黃文平

黨的十九屆三中全會作出深化黨和國家機構(gòu)改革的重大戰(zhàn)略部署。這次深化黨和國家機構(gòu)改革是對黨和國家機構(gòu)職能體系的系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性變革，是一個龐大的系統(tǒng)工程，其力度之大、范圍之廣、涉及的組織機構(gòu)之多，都是前所未有的，體現(xiàn)出鮮明的時代特征，對于全面深化改革和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)具有十分深遠(yuǎn)的意義和影響。目前，新一輪黨和國家機構(gòu)改革的大幕已經(jīng)開啟。隨著改革的深入推進(jìn)，我們對改革的理解也將不斷深入。本文重點從四個方面談?wù)剬@次改革的認(rèn)識。

一、把堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為首要任務(wù)

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，深化黨和國家機構(gòu)改革要以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，完善保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，并提出了五個方面的具體改革要求。其中，“建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制”列在首位。這表明，完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是深化黨和國家機構(gòu)改革的首要任務(wù)和制度安排。這是這次黨和國家機構(gòu)改革最為鮮明和顯著的特點，也是與以往歷次政府機構(gòu)改革最大的不同之處。

黨的領(lǐng)導(dǎo)需要一套完整的制度安排，需要從機構(gòu)設(shè)置上，加強和完善黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作領(lǐng)導(dǎo)的體制機制。這次改革涉及黨中央機構(gòu)改革的有20條內(nèi)容，其中優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是重要任務(wù)?！稕Q定》明確，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)負(fù)責(zé)重大工作的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)。這是第一次對黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能進(jìn)行明確定位，并在《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》）中得到了具體體現(xiàn)和落實。如組建中央全面依法治國委員會，作為黨中央的決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)全面依法治國的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實，加強黨中央對法治中國建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機制；組建中央審計委員會，加強黨中央對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，目的是構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系；將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會，加強黨中央對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強化決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域重大工作的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實；組建中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強黨中央對教育工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨的教育方針，加強教育領(lǐng)域黨的建設(shè)，深化教育改革，辦好人民滿意的教育；調(diào)整優(yōu)化中央機構(gòu)編制委員會領(lǐng)導(dǎo)體制，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)黨和國家機構(gòu)職能編制工作，加強黨對機構(gòu)編制和機構(gòu)改革的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，理順機構(gòu)編制和干部管理的體制機制。這些重大改革舉措都體現(xiàn)了強化黨中央對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強化黨中央的決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。

二、把優(yōu)化協(xié)同高效作為改革重要原則

優(yōu)化協(xié)同高效，是深化黨和國家機構(gòu)改革的一條重要原則，也是改革的著力點。這次改革涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明體制和黨的建設(shè)制度，各項改革之間關(guān)聯(lián)性和互動性都很強，既有中央層面的改革，又有地方和基層的改革，相對于以往歷次機構(gòu)改革而言，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性?！稕Q定》把優(yōu)化協(xié)同高效確定為必須堅持的四項原則之一，并明確了其深刻內(nèi)涵和實踐要求，即“優(yōu)化就是科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同就是有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是履職到位、流程順暢”。優(yōu)化、協(xié)同、高效三者之間是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)、內(nèi)在統(tǒng)一的，這是對改革開放以來歷次機構(gòu)改革成功經(jīng)驗的深刻總結(jié)，把握了深化黨和國家機構(gòu)改革中的深層次矛盾和問題，蘊涵著豐富深刻的機構(gòu)改革思想，集中反映了黨中央對機構(gòu)改革規(guī)律性認(rèn)識的新飛躍，對于機構(gòu)改革有著長遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。

《決定》列舉了黨和國家機構(gòu)職能體系中存在的11個方面的問題，主要是機構(gòu)設(shè)置不夠優(yōu)化、職能配置不夠協(xié)同、機制運行不夠高效。優(yōu)化協(xié)同高效的原則，體現(xiàn)了問題導(dǎo)向，具有很強的針對性。

優(yōu)化，主要指機構(gòu)和職能的優(yōu)化。目的是破解一些領(lǐng)域黨的機構(gòu)、政府機構(gòu)、基層機構(gòu)的設(shè)置和職能配置中存在的問題，以及一些領(lǐng)域中央和地方機構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理等問題。《決定》和《方案》對優(yōu)化黨的組織機構(gòu)、統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)、優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置作出了新的制度安排，加強了黨對全面深化改革等重要領(lǐng)域工作的領(lǐng)導(dǎo)，強化了黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，突出了科學(xué)設(shè)置黨政機構(gòu)、優(yōu)化職能配置，增強黨的領(lǐng)導(dǎo)力，提高政府執(zhí)行力，體現(xiàn)了堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨政貫通的特點。堅持一類事情原則上由一個部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門統(tǒng)籌，避免政出多門。

協(xié)同，主要指相關(guān)機構(gòu)之間的配合聯(lián)動。目的是破解一些黨的職能部門和政府機構(gòu)、政府機構(gòu)和群團組織之間職責(zé)重疊交叉，機構(gòu)間關(guān)系不清晰，政府綜合部門與行業(yè)部門之間職責(zé)劃分不清、權(quán)責(zé)分離，多頭多層重復(fù)執(zhí)法，一些部門設(shè)有多支執(zhí)法隊伍等問題?！稕Q定》和《方案》強調(diào)更好發(fā)揮黨的職能部門作用。加強了黨委部門歸口協(xié)調(diào)職能，如強調(diào)加強黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、機關(guān)黨建、教育培訓(xùn)等部門歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作等，體現(xiàn)了相關(guān)機構(gòu)聯(lián)動配合、有機銜接、相互協(xié)調(diào)的特點。加強相關(guān)部門聯(lián)動配合，突出對機構(gòu)進(jìn)行綜合設(shè)置，對強化綜合部門的歸口協(xié)調(diào)職能、統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革、科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)作出部署。

高效，主要指體制機制運行的效率效能。優(yōu)化的程度、協(xié)同的狀態(tài)，直接影響效率效能的高低。提高效率效能的有效途徑，主要是優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和職能配置、加強相關(guān)機構(gòu)聯(lián)動配合、減少中間層次和管理層級?！稕Q定》和《方案》注重各項改革協(xié)同推進(jìn)，調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)職能、轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率，如強調(diào)繼續(xù)深入推進(jìn)簡政放權(quán)、推進(jìn)社會組織改革、加快推進(jìn)事業(yè)單位改革、深化跨軍地改革、合理設(shè)置地方機構(gòu)等，體現(xiàn)了使各級各類機構(gòu)相互配合，使整個機構(gòu)職能體系協(xié)同聯(lián)動、運行高效的特點。

三、突出合理配置宏觀管理部門職責(zé)

合理配置宏觀管理部門的職責(zé)是這次深化黨和國家機構(gòu)改革的重要內(nèi)容。《決定》和《方案》圍繞黨的十九大確立的建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系戰(zhàn)略目標(biāo)，堅持問題導(dǎo)向，針對政府宏觀管理部門提出了科學(xué)設(shè)定職責(zé)權(quán)限、調(diào)整優(yōu)化相關(guān)管理機構(gòu)設(shè)置的重要舉措。從機構(gòu)改革的歷史看，對政府宏觀管理部門和職責(zé)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，是多次政府機構(gòu)改革的一個重點。如2008年國務(wù)院機構(gòu)改革就明確要合理配置宏觀調(diào)控職能部門職能，要求國家發(fā)展和改革委員會進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調(diào)控。這次改革對合理配置宏觀管理部門職能提出了進(jìn)一步的要求。合理配置宏觀管理部門職能，有兩個層面的含義。一方面，要實施科學(xué)有效的宏觀管理，更好地發(fā)揮政府的作用，強化宏觀調(diào)控職能；另一方面，要厘清政府與市場的邊界，減少宏觀管理部門對微觀管理事務(wù)和具體審批事項的管理，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，也就是剝離微觀職能。這些要求在《方案》中都有明確體現(xiàn)。如組建自然資源部，將國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)整合進(jìn)自然資源部，實現(xiàn)“多規(guī)合一”；組建生態(tài)環(huán)境部，將國家發(fā)展和改革委員會的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)整合進(jìn)生態(tài)環(huán)境部；組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，將國家發(fā)展和改革委員會的農(nóng)業(yè)投資項目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目等管理職責(zé)整合進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，為有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供制度保障；優(yōu)化審計署職責(zé)，將國家發(fā)展和改革委員會的重大項目稽查、財政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查等職責(zé)劃入審計署。再如，將發(fā)展改革委的農(nóng)業(yè)投資項目管理、價格監(jiān)督檢查與反壟斷職責(zé)、藥品和醫(yī)療服務(wù)價格管理等職責(zé)分別劃給相關(guān)部門，使其減少微觀事務(wù)管理和具體審批事項。這些改革措施的落實有利于進(jìn)一步厘清政府與市場的關(guān)系，進(jìn)一步提高政府宏觀調(diào)控的能力和水平，使黨和政府更加有效地應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，促進(jìn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

四、注重對試點經(jīng)驗的總結(jié)提煉

這次黨和國家機構(gòu)改革的另一個重要特點就是注重對部門、地方探索的試點經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)和吸納，自下而上推動改革，確保改革體現(xiàn)社會共識最大公約數(shù)。對市場監(jiān)管和執(zhí)法體制的調(diào)整就是總結(jié)地方試點經(jīng)驗的一個典型案例。

完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要內(nèi)容。市場監(jiān)管是任何一個國家政府都必須承擔(dān)的基本職責(zé)。在我國，部門之間職責(zé)邊界不清，機構(gòu)重疊，多頭多層重復(fù)執(zhí)法，執(zhí)法擾民等廣受社會詬病。針對這一問題，市場監(jiān)管和執(zhí)法體制改革在基層一直在進(jìn)行探索，并逐步形成了一些比較成功的經(jīng)驗和做法。為加強事中事后監(jiān)管，實行“雙隨機、一公開”，提高了監(jiān)管效率和公正性。自貿(mào)區(qū)創(chuàng)建的“負(fù)面清單制度”，營造了誠實守信、公平競爭的市場環(huán)境。許多地方政府在工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等領(lǐng)域，探索了“二合一”“三合一”甚至“多合一”的改革模式。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，2017年全國約1/3的副省級市、1/4的地級市、2/3的縣實行了市場監(jiān)管綜合執(zhí)法和監(jiān)管。地方的積極探索推動著改革不斷深化，也推動著中央層面的頂層設(shè)計。黨的十九屆三中全會把完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制改革作為黨和國家機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，明確提出整合工商、質(zhì)檢、食藥檢和價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法等相關(guān)部門職責(zé)，組建國家市場監(jiān)督管理總局，同時，組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍。這項改革舉措充分體現(xiàn)了這次改革對地方探索的試點經(jīng)驗的總結(jié)提煉這一鮮明特點。

深化黨和國家機構(gòu)改革是一場深刻革命，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，從戰(zhàn)略全局和長遠(yuǎn)發(fā)展的高度深入認(rèn)識和領(lǐng)會這場深刻變革的歷史和現(xiàn)實必然性，自覺加以貫徹落實。