨勢(shì)，結(jié)合我國(guó)目前發(fā)展不平衡、不充分這一主要現(xiàn)實(shí)，借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“均衡性”內(nèi)涵，提出決勝全面深化改革、全面建成小康社會(huì)時(shí)期公共政策評(píng)估的均衡性價(jià)值取向，并探討如何通過構(gòu)建囊括“三大”評(píng)估原則和“四有”路徑的評(píng)估機(jī)制實(shí)現(xiàn)均衡性價(jià)值取向。

一、 公共政策評(píng)估價(jià)值取向的演進(jìn)

(一) 公共政策評(píng)估價(jià)值取向的三個(gè)發(fā)展階段

政府公共政策評(píng)估兼具價(jià)值與工具雙重意義。公共政策評(píng)估通常包含兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的方面：一是采用各種方法考察公共政策的運(yùn)行結(jié)果；二是應(yīng)用某種價(jià)值觀念來評(píng)定政策運(yùn)行效果。隨著社會(huì)發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到價(jià)值取向作為公共政策評(píng)估的靈魂，對(duì)整個(gè)政策評(píng)估系統(tǒng)的運(yùn)行起主導(dǎo)作用。研究發(fā)現(xiàn)，在近百年發(fā)展歷史中，公共政策評(píng)估的價(jià)值取向大致經(jīng)歷了三個(gè)階段的歷史演化，其內(nèi)涵日益豐富完善，推動(dòng)了公共政策評(píng)估實(shí)踐的不斷發(fā)展。

第一階段：效率主導(dǎo)的價(jià)值取向。吉特·波科特稱之為“效率政府時(shí)期”[2]。20世紀(jì)初至40年代，隨著政府職責(zé)不斷擴(kuò)大，政府開始廣泛參與并主導(dǎo)社會(huì)問題的解決，需要政府管理的各類事務(wù)迅速增加。在此背景下政府效率問題得到重視，政府公共政策評(píng)估強(qiáng)調(diào)公共政策實(shí)施效率。美國(guó)學(xué)者彼得· 羅西(Peter. H.Rossi)、霍華德·弗里曼(Howard. E. Freeman)和馬克·李普希(Mark. W. Lipschitz)合著的《項(xiàng)目評(píng)估：方法與技術(shù)》將效率評(píng)估作為評(píng)估內(nèi)容一種重要類型[3]。這一時(shí)期公共政策評(píng)估的重點(diǎn)在于以行政效率為導(dǎo)向的政府投入與產(chǎn)出，政策結(jié)果與有效性依附于政策效率而受到忽視。20世紀(jì)60年代開始，效率主導(dǎo)的公共政策評(píng)估面臨評(píng)估結(jié)果缺乏在政策過程中的有效利用的危機(jī)，評(píng)估結(jié)果和政策過程的脫節(jié)制約了政策評(píng)估的實(shí)踐作用。這促使人們關(guān)注政策評(píng)估結(jié)果的效用問題，即如何通過對(duì)政策效果的評(píng)價(jià)來改進(jìn)政策過程。帕隆博(D. Palumbo)和納茨米亞斯(D. Nachmias)提出“理想政策評(píng)價(jià)理論”，探討如何使政策評(píng)估取得理想效果[4]；帕頓(M. Patton)則提出“以利用為中心論”，認(rèn)為評(píng)估結(jié)果利用至關(guān)重要[5]。此時(shí)公共政策評(píng)估關(guān)注的重點(diǎn)是評(píng)估結(jié)果的價(jià)值和實(shí)用性分析，目的是為改進(jìn)政策和完善政策提供現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。

第二階段：績(jī)效主導(dǎo)的價(jià)值取向[6]。此階段也可被稱為“結(jié)果導(dǎo)向時(shí)期”。20世紀(jì)70年代至80年代，新公共管理運(yùn)動(dòng)囊括了西方國(guó)家公共行政改革運(yùn)動(dòng)的全過程, 涉及英國(guó)、澳大利亞 、新西蘭 、美國(guó)、荷蘭、法國(guó)等國(guó)家, 其基本要點(diǎn)是大規(guī)模的私有化以及對(duì)公共政策績(jī)效評(píng)估的重視[7]。以管理主義為取向的新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)化顧客導(dǎo)向，主張把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共部門，強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)和采納私人部門管理技術(shù)。在新公共管理運(yùn)動(dòng)影響下，公共政策評(píng)估開始強(qiáng)調(diào)績(jī)效導(dǎo)向的價(jià)值取向，政府績(jī)效的內(nèi)涵不斷得到擴(kuò)充和發(fā)展。與此同時(shí)，學(xué)界開始關(guān)注政策的社會(huì)公平、公正問題，羅爾斯的著作《正義論》中開始對(duì)政策目標(biāo)的合理性、正當(dāng)性進(jìn)行討論[8]。豪斯(E.R. Hose)在羅爾斯的基礎(chǔ)上指出政策評(píng)估第一要?jiǎng)?wù)并非衡量效率與效能，而應(yīng)首先對(duì)其進(jìn)行價(jià)值評(píng)判，判斷公共政策是否具有公正性[9]，從而逐漸形成以 4Es為核心標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效共識(shí)，即通過“經(jīng)濟(jì)性”(economy)、“效率性”(efficiency)、“效果性”(effectiveness)和“公平性”(equity)全面評(píng)估公共政策的實(shí)際結(jié)果[10]。這種績(jī)效主導(dǎo)的公共政策評(píng)估價(jià)值取向，本質(zhì)是新公共管理“顧客至上”理念在政府公共政策評(píng)估領(lǐng)域的延伸和內(nèi)化。并且從這個(gè)階段開始，公共政策評(píng)估開始具備批判性價(jià)值取向，不僅關(guān)注政策產(chǎn)出和政策結(jié)果，更認(rèn)為應(yīng)該在社會(huì)公正的前提下衡量公共政策的效率與效果。

第三階段：民主與服務(wù)主導(dǎo)的價(jià)值取向。第三個(gè)階段從20世紀(jì)90年代發(fā)展至今，這一階段公共政策評(píng)估的價(jià)值取向在新公共服務(wù)理論和治理理論的影響下進(jìn)一步擴(kuò)充發(fā)展，呈現(xiàn)出多元化特征：政策評(píng)估理論日漸豐富；評(píng)估實(shí)踐呈現(xiàn)多學(xué)科多領(lǐng)域交叉以及多種評(píng)估技術(shù)綜合；政府評(píng)估機(jī)構(gòu)與社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)互動(dòng)增進(jìn)；在價(jià)值取向方面增加了政府服務(wù)性和評(píng)估過程民主性的價(jià)值訴求，出現(xiàn)了參與式評(píng)估等新評(píng)估方法[11]。不僅如此，在這一發(fā)展階段，公共政策評(píng)估的評(píng)估主體也更加多元化，更加提倡第三方評(píng)估機(jī)制。同時(shí)評(píng)估過程更加法制化，許多國(guó)家制定了有關(guān)政府績(jī)效評(píng)估的法律法規(guī)[12]。這一階段的評(píng)估也可以稱之為建構(gòu)主義評(píng)估，以古巴(E. G. Guba)和林肯(Y. S.Lincoln)的回應(yīng)式評(píng)估為主，通過注釋型方法反復(fù)辯證從而產(chǎn)生共同建構(gòu)[13]。

(二) 三個(gè)發(fā)展階段對(duì)我國(guó)公共政策評(píng)估的啟發(fā)與其局限性

隨著西方國(guó)家公共政策評(píng)估實(shí)踐與研究的不斷深入，公共政策評(píng)估的價(jià)值取向由堅(jiān)持“事實(shí)——價(jià)值”分立，僅追求高效政策績(jī)效和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，逐漸向兼顧政策效率，同時(shí)更加關(guān)注政策公平性與民主性轉(zhuǎn)變。政策評(píng)估范式也因此由“實(shí)證主義范式”轉(zhuǎn)向“建構(gòu)主義范式”。這一變化過程與西方公共管理理論發(fā)展和政府改革實(shí)踐具有內(nèi)在邏輯一致性。我國(guó)盡管有著悠久的政府行政實(shí)踐歷史，但并未形成獨(dú)立學(xué)科。因而我國(guó)在公共管理學(xué)科的建設(shè)以及政府改革實(shí)踐中借鑒了大量西方現(xiàn)代公共管理思想，政府公共政策評(píng)估亦是如此。20世紀(jì)80年代以來，西方政策科學(xué)的理論和技術(shù)對(duì)我國(guó)公共政策評(píng)估產(chǎn)生了巨大影響，不論理論研究還是評(píng)估實(shí)踐無不將西方的公共政策評(píng)估理論和方法奉為圭臬，客觀上促進(jìn)了我國(guó)本土研究實(shí)踐的迅速發(fā)展。但不可否認(rèn)的是，公共政策評(píng)估理論和方法常產(chǎn)生于特定時(shí)期的國(guó)家現(xiàn)實(shí)需要，而政策評(píng)估活動(dòng)又是在一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化場(chǎng)景中進(jìn)行的，完全取而用之常出現(xiàn)水土不服。Kirkhart認(rèn)為，評(píng)估是在文化環(huán)境中進(jìn)行且受文化影響的[14]。因而在借鑒運(yùn)用的同時(shí)也需要將本國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、制度結(jié)構(gòu)、社會(huì)構(gòu)成、文化環(huán)境、心理軟件等因素考慮在內(nèi)，形成與自身現(xiàn)實(shí)相符的評(píng)估價(jià)值取向并嘗試適宜的評(píng)估方法。與此同時(shí)，也需要考慮已有理論方法相對(duì)實(shí)際發(fā)展需求的滯后性。我國(guó)政府改革借鑒了西方諸多政府管理思想，并在改革實(shí)踐中逐漸形成了自己的發(fā)展路徑，既有政策評(píng)估價(jià)值導(dǎo)向已經(jīng)難以滿足我國(guó)當(dāng)前進(jìn)一步深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

(三) 均衡性主導(dǎo)的價(jià)值取向

弗蘭克·費(fèi)希爾(Frank Fischer)曾指出“實(shí)證主義范式”下的政策評(píng)估極有可能產(chǎn)生“專家暴政”，但后實(shí)證主義同樣也存在“人類中心主義”的局限性。他認(rèn)為政策評(píng)估需要將事實(shí)與價(jià)值有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)政治價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一[15]。本文嘗試通過梳理我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、“元政策”演化以及經(jīng)濟(jì)改革理論三者的發(fā)展脈絡(luò)，分析公共政策評(píng)估價(jià)值取向的進(jìn)一步演化趨勢(shì)，結(jié)合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，提出適合全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革這一背景下政策后評(píng)估的均衡性價(jià)值取向。

1. 我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐發(fā)展需求與均衡性價(jià)值取向

基于文獻(xiàn)研究，我們發(fā)現(xiàn)公共政策評(píng)估價(jià)值取向的基本演化趨勢(shì)是價(jià)值取向多樣化以及價(jià)值取向間協(xié)調(diào)融合均衡化；從最初強(qiáng)調(diào)效率為主的單一價(jià)值取向轉(zhuǎn)變到強(qiáng)調(diào)多種價(jià)值訴求，反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)踐的基本發(fā)展趨勢(shì)。隨著人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐的不斷深化，公共政策作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體手段，其價(jià)值取向必定會(huì)進(jìn)一步演化以適應(yīng)新的實(shí)踐要求。強(qiáng)調(diào)民主與服務(wù)的多元化的價(jià)值取向也將演進(jìn)到重視多種價(jià)值導(dǎo)向“均衡性”的新發(fā)展方向。

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)生活諸多領(lǐng)域都普遍存在對(duì)均衡發(fā)展的期待與追求。有學(xué)者提出，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，非均衡改革已不完全適用于我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，應(yīng)向均衡性改革方向轉(zhuǎn)變[16]。為改變我國(guó)發(fā)展失衡現(xiàn)狀，宏觀層面應(yīng)通過供需雙調(diào)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)外再均衡，中觀層面通過重塑區(qū)域發(fā)展格局和推進(jìn)全國(guó)市場(chǎng)一體化實(shí)現(xiàn)區(qū)域再均衡，微觀層面通過構(gòu)建新型激勵(lì)結(jié)構(gòu)體系實(shí)現(xiàn)主體動(dòng)力再均衡[17]。針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)，改善我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)需實(shí)現(xiàn)以“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素聚集和擴(kuò)散的均衡，形成統(tǒng)一要素和商品市場(chǎng)”為實(shí)質(zhì)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展[18]。關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)表明，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有趨同傾向。為此，沈開艷、陳建華等學(xué)者認(rèn)為我國(guó)西部地區(qū)為實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)從“非均衡”向“均衡”發(fā)展，應(yīng)降低西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的外生性，形成內(nèi)生性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)西部基于本地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)與要素稟賦的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系[19]。在金融領(lǐng)域，孫力軍等學(xué)者甚至認(rèn)為均衡的金融發(fā)展通過跨期平滑效應(yīng)和信息生產(chǎn)效應(yīng)平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)[20]。除此之外，在其他公共政策領(lǐng)域，諸如教育均衡、醫(yī)療均衡等理念已深入人心。公共政策均衡化價(jià)值取向是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是人類發(fā)展的內(nèi)在要求和基本價(jià)值訴求。

2. 我國(guó)元政策演化趨勢(shì)與均衡性價(jià)值取向

政策評(píng)估價(jià)值取向與元政策之間具有天然一致性，元政策決定政策評(píng)估價(jià)值取向，而政策評(píng)估價(jià)值取向在政策評(píng)估實(shí)踐中反映的問題有助于元政策的調(diào)整。公共政策評(píng)估價(jià)值取向的發(fā)展由一元化走向多元化，多元化進(jìn)一步均衡化。目前趨勢(shì)是多元化內(nèi)容構(gòu)成有所調(diào)整，多元化不同構(gòu)成之間將會(huì)更加均衡。回顧中華人民共和國(guó)成立以來元政策的變化發(fā)展，亦有相近的演化趨勢(shì)。改革開放前，我國(guó)各項(xiàng)政策強(qiáng)調(diào)全國(guó)各區(qū)域“均衡”發(fā)展，這里的均衡更多取“平均”之意。譬如實(shí)施“一平二調(diào)”的超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制措施，并在各地建設(shè)“大而全”的自給自足的工業(yè)體系。盡管這一時(shí)期的“平均”取向下的政策設(shè)計(jì)一定程度上緩解了我國(guó)地區(qū)間發(fā)展不平衡狀況，并初步建立了我國(guó)工業(yè)體系，但也抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，影響了人民生活水平的提高。

改革開放之后，我國(guó)實(shí)行非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。在非均衡理論的指導(dǎo)下,我國(guó)實(shí)行“效率優(yōu)先”為主導(dǎo)、“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的梯度發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略打破了我國(guó)片面強(qiáng)調(diào)齊頭并進(jìn)的傳統(tǒng)布局模式，承認(rèn)各個(gè)地區(qū)、各個(gè)行業(yè)發(fā)展非均衡的現(xiàn)實(shí)，也反映了當(dāng)時(shí)中國(guó)特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的客觀發(fā)展要求。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，非均衡發(fā)展弊端日益顯現(xiàn)。一是資本、技術(shù)與人才等要素日益流向發(fā)達(dá)地區(qū)與高利潤(rùn)行業(yè)，而發(fā)達(dá)地區(qū)與先富裕群體對(duì)后發(fā)展地區(qū)與弱勢(shì)群體的帶動(dòng)效應(yīng)有限，不同區(qū)域、群體間差距日益擴(kuò)大，形成馬太效應(yīng)，區(qū)域沖突與群體沖突激化，不利于我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。二是中西部地區(qū)的滯后又制約了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的效率和質(zhì)量，阻礙我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的階段性發(fā)展目標(biāo)，對(duì)實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興造成不利影響。

為全面建成小康社會(huì)并實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，黨的十八大基于我國(guó)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，對(duì)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)提出了“五位一體”的總體布局，涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)五大領(lǐng)域[21]。相較于以往的“經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化”，十六大報(bào)告的“三位一體”(政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè))，以及十七大的“四位一體”(經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè))，“五位一體”總體布局進(jìn)一步體現(xiàn)出我國(guó)發(fā)展價(jià)值理念由單一化向多元化演變。繼“五位一體”總體布局后，為實(shí)現(xiàn)“十三五”發(fā)展目標(biāo)，黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念[22]。黨的十九大提出當(dāng)今社會(huì)主要矛盾在于人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，進(jìn)一步明確：“發(fā)展是解決我國(guó)一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念?！盵1]至此，我國(guó)發(fā)展價(jià)值理念不僅體現(xiàn)多元化特征，而且更在多元化基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)不同成分的均衡性。發(fā)展理念指導(dǎo)政策評(píng)估價(jià)值取向，因此我國(guó)對(duì)于公共政策評(píng)估的價(jià)值取向是一個(gè)不斷豐富完善的過程。而且相較于中華人民共和國(guó)成立初期的“平均發(fā)力”，當(dāng)前的“均衡”取向作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值以時(shí)空為轉(zhuǎn)移、多要素多領(lǐng)域全方位的協(xié)調(diào)與匹配。

3. 我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革理論發(fā)展趨勢(shì)與均衡性價(jià)值取向

20世紀(jì)70至90年代，我國(guó)學(xué)界對(duì)于改革理論的研究主要圍繞以經(jīng)濟(jì)為中心的非均衡改革，厲以寧教授認(rèn)為非均衡是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的特征，而且進(jìn)行了宏觀非均衡分析，并據(jù)此提出平衡非目標(biāo)論[23]。非均衡改革研究的代表學(xué)者還有孫林巖和臧國(guó)平等。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，貧富差距不斷擴(kuò)大，各類社會(huì)矛盾凸顯，進(jìn)入21世紀(jì)后，反思“非均衡改革”的學(xué)者越來越多。周小亮認(rèn)為中國(guó)市場(chǎng)化改革中的制度修正，是一個(gè)逆向制度修正伴隨著順向制度的雙向制度修正過程，從制度結(jié)構(gòu)角度說明中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展應(yīng)立足于中國(guó)國(guó)情[24]。巴里·諾頓等認(rèn)為，新的改革需要更加關(guān)注發(fā)展均衡性[25]。樊綱和胡永泰認(rèn)為“循序漸進(jìn)”的改革會(huì)增加體制“不協(xié)調(diào)成本”，并提出“平行推進(jìn)”作為改革政策制定的基本思路[26]。常修澤提出通過“包容性運(yùn)作”實(shí)現(xiàn)包容性改革，并以此為基礎(chǔ)提出我國(guó)改革需要“大均衡改革方略”[27]。汪濤和李紅艷則提出中國(guó)新一輪改革應(yīng)從漸進(jìn)式轉(zhuǎn)向均衡式，解決多元利益格局固化問題[16]。馬雪松則基于現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)視角，通過利益分配與政治權(quán)力雙重邏輯分析改革成果失衡的制度根源，提出構(gòu)建共享改革成果的均衡機(jī)制的方式[28]。黃暉的研究證明制度因素對(duì)于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響顯著，不同區(qū)域間制度發(fā)展水平差異巨大。因此，縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差異有賴于進(jìn)一步加快改革和制度創(chuàng)新步伐，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的前提是各區(qū)域的制度收斂[29]。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于社會(huì)發(fā)展價(jià)值取向的思路演化趨勢(shì)來看，均衡性已經(jīng)成為當(dāng)前最主要的改革價(jià)值取向。并且，這些理論研究也得到了我國(guó)“全面深化改革”實(shí)踐的回應(yīng)。此次改革不再以經(jīng)濟(jì)改革為絕對(duì)重點(diǎn)，而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)、文化的改革領(lǐng)域全覆蓋，尋求多領(lǐng)域全面推進(jìn)、共同發(fā)展，趨向各項(xiàng)價(jià)值均衡發(fā)展。2014年2月，習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班上指出：“(全面深化改革)這項(xiàng)工程……必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動(dòng)和集成?！盵30]全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革作為全面深化改革過程中具有“四梁八柱”性質(zhì)的改革主體框架下的重要內(nèi)容，是一項(xiàng)涉及我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)領(lǐng)域的綜合性系統(tǒng)工程，包羅諸多相互關(guān)聯(lián)的制度與政策的設(shè)計(jì)實(shí)施與統(tǒng)籌推進(jìn)。因而改革過程中各個(gè)地區(qū)都有必要在國(guó)家新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，即緊跟全國(guó)發(fā)展步伐又立足本地區(qū)發(fā)展實(shí)際，實(shí)現(xiàn)具有均衡性特征的統(tǒng)籌發(fā)展，各項(xiàng)改革政策相互協(xié)調(diào)形成良性有機(jī)系統(tǒng)。

二、公共政策評(píng)估的均衡性價(jià)值取向

(一) “均衡性”價(jià)值取向的基本內(nèi)涵

“均衡性”的內(nèi)涵可以從以下四個(gè)方面理解。其一，從詞義來看，《漢語大辭典》將“均衡”一詞釋為平衡之意。“均”意為“平”，引申為調(diào)和；“衡”引申為對(duì)等。平衡是事物各方數(shù)量的相等或力量對(duì)比相當(dāng)。其二，從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域看，一般均衡論的開拓者瓦爾拉斯將“均衡”與“平衡”看作是一致的[31]，而馬歇爾局部均衡論中的“均衡”在語義上已超越“平衡”的概念，在分析上已由靜態(tài)偏重動(dòng)態(tài)，實(shí)質(zhì)是力量的均衡[32]。這種“均衡”從總體形態(tài)和內(nèi)在結(jié)構(gòu)上皆具有動(dòng)態(tài)演進(jìn)性。后經(jīng)由阿羅、德布魯?shù)热税l(fā)展形成一般均衡理論，用于“探求基于特定約束條件下的決策最優(yōu)性態(tài)”，從而完成了“均衡”概念“從分析經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)力量作用的靜態(tài)均勢(shì)到探究其行為主體在特定約束下經(jīng)濟(jì)決策的動(dòng)態(tài)最優(yōu)特性”的嬗變[33]。其三，基于對(duì)新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)忽略了制度因素進(jìn)行批判而發(fā)展起來的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，繼承了前者的均衡分析方法，將市場(chǎng)均衡分析的“需求—供給框架”應(yīng)用于制度變遷分析，提出制度均衡是“在既定條件下，現(xiàn)存制度安排不論作任何改變都不再能帶給經(jīng)濟(jì)中任何個(gè)人或組織額外的收入”[34]。當(dāng)制度供給能滿足制度需求時(shí)制度處于均衡狀態(tài)，反之則處于非均衡狀態(tài)。制度供給不足和制度供給過剩都是屬于制度非均衡狀態(tài)，而當(dāng)存在制度供給不足時(shí)需要制度創(chuàng)新進(jìn)行彌補(bǔ)。制度均衡理論中的“均衡”內(nèi)涵與新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的“均衡”具有一致性，而該理論對(duì)提高資源配置的公平與效率提供了依據(jù)。其四，鑒于我國(guó)改革開放以來非均衡改革所出現(xiàn)的種種弊端，許多學(xué)者提出向均衡改革轉(zhuǎn)變，汪濤等學(xué)者對(duì)均衡改革做了系統(tǒng)界定，認(rèn)為均衡改革是以均衡為目的的制度變遷，其實(shí)質(zhì)在于“改革中兼顧各利益主體間所得，確保利益總格局相對(duì)穩(wěn)定”[35]。本文的“均衡性”價(jià)值趨向重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)省級(jí)及以下地方政府，在經(jīng)濟(jì)體制改革過程對(duì)，對(duì)不同經(jīng)濟(jì)改革政策的選擇、各利益關(guān)系處理、改革主體力量整合以及改革成果分配等各方面相互協(xié)調(diào)、匹配與融合。需要指出的是，“均衡”的含義不能同“平均”混為一談，政策評(píng)估的均衡性價(jià)值取向更多強(qiáng)調(diào)的是動(dòng)態(tài)平衡。

(二) 五大發(fā)展理念指導(dǎo)下的均衡性價(jià)值取向

經(jīng)典均衡理論有助于我們深刻理解政策評(píng)估均衡性價(jià)值取向的基本內(nèi)涵，而“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念則有助于我們?cè)谡邔?shí)踐中充分把握均衡性評(píng)估的主要外延。

1. 創(chuàng)新發(fā)展與傳統(tǒng)路徑之間的均衡

“創(chuàng)新是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一動(dòng)力”[36]，十八屆五中全會(huì)指出，“堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國(guó)家一切工作，讓創(chuàng)新在全社會(huì)蔚然成風(fēng)”[22]，將創(chuàng)新發(fā)展視為國(guó)家發(fā)展的核心力量、戰(zhàn)略性調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要驅(qū)動(dòng)因素，以及實(shí)現(xiàn)“五位一體”總體布局下全面發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力。我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及前期刺激政策消化時(shí)期，需要依靠創(chuàng)新釋放發(fā)展?jié)摿?，?shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，形成以創(chuàng)新為引領(lǐng)支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，破解產(chǎn)能過剩、資源環(huán)境惡化等制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的系列難題。這就要求改革中不同地區(qū)在“創(chuàng)新”發(fā)展理念的指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣O(shè)計(jì)出適合自己需要的發(fā)展道路。既要注重“尋找創(chuàng)新點(diǎn)”，充分考慮新的發(fā)展機(jī)遇和發(fā)展領(lǐng)域，培育發(fā)展新動(dòng)力，創(chuàng)新發(fā)展路徑，從而提高改革效率；也要注重“傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)”，充分發(fā)掘當(dāng)?shù)鼐哂袃?yōu)勢(shì)和實(shí)用性的傳統(tǒng)發(fā)展路徑，優(yōu)化勞動(dòng)力、資本、土地、技術(shù)、管理等要素配置[22]，升級(jí)原有發(fā)展模式，取得良好發(fā)展效果。通過打好“組合拳”穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，形成發(fā)展新動(dòng)力。

2. 錯(cuò)位發(fā)展與區(qū)域協(xié)同之間的均衡

十八屆五中全會(huì)提出“堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，必須牢牢把握中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，正確處理發(fā)展中的重大關(guān)系，重點(diǎn)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，在增強(qiáng)國(guó)家硬實(shí)力的同時(shí)注重提升國(guó)家軟實(shí)力，不斷增強(qiáng)發(fā)展整體性”[22]。協(xié)調(diào)理念旨在補(bǔ)齊發(fā)展短板，解決發(fā)展不平衡問題，體現(xiàn)了問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向的統(tǒng)一[36]。協(xié)調(diào)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，我國(guó)正處于中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵時(shí)期，需要通過找準(zhǔn)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié),彌補(bǔ)發(fā)展短板，擴(kuò)大發(fā)展空間，追求持久發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全方位的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，這也是全面建成小康社會(huì)的必然要求。我國(guó)不同行政區(qū)因自然條件、人文環(huán)境與歷史沿革不同，形成了各自獨(dú)特的發(fā)展特點(diǎn)，而每個(gè)省級(jí)行政區(qū)下轄的不同地區(qū)亦各有特點(diǎn)。因此，地方政府在改革政策制定過程中應(yīng)充分考慮不同地區(qū)的長(zhǎng)項(xiàng)與短板，以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，彌補(bǔ)發(fā)展短板。同時(shí)注重統(tǒng)籌兼顧，各區(qū)域利用自身優(yōu)勢(shì)特色謀求發(fā)展時(shí)，也要形成區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的政策群，避免不同地州之間出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)與惡性競(jìng)爭(zhēng)的情況。均衡性評(píng)估將強(qiáng)調(diào)改革政策制定中對(duì)錯(cuò)位發(fā)展與區(qū)域協(xié)同發(fā)展均衡的重視，政策之間以及區(qū)域規(guī)劃之間應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充，從而引導(dǎo)各地區(qū)之間改革形成發(fā)展合力，提升改革發(fā)展整體效能。

3. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的均衡

政府公共政策評(píng)估經(jīng)過四個(gè)階段發(fā)展，諸如效率、經(jīng)濟(jì)、公平、公民至上、服務(wù)效果、政府回應(yīng)能力等政府公共政策評(píng)估價(jià)值理念已深入人心。但從行政生態(tài)學(xué)的角度來講，國(guó)家所處的政治、社會(huì)環(huán)境以及歷史階段不同，價(jià)值取向抉擇也會(huì)不同。當(dāng)今社會(huì)處于多元化變革進(jìn)程中，政府公共政策評(píng)估也面臨多元化理性的沖突和平衡，對(duì)于不同價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行選擇和權(quán)重排序時(shí)，會(huì)因時(shí)事需要而變化。經(jīng)濟(jì)體制改革注重效率和效能的體現(xiàn)，改革初衷在于解放發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)水平快速發(fā)展，最終惠及全體人民，增加人民實(shí)實(shí)在在的獲得感。因此對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的考察應(yīng)是經(jīng)濟(jì)改革政策評(píng)估的重點(diǎn)領(lǐng)域。黨的十八大以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的融匯不斷深化[37]，十八屆五中全會(huì)更是提出“綠色發(fā)展理念”，對(duì)糾正“唯GDP論”的評(píng)估理念有重大作用。全面建成小康社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量成為至關(guān)重要的影響因素。如果不重視解決生態(tài)環(huán)境問題，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量的提升將會(huì)受到嚴(yán)重制約，甚至出現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)瓶頸。而不同地區(qū)有自身獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與生態(tài)特點(diǎn)，在評(píng)估中因?qū)徱暜?dāng)?shù)馗母镎邔?duì)經(jīng)濟(jì)狀況與生態(tài)環(huán)境兩者關(guān)系的處理，是否能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的均衡。經(jīng)濟(jì)體制改革不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要保護(hù)各地區(qū)獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，并將生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。

4. 自身發(fā)展與外部機(jī)遇之間的均衡

對(duì)于省級(jí)行政區(qū)劃單位而言，合理整合自身發(fā)展與外部機(jī)遇有利于全面深化經(jīng)濟(jì)體制取得事半功倍之效。自身發(fā)展條件主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、各類自然與人文資源，以及經(jīng)濟(jì)體制改革中各主體等，它對(duì)省內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革起決定作用。外部機(jī)遇主要包括該省區(qū)位特點(diǎn)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，以及其在國(guó)家戰(zhàn)略與政策中的定位等。外部條件對(duì)全面深化改革有積極推動(dòng)作用，尤其是后發(fā)展中西部省份要思考如何通過開放發(fā)展吸引外部資源，贏取經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動(dòng)權(quán)，同時(shí)利用自身區(qū)位條件融入周邊省域板塊的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，尤其是順應(yīng)“一帶一路”倡議實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。自身發(fā)展條件與外部條件是否有效協(xié)調(diào)不僅關(guān)系到經(jīng)濟(jì)改革政策的質(zhì)量與高度，更關(guān)系到改革主體是否完備，省內(nèi)外相關(guān)主體是否都能夠有效參與該省經(jīng)濟(jì)體制改革與發(fā)展進(jìn)程。十八屆三中全會(huì)明確提出“人民群眾是改革的主體”；改革不僅僅需要“自上而下”強(qiáng)制性的法令，也需要“自下而上”的受“可能制度獲利”的誘惑而自生、自發(fā)倡導(dǎo)實(shí)施的制度變遷。網(wǎng)絡(luò)治理理論也認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家的治理不是政府自己唱獨(dú)角戲，只有多元主體共同參與才能形成推動(dòng)改革進(jìn)程達(dá)到善治，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化[38]。因此改革成效的評(píng)估也需要考慮多元社會(huì)主體的參與情況。省內(nèi)外不同主體參與改革的動(dòng)機(jī)與目標(biāo)可能相異，因此對(duì)于改革的評(píng)估，也應(yīng)該考慮政府在改革過程中對(duì)不同主體參與積極性的調(diào)動(dòng)情況，對(duì)不同改革主體發(fā)揮何種作用的安排情況，以及不同主體發(fā)揮作用的程度判斷。

5. 人的生存與人的發(fā)展之間的均衡

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中寫道：“堅(jiān)持共享發(fā)展，必須堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，做出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，增進(jìn)人民團(tuán)結(jié)，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)?！盵39]十九大明確提出，“面對(duì)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。”[1]全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的目的之一在于通過實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步完善社會(huì)分配與社會(huì)保障，使全體人民從發(fā)展中獲益。衡量改革是否成功，根據(jù)我國(guó)新時(shí)代發(fā)展特征，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已不能成為單一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，更要關(guān)注發(fā)展成果是否全民共享，尤其是弱勢(shì)群體權(quán)益是否得到切實(shí)保障。目前我國(guó)還存在一定程度的分配不公，收入差距、城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務(wù)水平差距還比較大等問題。各地區(qū)需制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求的改革政策，正確處理社會(huì)分配和社會(huì)保障問題，同時(shí)大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，從而促進(jìn)社會(huì)公平正義，改善人的生存，助力國(guó)家發(fā)展實(shí)現(xiàn)從“國(guó)富、國(guó)強(qiáng)”向“民富、民享”的轉(zhuǎn)變。全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的另一目的在于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)社會(huì)治理體制機(jī)制升級(jí)，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。社會(huì)治理水平可以從兩個(gè)方面衡量，一是社會(huì)是否穩(wěn)定和諧；二是社會(huì)創(chuàng)新能力是否能夠?qū)崿F(xiàn)人的全面發(fā)展[39]。注重人的生存與發(fā)展之間的均衡，目的在于引導(dǎo)改革政策的制定實(shí)施不僅滿足經(jīng)濟(jì)單一發(fā)展，更需要站在“人本”這一高度進(jìn)行規(guī)劃。

三、均衡性政策評(píng)估的原則與路徑

如果將政策評(píng)估過程中所秉承的價(jià)值取向比作評(píng)估的靈魂，決定整個(gè)評(píng)估的發(fā)展方向，那么實(shí)現(xiàn)均衡性價(jià)值取向的基本路徑則可以稱為評(píng)估體系的支柱。相較于抽象的評(píng)估價(jià)值取向，基本路徑更具體且有針對(duì)性地指導(dǎo)政策評(píng)估中不同環(huán)節(jié)與層面的具體操作。基于均衡性價(jià)值取向和我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革要求相結(jié)合，筆者認(rèn)為可以通過將以“協(xié)調(diào)性”“關(guān)鍵性”“導(dǎo)向性”為主的政策評(píng)估根本原則與以“有繼承”“有發(fā)展”“有創(chuàng)新”“有引領(lǐng)”為主要內(nèi)容的“四有路徑”相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)均衡性價(jià)值取向的公共政策評(píng)估落地。

(一) 均衡性取向政策評(píng)估的三大原則

1. 協(xié)調(diào)性原則

全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革要求加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)協(xié)調(diào)。所謂協(xié)調(diào)性原則，是指注重考察經(jīng)濟(jì)體制改革過程中每一項(xiàng)政策的產(chǎn)生是否都從改革全局出發(fā)，并與其他經(jīng)濟(jì)改革政策相互呼應(yīng)、相互匹配、相互促進(jìn)，從而成為整體經(jīng)濟(jì)改革政策有機(jī)過程。協(xié)調(diào)性原則可從以下幾個(gè)方面理解：①單一政策制定時(shí)，該政策所要達(dá)成的目標(biāo)與整個(gè)改革目標(biāo)之間是否一致，即短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)間是否平衡協(xié)調(diào)，以及該政策對(duì)于追求經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展之間是否協(xié)調(diào)；②連續(xù)性政策在同一空間不同時(shí)期的前后相繼過程中的銜接是否協(xié)調(diào)一致；③省內(nèi)同類改革政策在同一時(shí)期不同空間區(qū)域內(nèi)的布局是否實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以免出現(xiàn)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)；④省內(nèi)不同部門不同類型改革政策之間是否協(xié)調(diào)一致(相互掣肘還是相互助益，雷同重疊還是相互補(bǔ)充)；⑤省內(nèi)的改革政策與全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革是否保持一致，是否充分利用現(xiàn)有戰(zhàn)略資源和自身區(qū)位條件。

2. 關(guān)鍵性原則

全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革要求堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向找準(zhǔn)突破口并聚焦發(fā)力。以“均衡性”為價(jià)值導(dǎo)向的政策評(píng)估并非要求經(jīng)濟(jì)改革政策全面鋪開，向每一個(gè)方向平均發(fā)力，而是要求在追求全省均衡發(fā)展的過程中，改革政策制定與實(shí)施均需密切圍繞當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，明確核心目標(biāo)和發(fā)力方向。因此改革政策評(píng)估需要突出關(guān)鍵性績(jī)效評(píng)估。關(guān)鍵性原則，一方面指每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革政策的制定都必須有其關(guān)注的核心議題和關(guān)鍵目標(biāo)，政策實(shí)施過程中則應(yīng)尋找突破口，側(cè)重關(guān)鍵績(jī)效；另一方面指在政策評(píng)估的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)根據(jù)國(guó)家現(xiàn)有政策措施與省內(nèi)相應(yīng)政策目標(biāo)結(jié)合，圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵要素、關(guān)鍵事件，利用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的技術(shù)手段尋求重要指標(biāo)。關(guān)鍵績(jī)效原則主要用于指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)體制改革政策的業(yè)務(wù)層面的評(píng)估。

3. 導(dǎo)向性原則

經(jīng)濟(jì)體制改革后評(píng)估的目的不僅可以對(duì)既有政策分出優(yōu)劣，更重要的是通過評(píng)估對(duì)后續(xù)改革戰(zhàn)略設(shè)計(jì)以及政策制定發(fā)揮引導(dǎo)性作用。所謂導(dǎo)向性原則，是指政策評(píng)估要立足于一個(gè)省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的未來要求和戰(zhàn)略定位，通過總結(jié)以往政策的成功經(jīng)驗(yàn)和不足之處，為今后的政策需求和政策制定提供前瞻性和指導(dǎo)性建議。在導(dǎo)向性原則指導(dǎo)下，采用目標(biāo)與關(guān)鍵成果管理方法(objectives & key results，OKR)，聚焦未來政策目標(biāo)，以目標(biāo)為導(dǎo)向和標(biāo)桿，保證各級(jí)政策的制定和實(shí)施，縮小與戰(zhàn)略目標(biāo)間的偏差。

(二) 實(shí)現(xiàn)均衡性價(jià)值取向的四有路徑

1. 有繼承

貝茲利提出的“延續(xù)管理理論”強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)管理的穩(wěn)定、科學(xué)且具有延續(xù)性。經(jīng)濟(jì)體制改革過程同樣需要穩(wěn)定且延續(xù)的政策制度群進(jìn)行支撐。政策和制度如果缺少穩(wěn)定連續(xù)性，則其可持續(xù)性將會(huì)降低[40]。均衡性的政策評(píng)估需要關(guān)注政策的繼承性，而有繼承主要強(qiáng)調(diào)政策的延續(xù)性、承接性、持續(xù)性等特征。在政策評(píng)估中，改革政策的“有繼承”包括兩層含義。第一層含義是指對(duì)于那些已經(jīng)存在并取得了較好改革成效的政策應(yīng)有所保留并適時(shí)繼續(xù)推行；第二層含義是指政策制定需基于前序政策的結(jié)果和當(dāng)下實(shí)際需要進(jìn)行，政策的每一步實(shí)施執(zhí)行都得到有效落實(shí)，這一政策對(duì)后續(xù)政策制定出臺(tái)有積極持續(xù)的正面影響，為后續(xù)政策奠定持續(xù)性基礎(chǔ)。從操作層面講，“有繼承”重在通過妥協(xié)調(diào)適、良性互動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的動(dòng)態(tài)均衡，在政策執(zhí)行過程中通過政策評(píng)估工作進(jìn)行反饋、控制和調(diào)整。

2. 有發(fā)展

埃澤奧尼混合掃描理論認(rèn)為，公共政策的決策僅僅依靠漸進(jìn)決策模型將會(huì)把注意力集中在短期目標(biāo)上，忽視基本的社會(huì)變革，往往導(dǎo)致政策原地循環(huán)或因缺乏方向而偏離[41]。因此，有必要汲取有限理性決策中的一些做法，提高漸進(jìn)主義的戰(zhàn)略性和發(fā)展性。均衡性的政策評(píng)估需要關(guān)注政策的發(fā)展性，而有發(fā)展路徑主要強(qiáng)政策的延伸性、改進(jìn)性、提升性等特征。在政策執(zhí)行的過程中，要經(jīng)常性、階段性地回顧已有的政策決策，并且對(duì)其現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)和修正。因此在改革中，對(duì)于經(jīng)過試點(diǎn)推廣到全省的改革政策實(shí)施應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行調(diào)整；而已全省范圍內(nèi)實(shí)施的改革政策制定出臺(tái)后也不能一成不變，應(yīng)在執(zhí)行過程中通過不斷地反饋結(jié)合實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)一步完善，提升政策與戰(zhàn)略、政策與地方的契合程度，實(shí)現(xiàn)改革政策不斷優(yōu)化。

3. 有創(chuàng)新

路徑依賴?yán)碚撜J(rèn)為，由于報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制的存在，制定政策時(shí)會(huì)不自覺地遵循已有的政策模式或者方法，長(zhǎng)期如此將會(huì)導(dǎo)致制度低效和地方經(jīng)濟(jì)滯后，陷入“路徑依賴?yán)Ь场盵42]。改革政策發(fā)展完善離不開政策創(chuàng)新突破，創(chuàng)新是政策保持適應(yīng)性和活力的必要保證。均衡性評(píng)估需要關(guān)注政策的創(chuàng)新性，而有創(chuàng)新路徑主要強(qiáng)調(diào)政策的突破性、新穎性、適應(yīng)性等特征。因此，改革實(shí)踐中有必要克服政策制定過程中墨守成規(guī)或“生搬”其他地區(qū)已有模式的傾向，對(duì)改革中的“硬骨頭”一點(diǎn)點(diǎn)突破，對(duì)先進(jìn)模式的學(xué)習(xí)要結(jié)合地方特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整適應(yīng)。

4. 有引領(lǐng)

經(jīng)濟(jì)體制改革就是要解決目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題，為健康經(jīng)濟(jì)生活營(yíng)造良好環(huán)境，這要求改革政策要有問題導(dǎo)向和前瞻意識(shí)[43]。均衡性政策評(píng)估需要關(guān)注政策的引領(lǐng)性，而有引領(lǐng)路徑主要強(qiáng)調(diào)政策的前瞻性、示范性、帶動(dòng)性等特征。政策制定既要立足當(dāng)前實(shí)際，也要充分考慮未來經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展趨勢(shì)以及政策實(shí)施后的預(yù)期狀況。同時(shí)，每一個(gè)省都具有自身特色和代表性優(yōu)勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)體制改革中，可以爭(zhēng)取形成一批具有地區(qū)發(fā)展特色的政策群體，對(duì)省域內(nèi)地區(qū)整體發(fā)展形成示范和帶動(dòng)效果，甚至對(duì)相關(guān)外省的發(fā)展發(fā)揮政策示范性引領(lǐng)性作用。

四、案例：以貴州省為例分析政策評(píng)估均衡性價(jià)值取向的適用性

貴州省地處中國(guó)西南腹地，與滇、川、渝、湘、桂接壤，是西南地區(qū)連接中部地區(qū)的交通樞紐。貴州省境內(nèi)地形復(fù)雜，但自然資源豐富，尤以能源、礦產(chǎn)、生物、旅游資源得天獨(dú)厚、最具特色。全省共有9個(gè)地級(jí)行政區(qū)劃單位，下轄88個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃，是一個(gè)多民族的西部省份，山區(qū)廣布生態(tài)良好，但一直以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，省內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾相對(duì)突出。因此貴州省要在新的歷史條件下實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和治理體系現(xiàn)代化，不僅需要處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)統(tǒng)籌發(fā)展；還要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，扶貧工作立體統(tǒng)籌發(fā)展；既需要實(shí)現(xiàn)省內(nèi)各地區(qū)間統(tǒng)籌發(fā)展(旅游區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、礦產(chǎn)區(qū))，省內(nèi)各產(chǎn)業(yè)部門的統(tǒng)籌發(fā)展以及省內(nèi)各民族間統(tǒng)籌發(fā)展；又需要考慮貴州省和其他省、自治區(qū)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展等。這要求貴州探索一條“有別于東部，不同于西部其他省份”的發(fā)展道路，解決發(fā)展不平衡不充分問題，提升發(fā)展質(zhì)量和效益，從貴州省現(xiàn)實(shí)情況與發(fā)展需要出發(fā)，運(yùn)用均衡性價(jià)值取向指導(dǎo)改革政策評(píng)估與貴州省發(fā)展實(shí)際內(nèi)在契合。

(一) 均衡性價(jià)值取向與貴州省改革政策評(píng)估

貴州省作為西部地區(qū)后發(fā)展省份既要完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)全省經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)展；又要承擔(dān)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式、升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的重要任務(wù)。在均衡性導(dǎo)向下的改革政策評(píng)估中，將在“創(chuàng)新發(fā)展與傳統(tǒng)路徑之間的均衡”的指導(dǎo)下，考察貴州省在全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，是否實(shí)現(xiàn)既找到創(chuàng)新發(fā)展路徑，提高改革效率，又充分發(fā)掘貴州當(dāng)?shù)鼐哂袃?yōu)勢(shì)和實(shí)用性的傳統(tǒng)發(fā)展路徑，升級(jí)原有發(fā)展模式，形成發(fā)展新動(dòng)力。政策評(píng)估的作用不僅在于評(píng)判已實(shí)行政策的效果，還能夠?yàn)楹罄m(xù)政策的制定提供參照?！板e(cuò)位發(fā)展與區(qū)域協(xié)同之間的均衡”指導(dǎo)下政策評(píng)估有助于貴州省在改革過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)子政策間的沖突，同時(shí)避免“同質(zhì)性”政策造成資源浪費(fèi)，從而能充分考慮各地州市的發(fā)展特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧、以優(yōu)帶劣、合理布局，使政策之間以及區(qū)域規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充，從而引導(dǎo)各地州市之間的改革形成發(fā)展合力，提升改革發(fā)展整體效能，以期補(bǔ)齊省內(nèi)發(fā)展短板，解決發(fā)展不平衡問題。貴州省有著經(jīng)濟(jì)后起發(fā)展、生態(tài)環(huán)境良好但脆弱等顯著特點(diǎn)，習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研時(shí)曾強(qiáng)調(diào)“貴州省要牢牢守住發(fā)展與生態(tài)兩條底線”。因此在均衡性導(dǎo)向下的政策評(píng)估，將會(huì)考察貴州省是否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)并重，并將生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，引領(lǐng)貴州特色發(fā)展。貴州省雖然發(fā)展起步較晚但擁有獨(dú)特的區(qū)位條件，“自身發(fā)展與外部機(jī)遇之間的均衡”導(dǎo)向?qū)⒆⒅貙?duì)貴州省合理整合內(nèi)部發(fā)展條件與外部發(fā)展機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)兩者均衡促進(jìn)改革發(fā)展的協(xié)同發(fā)展政策的評(píng)估。當(dāng)前貴州省內(nèi)還存在收入差距較大、城鄉(xiāng)資源分配不均、脫貧任務(wù)艱巨等問題，通過強(qiáng)調(diào)“人的生存與人的發(fā)展之間的均衡”，可提高公民參與改革積極性，監(jiān)測(cè)改革政策“落地效果”。同時(shí)，能夠引導(dǎo)改革政策的制定、實(shí)施堅(jiān)持共享發(fā)展理念，不僅重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益，改善發(fā)展不充分狀況，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)成果人民共享，解決發(fā)展不平衡問題。與此同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)人的生存與人的發(fā)展之間的均衡，更應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，提高社會(huì)治理水平。

(二) 通過“四有路徑”實(shí)現(xiàn)前瞻性引導(dǎo)

從政策規(guī)劃到政策評(píng)估和結(jié)束可以算一個(gè)政策生命周期，前一政策周期常作為下一政策周期的開始，因而不能割裂地看待政策規(guī)劃與政策評(píng)估之間的關(guān)系，忽略政策評(píng)估對(duì)政策規(guī)劃的啟發(fā)性。均衡性導(dǎo)向下的政府改革政策評(píng)估目的在于通過“四有”路徑的政策評(píng)估，不僅對(duì)已實(shí)施政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，更在于前瞻性地引導(dǎo)政府在后續(xù)政策制定和執(zhí)行中提高改革政策間的均衡性，從而改善當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)狀。貴州省政府通過經(jīng)濟(jì)體制改革政策評(píng)估來推進(jìn)政策的均衡性，首先，必須注重政策的繼承路徑(“有繼承”)，并以此來保持和利用本省的優(yōu)勢(shì)條件。例如，貴州省煤炭?jī)?chǔ)量豐富、品種齊全，煤炭開采歷史悠久，為我國(guó)南方經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了重要戰(zhàn)略資源支持，但全省煤炭企業(yè)多為民營(yíng)，存在“多、小、散、亂”等特點(diǎn)與問題。整個(gè)“十二五”與“十三五”期間，貴州省就煤礦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)“畢水興”能源富集區(qū)可持續(xù)發(fā)展，相繼出臺(tái)并形成了一系列有關(guān)煤礦產(chǎn)業(yè)改革政策群。在均衡性導(dǎo)向下政策評(píng)估中繼承性的指導(dǎo)下，這些政策之間應(yīng)增強(qiáng)彼此之間的延續(xù)與承接，從而形成前后相繼、彼此照應(yīng)的政策環(huán)，集中有序地解決煤炭產(chǎn)業(yè)改革中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。其次，必須注重政策的發(fā)展路徑(“有發(fā)展”)，并以此來改變和克服貴州省的劣勢(shì)條件。例如，扶貧脫貧工作一直是貴州省改革發(fā)展的重要內(nèi)容，貴州省在長(zhǎng)期的實(shí)踐探討中，摸索出一系列獨(dú)創(chuàng)性的扶貧工作政策，例如，農(nóng)村“三變”改革，通過改革創(chuàng)新讓貧困地區(qū)的土地、勞動(dòng)力、資產(chǎn)、自然風(fēng)光等要素靈活結(jié)合，增加了農(nóng)村貧困群眾收入。“三變”改革為六盤水首創(chuàng)，在全省推廣的過程中，需要結(jié)合其他地區(qū)的特點(diǎn)加以改進(jìn)，“有發(fā)展”路徑下的政策評(píng)估，將會(huì)考慮各地方在政策學(xué)習(xí)和政策一直過程中，能否因地制宜、靈活運(yùn)用，在政策實(shí)施的過程中不斷完善發(fā)展。再次，還必須注重政策的創(chuàng)新路徑(“有創(chuàng)新”)，并以此來擴(kuò)大和提升貴州省的優(yōu)勢(shì)條件。例如，貴州省以優(yōu)質(zhì)的生態(tài)條件和獨(dú)特的自然環(huán)境資源著稱，盡管從發(fā)展歷史來看，“地?zé)o三里平”的自然特征阻礙了貴州省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但地域封閉性也保留了諸多原生態(tài)民族文化以及無與倫比的生態(tài)環(huán)境。因而貴州雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步晚，但是擁有不同于其他地區(qū)的獨(dú)特條件。因此在貴州省全面深化經(jīng)濟(jì)改革過程中，可以辯證看待自身特點(diǎn)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思維模式另辟蹊徑。以生態(tài)文明理念為導(dǎo)向強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，形成生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重的農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等具有創(chuàng)新特色的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)其他西部地區(qū)將具有示范作用。最后，需要注重政策的引領(lǐng)路徑(“有引領(lǐng)”)，并以此提升貴州省的戰(zhàn)略地位。例如，貴州省率先提出并實(shí)施了一系列大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，通過大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新發(fā)展方式，從而引領(lǐng)貴州經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升政府治理能力、服務(wù)民生社會(huì)事業(yè)。大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)相較于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)屬于新興科技產(chǎn)業(yè)，是貴州省經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中獨(dú)具匠心的創(chuàng)新一筆，在未來大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)綜合試驗(yàn)區(qū)的打造過程中，在借鑒其他省份大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更要結(jié)合貴州自身實(shí)際，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)對(duì)精準(zhǔn)扶貧、智慧旅游等獨(dú)創(chuàng)性的應(yīng)用突破。

五、總結(jié)與討論

基于我國(guó)新時(shí)期社會(huì)主要矛盾的嶄新論斷，通過對(duì)已有政策評(píng)估價(jià)值取向的發(fā)展脈絡(luò)的梳理總結(jié)，尤其是對(duì)鄧恩(Dunn)以及費(fèi)希爾(Fischer)等人批判性復(fù)合主義的再思考，回顧我國(guó)“元政策”制定與實(shí)際發(fā)展的趨勢(shì)，借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)均衡思想并結(jié)合我國(guó)“十三五”時(shí)期所秉持的五大發(fā)展理念，本文提出在全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)期指導(dǎo)政策評(píng)估的均衡性價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)政策評(píng)估要注重“創(chuàng)新發(fā)展與傳統(tǒng)路徑之間”“錯(cuò)位發(fā)展與區(qū)域協(xié)同之間”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間”“自身發(fā)展與外部機(jī)遇之間”以及“人的生存與人的發(fā)展之間”的動(dòng)態(tài)平衡，能夠在“繼承、發(fā)展、創(chuàng)新、引領(lǐng)”等不同層面更準(zhǔn)確地評(píng)估既有政策效果。本文主要目的是分析政策評(píng)估均衡性價(jià)值取向的現(xiàn)實(shí)需求、理論內(nèi)涵和主要外延，在此基礎(chǔ)上探討均衡性政策評(píng)估實(shí)踐的主要原則與路徑。后續(xù)研究可進(jìn)一步探討政策評(píng)估均衡性價(jià)值取向的測(cè)度模型，以及中央和地方兩個(gè)層級(jí)在政策評(píng)估實(shí)踐中均衡性取向的差異性。

本文的理論意義在于進(jìn)一步豐富了政策評(píng)估理論體系。我國(guó)各領(lǐng)域改革仍然處在不斷深化的過程之中，如何科學(xué)有效地評(píng)估和判斷既有政策效果，是各地方政府當(dāng)前面臨的一個(gè)重要而又緊迫的理論問題。相比較而言，已有政策評(píng)估理論因?yàn)槌珜?dǎo)過于單一的價(jià)值追求而嚴(yán)重滯后于我國(guó)當(dāng)今發(fā)展實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。本文基于均衡性思想，結(jié)合社會(huì)主要矛盾的新變化和國(guó)家新的發(fā)展理念，提出與之相匹配的均衡性價(jià)值取向，在一定程度上把政策評(píng)估價(jià)值取向進(jìn)一步前推，從而進(jìn)一步豐富了我國(guó)政策評(píng)估的理論體系，拓展了政策評(píng)估理論研究框架。

本文的實(shí)踐意義在于為地方政府開展政策評(píng)估和政策規(guī)劃提供理論指導(dǎo)。不同地區(qū)的發(fā)展層次不同，均衡性價(jià)值取向能夠指導(dǎo)各地方政府在政策評(píng)估過程中發(fā)現(xiàn)自身的問題和短板，從而更準(zhǔn)確地判斷本地政策效果和政策需求，尤其是能夠指導(dǎo)地方政府通過公共政策執(zhí)行評(píng)估及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏差，進(jìn)行政策調(diào)整和政策規(guī)劃。換句話說，均衡性價(jià)值取向?qū)ⅰ皠?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”綜合納入評(píng)估范圍，避免單一政策偏好所帶來的政策偏離；遵循協(xié)調(diào)性、關(guān)鍵性、導(dǎo)向性三原則，通過公共政策前評(píng)估保證政策方案的質(zhì)量，指導(dǎo)后續(xù)政策的制定、修訂和完善，從而形成政策過程的良性循環(huán)。

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