梁 朋

地方政府債務(wù)是我國目前存在的“灰犀?！敝?，是防范化解重大風(fēng)險的關(guān)鍵領(lǐng)域，必須采取有效措施，妥善應(yīng)對，嚴(yán)防區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生。習(xí)近平總書記指出，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。中央政治局會議也強(qiáng)調(diào)指出，要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量。那么，我國目前地方政府性債務(wù)的狀況如何？應(yīng)該采取哪些措施來加以防范和化解呢？

一、我國地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀

截至2018年3月末，我國地方政府債務(wù)余額166101億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。其中，一般債務(wù)104355億元，專項債務(wù)61746億元；政府債券149643億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)16458億元。

應(yīng)該說，無論是從衡量債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)看，還是債務(wù)資金使用所形成的資產(chǎn)分析，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但個別地區(qū)風(fēng)險不容忽視，特別是一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對融資平臺公司等國有企業(yè)提供融資時仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象，這些做法不僅違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，而且導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)大幅上升，個別地區(qū)償債能力有所減弱。這些問題如果處理不當(dāng)，容易引發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險，應(yīng)高度重視并防患于未然。

二、最大的風(fēng)險源是隱性債務(wù)風(fēng)險

由法律嚴(yán)格規(guī)范所發(fā)行的地方政府債務(wù)，其發(fā)行程序合規(guī)，資金投向以及使用中的管理相對嚴(yán)謹(jǐn)，總體風(fēng)險不大，當(dāng)前應(yīng)該高度重視的是“隱性債務(wù)”風(fēng)險。

所謂隱性債務(wù)，主要指個別地方政府通過融資平臺公司、政府和社會資本合作PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)等方式違法違規(guī)或變相舉債形成的債務(wù)。雖然作為政府債務(wù)管理主體的財政部已經(jīng)連續(xù)幾年重申地方債務(wù)管理紅線，從法律制度和政策界限角度已經(jīng)對地方債說得很清楚了，但從現(xiàn)實(shí)的情況看，基層在執(zhí)行過程中存在各種各樣的問題，地方政府和融資平臺還是存在突破法規(guī)和政策紅線違規(guī)變相舉債的行為，形成地方政府新的隱性負(fù)債，而且還有蔓延增長的勢頭。

一些地方政府違法違規(guī)舉債形成的隱性負(fù)債，主要集中在融資平臺公司、不規(guī)范的PPP項目、政府投資基金等領(lǐng)域，地方政府通過融資平臺舉債，或通過企業(yè)發(fā)債為政府融資，這些資金利息高、期限短，用在基礎(chǔ)設(shè)施等周期長的建設(shè)項目上，屬于資金錯配，有的項目還沒完成債務(wù)就到期了，地方政府只能再四處籌措資金，地方政府償債成本和壓力猛增。更令人擔(dān)心的是，由于隱性債務(wù)是地方政府“借道”舉債，是不合法不合規(guī)的“新變種”，不少債務(wù)資金游離于監(jiān)管之外，借了多少、怎么花的也是一筆糊涂賬，資金使用效益低下。特別是一些地方政府官員只求自己的所謂政績，將借債資金投入到面子工程、形象工程，好大喜功，盲目貪大求新，造成的危害極大。因此，積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，關(guān)鍵是堅決遏制隱性債務(wù)增量，清理處置好各種隱性債務(wù)存量。

三、防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險的思路和對策

地方政府性債務(wù)看似一團(tuán)亂麻，其中既存在隱性債務(wù)增加這種突出的問題，背后又有深層次的、根深蒂固的體制性因素需要解決，所以防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險，短期看應(yīng)集中精力解決隱性債務(wù)增長問題，長期看更應(yīng)標(biāo)本兼治，從源頭上解決地方政府性債務(wù)泛濫的根本問題。

第一，要落實(shí)地方政府屬地管理責(zé)任。按照預(yù)算法的要求，使地方政府對法律制度的認(rèn)識更清楚，從而使地方債務(wù)管理更加規(guī)范化和透明化。堅決有效堵住地方債務(wù)增長的“后門”，堅決遏制違法違規(guī)舉債。堅持分類指導(dǎo)，繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正政府和社會資本合作、政府投資基金、政府購買服務(wù)中的不規(guī)范行為。強(qiáng)化地方政府債務(wù)監(jiān)管，全面清理核實(shí)債務(wù)情況，切實(shí)加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險管控。嚴(yán)格控制發(fā)債建設(shè)項目的審批和立項，對不屬于中央重點(diǎn)項目和已明確的民生實(shí)事項目，且本地債務(wù)已超過警戒線的未開工項目，必須停建。對已開工建設(shè)的城市景觀等項目，債務(wù)成本高、風(fēng)險大的，暫緩建設(shè)。對投資規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際的，壓減投資規(guī)模。對違反中央規(guī)定頂風(fēng)違規(guī)舉債的，堅決予以撤銷。并通過嚴(yán)把土地供應(yīng)、項目管理、企業(yè)債券發(fā)行和平臺公司整改四大關(guān)口來防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，著力化解地方隱性債務(wù)存量、嚴(yán)控隱性債務(wù)增量。

第二，在堅決堵住后門的前提下開好“前門”。充分發(fā)揮政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的促進(jìn)作用，滿足地方政府合理融資需求，支持地方穩(wěn)增長、補(bǔ)短板。賦予省級政府適度舉債權(quán)，并逐步向具備條件的市級政府推開，明確規(guī)范地方政府舉債的條件、舉債形式和必須履行的程序，把地方政府的舉債行為納入到規(guī)范、公開、透明的制度管理中。

第三，進(jìn)一步完善地方政府性債務(wù)監(jiān)管的相關(guān)制度。把地方性政府債務(wù)的規(guī)模控制在與經(jīng)濟(jì)增長、財政收入增長以及債務(wù)償還能力相適應(yīng)的水平上。由于當(dāng)前我國地方政府性債務(wù)規(guī)模增長過快，因此今后一段時期對地方政府性債務(wù)規(guī)模的控制應(yīng)該從嚴(yán)，從舉債的需求和供應(yīng)等方面實(shí)行更為嚴(yán)格的控制制度。其一，應(yīng)嚴(yán)格限定地方政府舉債的資格和條件，所有舉債計劃都需經(jīng)國務(wù)院審批，并編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報同級人民代表大會審查和批準(zhǔn)。其二，應(yīng)規(guī)范銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)放政府性貸款的行為，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險識別和風(fēng)險管理，嚴(yán)格落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，按照商業(yè)化原則履行審批程序。其三，建立地方政府性負(fù)債的風(fēng)險評估和預(yù)警制度，通過可量化的風(fēng)險指標(biāo)來評估和預(yù)警地方政府性債務(wù)的風(fēng)險，從而把地方政府性債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠怼踩乃骄€內(nèi)。其四，建立地方債償債基金制度。目前地方債規(guī)模偏大，一些局部地區(qū)償債壓力較大，為了維護(hù)地方債務(wù)的信用，防范債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，應(yīng)通過年度預(yù)算安排、財政結(jié)余調(diào)劑、債務(wù)投資收益的劃轉(zhuǎn)、土地出讓收入、國有資產(chǎn)收益或資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等途徑，建立起地方債償債基金，專門用于各種地方債務(wù)的償還。這樣不僅有利于消除外界對地方政府性債務(wù)償還的擔(dān)憂，減少對當(dāng)年地方預(yù)算執(zhí)行的沖擊，也有利于保證地方債務(wù)償還資金的穩(wěn)定來源。

第四，牢固樹立正確的發(fā)展理念和政績觀。地方政府性債務(wù)問題，說到底是發(fā)展理念和政績觀的問題，地方債出現(xiàn)的問題反映出一些地方黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部仍然存在路徑依賴和思維定式，習(xí)慣于走靠高負(fù)債拉動增長的老路?？陀^地說，這幾年我國地方政府性債務(wù)之所以迅速膨脹，一個重要原因是我國很多地方在基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施方面長期處于相對落后的狀態(tài)，地方政府官員都希望能“為官一任，造福一方”，加快發(fā)展的步伐，改變落后的面貌，但由于財稅體制和中央地方事權(quán)劃分不到位，地方各級政府可自主支配財力減少，造成各級政府之間事權(quán)和支出責(zé)任不匹配。一方面是巨大的投資資金需求，另一方面是捉襟見肘的地方財政收入，于是通過大規(guī)模舉債來籌集各項建設(shè)資金就成了地方政府的選擇。因此，要從根本上破解地方債存在的諸多問題，一是要深化財稅體制改革，按照加快建立現(xiàn)代財政制度的要求，推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，提高預(yù)算約束力和透明度，提升財政資源配置效率，加快縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)水平差距，增強(qiáng)地方政府保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生的能力；二是必須牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)干部正確政績觀的要求，既要做讓老百姓看得見、摸得著、得實(shí)惠的實(shí)事，也要做為后人作鋪墊、打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的好事，既要做顯功，也要做潛功。提倡“新官理好舊事”“償債也是政績”的理念，把償還地方債實(shí)績納入政府政績考核范疇。

第五，防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險是一場硬仗，需要責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。在中國古代，“債”同“責(zé)”，強(qiáng)調(diào)的是借錢、用錢、還錢的責(zé)任，因此，應(yīng)把地方債務(wù)風(fēng)險的防范和化解作為考核地方政府和領(lǐng)導(dǎo)人的績效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，按照中央提出的要求，加大督查問責(zé)的力度，做到終身問責(zé)、倒查責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，這是防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險的根本所在。