北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 周蘭萍 史夢(mèng)清 張留雨

十九大關(guān)鍵詞告訴你：養(yǎng)老領(lǐng)域?yàn)楹问走xppp

北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 周蘭萍 史夢(mèng)清 張留雨

引言

新華社刊發(fā)十九大報(bào)告關(guān)鍵詞：“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，既盡力而為，又量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干?！?/p>

在人口老齡化的今天，養(yǎng)老問(wèn)題已成為“人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題之一”。在養(yǎng)老領(lǐng)域，各級(jí)政府如何能既“盡力（政府之影響力公信力、社會(huì)資源整合能力）而為，又“量力（政府之有限財(cái)政預(yù)算、財(cái)政實(shí)力）而行？作者認(rèn)為：政府和社會(huì)資本長(zhǎng)期合作，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)的PPP模式當(dāng)仁不讓?xiě)?yīng)作為首選。

隨著中央部委在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域力推政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，養(yǎng)老領(lǐng)域項(xiàng)目以PPP模式實(shí)施亦成為“新常態(tài)”，特別是財(cái)金〔2014〕76號(hào)文明確肯定了“養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”屬于適宜采用PPP模式的范疇，再到國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文規(guī)定鼓勵(lì)“養(yǎng)老領(lǐng)域”采用PPP模式實(shí)施，不斷地拓展養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的外延。

當(dāng)然，實(shí)操層面上，從財(cái)政部第一批PPP示范項(xiàng)目至第三批示范PPP項(xiàng)目以及發(fā)改委發(fā)布的PPP項(xiàng)目中，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目數(shù)量呈現(xiàn)出逐年遞增趨勢(shì)。這種趨勢(shì)與當(dāng)下我國(guó)人口老齡化加劇的大背景下，以 PPP模式來(lái)增加其服務(wù)和產(chǎn)品的供給數(shù)量及質(zhì)量，緩解養(yǎng)老的供給需求與供給數(shù)量及質(zhì)量不匹配的矛盾是相契合的。現(xiàn)筆者通過(guò)對(duì)PPP模式在養(yǎng)老領(lǐng)域的應(yīng)用及發(fā)展的脈絡(luò)進(jìn)行梳理，發(fā)掘養(yǎng)老PPP項(xiàng)目實(shí)操中遇到的問(wèn)題，并提出相應(yīng)建議，以期有利于PPP模式在養(yǎng)老領(lǐng)域的推廣與運(yùn)用及促進(jìn)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

PPP模式在養(yǎng)老領(lǐng)域的應(yīng)用

（一）應(yīng)用范圍界定

1、養(yǎng)老設(shè)施項(xiàng)目適宜以PPP模式實(shí)施

2014年9月23日施行的《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）第二條規(guī)定：“（二）確定示范項(xiàng)目范圍。適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目”，明確了涉及“養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”的項(xiàng)目，屬于適宜采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目類(lèi)型。

2、養(yǎng)老領(lǐng)域鼓勵(lì)采用PPP模式實(shí)施

（1）養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)儆诠膭?lì)以PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目范疇

2015年5月19日施行的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）第四條規(guī)定：“（十二）廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與”，明確“養(yǎng)老領(lǐng)域”屬于鼓勵(lì)采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目范疇，相較于財(cái)金〔2014〕76號(hào)文規(guī)定，42號(hào)文將養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的范圍從“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”擴(kuò)展至“養(yǎng)老領(lǐng)域”。

（2）養(yǎng)老領(lǐng)域涵蓋了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕60號(hào)）第二條規(guī)定：“我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系主要由居家養(yǎng)老 、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老 等三個(gè)有機(jī)部分組成”，同時(shí)明確建設(shè)“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系，基本輻射了養(yǎng)老領(lǐng)域的外延范疇。

（二）項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)安排

1、項(xiàng)目運(yùn)作方式

新建養(yǎng)老PPP項(xiàng)目，多以BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）模式和BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）模式操作，并且基于2016年6月30日CPPPC項(xiàng)目庫(kù)239個(gè)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的信息統(tǒng)計(jì)顯示 ：BOT及BOO的運(yùn)作模式占比合計(jì)超過(guò)80%，其中BOT方式127個(gè)（占53%，投資金額772億元）、 BOO方式70個(gè)（占29%，投資金額495億元）、 TOT方式16個(gè)、O&M方式10個(gè)、 MC方式1個(gè)、 ROT方式1個(gè)、其他14個(gè)（包括村企合作方式3個(gè)，擬采用LOT方式1個(gè)，其他不詳?shù)?0個(gè)）。

同時(shí)，基于上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示存量養(yǎng)老項(xiàng)目，可通過(guò)TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）、ROT（改建-運(yùn)營(yíng)-移交）、公建民營(yíng)等方式引入社會(huì)資本負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)存量的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

2、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

基于養(yǎng)老PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，該類(lèi)PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和開(kāi)發(fā)性資源補(bǔ)償相結(jié)合的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。在實(shí)操層面，需要根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、使用者付費(fèi)基數(shù)及意愿、項(xiàng)目合作期限、項(xiàng)目投資體量等綜合因素確定具體養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制。

同時(shí)，基于當(dāng)前政策規(guī)定，允許社會(huì)資本配套建設(shè)符合規(guī)定的醫(yī)院、康養(yǎng)中心、療養(yǎng)院及附屬設(shè)施等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，提高項(xiàng)目綜合盈利能力。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”等創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式，降低項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率和投資回報(bào)水平。

（三）養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的地域及數(shù)量分布情況

截止至2017年1月31日，財(cái)政部PPP中心綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)中共錄入289個(gè)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目，根據(jù)下表（養(yǎng)老PPP項(xiàng)目地域分布統(tǒng)計(jì)表）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所示：山東及貴州養(yǎng)老PPP項(xiàng)目較多；河南、新疆、內(nèi)蒙古及四川養(yǎng)老PPP項(xiàng)目相對(duì)較多；其余省市養(yǎng)老PPP項(xiàng)目相對(duì)較少，甚至部分省市根本無(wú)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目入庫(kù)，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的地域差異化明顯。

當(dāng)然，相較于2014年11月底財(cái)政部第一批PPP示范項(xiàng)目無(wú)任何養(yǎng)老PPP項(xiàng)目而言，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出逐漸發(fā)展趨勢(shì)。

表養(yǎng)老PPP項(xiàng)目地域分布統(tǒng)計(jì)表

頒行相關(guān)規(guī)范文件助力PPP模式在養(yǎng)老領(lǐng)域發(fā)展

（一）明確社會(huì)資本可投資養(yǎng)老領(lǐng)域的外延

除上述財(cái)金〔2014〕76號(hào)及國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文外，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕60號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）、《民政部、發(fā)展改革委、教育部等關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（民發(fā)〔2015〕33號(hào)）及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕21號(hào)）和《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2017〕86號(hào)）等文件規(guī)定，基本確立了社會(huì)資本可參與的養(yǎng)老領(lǐng)域，涵蓋居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè) 、醫(yī)養(yǎng)融合 等，同時(shí)，財(cái)金〔2017〕86號(hào)文已經(jīng)明確需要針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的不同類(lèi)型，堅(jiān)持公共服務(wù)屬性，合理界定政府和社會(huì)資本合作提供的養(yǎng)老服務(wù)邊界，優(yōu)先支持保障型基本養(yǎng)老和改善型中端養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。

（二）明確養(yǎng)老領(lǐng)域與社會(huì)資本合作的具體方式

根據(jù)民發(fā)〔2015〕33號(hào)文、《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部、財(cái)政部等關(guān)于加快推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》（發(fā)改投資〔2014〕2091號(hào)）等文件規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、租賃等途徑，采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式參與醫(yī)療、養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)和公立機(jī)構(gòu)改革；對(duì)政府投資興辦的養(yǎng)老床位應(yīng)逐步通過(guò)公建民營(yíng)等方式管理運(yùn)營(yíng)，積極鼓勵(lì)民間資本通過(guò)委托管理等方式，運(yùn)營(yíng)公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。同時(shí)，支持采取股份制、股份合作制、PPP等模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

（三）提供相應(yīng)的政策支持及管理措施

1、投融資政策

根據(jù)國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)和民發(fā)〔2015〕33號(hào)文以及《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)〈養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行指引〉的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2015〕817號(hào)）、國(guó)辦發(fā)〔2017〕21號(hào)、財(cái)金〔2017〕86號(hào)等文件規(guī)定，提供如下投融資支持措施：

（1）政府通過(guò)財(cái)政貼息、補(bǔ)助投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、小額貸款等方式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的信貸需求。

（2）發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用，有條件的地方可結(jié)合實(shí)際情況設(shè)立以社會(huì)資本為主體、市場(chǎng)化運(yùn)作的社會(huì)領(lǐng)域相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資基金。

（3）拓寬信貸抵押擔(dān)保物范圍，允許民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用有償取得的土地使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)明晰的房產(chǎn)等固定資產(chǎn)辦理抵押貸款，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)要給予辦理抵押登記手續(xù)。

（4）鼓勵(lì)和支持社保資金、保險(xiǎn)資金投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，穩(wěn)步推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)債權(quán)、股權(quán)、設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)基金等多種方式投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

（5）支持專(zhuān)門(mén)為老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)的營(yíng)利性或非營(yíng)利性養(yǎng)老項(xiàng)目發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)債券等。

2、土地供應(yīng)政策

根據(jù)國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)、國(guó)土資廳發(fā)〔2014〕11號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2017〕21號(hào)等文件規(guī)定，提供如下土地供應(yīng)支持措施：

（1）養(yǎng)老領(lǐng)域用地納入土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和年度用地計(jì)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)、新增用地指標(biāo)分配要適當(dāng)傾斜（如，新建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目用地涉及新增建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)在土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先予以安排）。

（2）符合劃撥用地目錄的，依法可按劃撥方式供應(yīng)。對(duì)可以使用劃撥用地的項(xiàng)目，在用地者自愿的前提下，鼓勵(lì)以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持市、縣政府以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股的方式提供土地，與社會(huì)資本共同投資建設(shè)。應(yīng)有償使用的，依法可以招拍掛或協(xié)議方式供應(yīng)，土地出讓價(jià)款可在規(guī)定期限內(nèi)按合同約定分期繳納。支持實(shí)行長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的土地供應(yīng)方式。

（3）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地以出讓方式供應(yīng)的，建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限按最高不超過(guò)50年確定。以租賃方式供應(yīng)的，租賃年限在合同中約定，最長(zhǎng)租賃期限不得超過(guò)同類(lèi)用途土地出讓最高年期。

（4）新建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地依據(jù)規(guī)劃單獨(dú)辦理供地手續(xù)的，其宗地面積原則上控制在3公頃以下；有集中配建醫(yī)療、保健、康復(fù)等醫(yī)衛(wèi)設(shè)施的，不得超過(guò)5公頃。

3、價(jià)格管理及稅費(fèi)優(yōu)惠政策

除上述國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)及民發(fā)〔2015〕33號(hào)文外，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委、民政部關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)管理促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕129號(hào)）、《財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于減免養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政事業(yè)性收費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)稅〔2014〕77號(hào)）等規(guī)定，提供如下價(jià)格管理及稅費(fèi)優(yōu)惠政策：

（1）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣、用熱，按居民生活類(lèi)價(jià)格執(zhí)行。除公立醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的基本服務(wù)按照政府規(guī)定的價(jià)格政策執(zhí)行外，其他醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)實(shí)行經(jīng)營(yíng)者自主定價(jià)。

（2）對(duì)“三無(wú)” 老年人入住政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，實(shí)行免費(fèi)政策；對(duì)其他經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失獨(dú)、高齡老年人及失能、半失能老年人等提供養(yǎng)老服務(wù)，其床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，伙食費(fèi)等服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目按照非營(yíng)利原則據(jù)實(shí)收取。

（3）對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)護(hù)服務(wù)免征營(yíng)業(yè)稅，對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，對(duì)符合條件的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按規(guī)定免征企業(yè)所得稅。對(duì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人向非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，符合相關(guān)規(guī)定的，準(zhǔn)予在計(jì)算其應(yīng)納稅所得額時(shí)按稅法規(guī)定比例扣除。

（4）對(duì)非營(yíng)利性醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)一律免征有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)營(yíng)利性醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)一律減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)。

養(yǎng)老PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題與建議

隨著國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)文、民發(fā)〔2015〕33號(hào)文、民發(fā)〔2017〕25號(hào)文以及財(cái)金〔2017〕86號(hào)文等專(zhuān)門(mén)調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)范性文件頒行以及調(diào)整PPP模式規(guī)范性文件的逐漸健全，以PPP模式實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題以及解決問(wèn)題的措施/方法，均是養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域以PPP模式的適用從無(wú)到有、從不規(guī)范到規(guī)范化、從特例到常態(tài)化運(yùn)作的發(fā)展過(guò)程和必經(jīng)階段?，F(xiàn)，結(jié)合養(yǎng)老PPP項(xiàng)目全生命周期所處階段及PPP項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，就該類(lèi)PPP項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程中存在的多發(fā)問(wèn)題予以闡述，并提出如下建議：

（一）項(xiàng)目投資體量相對(duì)較小，運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)且利潤(rùn)率低

目前，養(yǎng)老領(lǐng)域PPP項(xiàng)目以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目居多，雖該類(lèi)PPP項(xiàng)目的總投資體量相對(duì)較小 ，但項(xiàng)目投資主要集中在項(xiàng)目建設(shè)及養(yǎng)老及醫(yī)療床位等設(shè)施購(gòu)置等方面，特別是涉及到新建項(xiàng)目征拆遷費(fèi)納入項(xiàng)目總投資時(shí)，社會(huì)資本及/或項(xiàng)目公司對(duì)該等項(xiàng)目的前期投入支出較大。并且該類(lèi)PPP項(xiàng)目政府方均希望與社會(huì)資本及/或項(xiàng)目公司保持長(zhǎng)期合作，合作期限多在25年左右 ，以確保提供養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)，導(dǎo)致社會(huì)資本回收投資資金及獲取收益的周期拉長(zhǎng)，降低了項(xiàng)目收益水平，增加了項(xiàng)目融資的難度；加之養(yǎng)老PPP項(xiàng)目整體行業(yè)利潤(rùn)率較低，對(duì)社會(huì)資本的吸引力不足。

對(duì)此，可根據(jù)社會(huì)資本投資養(yǎng)老領(lǐng)域的外延項(xiàng)目類(lèi)型進(jìn)行區(qū)分：

第一，基于居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)類(lèi)可由社會(huì)資本提供的服務(wù)內(nèi)容 限制，決定了該類(lèi)單體養(yǎng)老PPP項(xiàng)目自身總投體量受限，因此，可以考慮由行政主管部門(mén)主導(dǎo)將轄區(qū)內(nèi)的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)打包交由一個(gè)社會(huì)資本統(tǒng)籌運(yùn)作，提升規(guī)?；б?。

第二，針對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)類(lèi)，除了考慮必要DBFOT類(lèi)模式交由社會(huì)資本及/或項(xiàng)目公司投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)外，在項(xiàng)目類(lèi)型上可傾向性選擇公建民營(yíng)、民辦公助、購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老床位服務(wù)等模式，以解決項(xiàng)目前期投入過(guò)大的問(wèn)題，但該模式對(duì)社會(huì)資本的綜合運(yùn)營(yíng)能力和地方財(cái)政可承受能力要求相對(duì)較高。另外，社會(huì)資本及/或項(xiàng)目公司在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理方面，可進(jìn)行相應(yīng)市場(chǎng)策劃，實(shí)現(xiàn)差異化養(yǎng)老經(jīng)營(yíng)模式，針對(duì)不同老年人群提供不同養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)將養(yǎng)老與醫(yī)療、健康等行業(yè)進(jìn)行有效整合，提升服務(wù)品質(zhì)，創(chuàng)造項(xiàng)目盈利點(diǎn)。

第三，對(duì)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)及醫(yī)養(yǎng)融合類(lèi)，由于醫(yī)養(yǎng)融合類(lèi)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)類(lèi)緊密關(guān)聯(lián)，可與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目相伴而生；對(duì)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)類(lèi)，多為居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)類(lèi)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)類(lèi)的上下游延伸業(yè)務(wù)，需要結(jié)合PPP項(xiàng)目政府方的采購(gòu)需求，可考慮產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)金B(yǎng)老，即在政府方行政轄區(qū)內(nèi)打造養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的有機(jī)融合。

（二）冒用養(yǎng)老服務(wù)之名，實(shí)為養(yǎng)老地產(chǎn)

實(shí)操中，由于純粹的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)、利潤(rùn)率低，投資資金回籠慢，加之養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管不嚴(yán)等因素，出現(xiàn)了以提供養(yǎng)老服務(wù)之名行養(yǎng)老地產(chǎn)之實(shí)的問(wèn)題，如“自2008年起，保利、遠(yuǎn)洋、萬(wàn)科等地產(chǎn)巨頭紛紛試水養(yǎng)老地產(chǎn)，中小企業(yè)也在此后迅速跟進(jìn)。然而大部分開(kāi)發(fā)商以養(yǎng)老為名義拿地，將房賣(mài)給老年人，賺到錢(qián)后就離開(kāi)，最為重要的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)常被忽視” 。該類(lèi)操作混淆了商業(yè)項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目之間的關(guān)系，既不符合目前PPP相關(guān)規(guī)范文件要求，又不利于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的健康發(fā)展 。

對(duì)此，除了應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)及國(guó)土資廳發(fā)〔2014〕11號(hào)等文件規(guī)定：“不得改變（養(yǎng)老設(shè)施用地）規(guī)劃確定的土地用途，改變用途用于住宅、商業(yè)等房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)”外，還可借鑒“養(yǎng)老”+“休閑旅游”+“健康”等綜合體模式，如2015年5月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布首批1043個(gè)PPP推介項(xiàng)目以及2017年9月推出的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展典型案例中涉及養(yǎng)老及健康類(lèi)PPP項(xiàng)目以類(lèi)似綜合體開(kāi)發(fā)、養(yǎng)老綜合社區(qū)等模式實(shí)施。

（三）項(xiàng)目績(jī)效考核難確定

養(yǎng)老PPP項(xiàng)目在前期遇到的難點(diǎn)是行業(yè)利潤(rùn)低，而項(xiàng)目中期執(zhí)行階段遇到的難點(diǎn)是政府方對(duì)項(xiàng)目的有效運(yùn)營(yíng)監(jiān)管難，主要體現(xiàn)在項(xiàng)目績(jī)效考核體系難確定。養(yǎng)老PPP項(xiàng)目區(qū)別于其他單體PPP項(xiàng)目的主要特征就在于其提供的核心服務(wù)是一種“軟性服務(wù)”，是需要提供滿足老年人對(duì)照料、陪伴、醫(yī)療的基本需求，甚至是包含臨終關(guān)懷在內(nèi)的特殊需求等服務(wù)事項(xiàng)。但是，實(shí)操層面的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目多以養(yǎng)老或醫(yī)療床位、運(yùn)動(dòng)及醫(yī)療器械等硬件設(shè)施作為進(jìn)行績(jī)效考核的關(guān)鍵指標(biāo)，較少或缺乏對(duì)“軟性服務(wù)”質(zhì)量的考核。

對(duì)此，除需要建立健全國(guó)家或地方的養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和工作標(biāo)準(zhǔn)外，具體養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的政府方應(yīng)當(dāng)首先有明確的采購(gòu)需求、清晰的項(xiàng)目產(chǎn)出和產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，并且在注重硬件設(shè)施績(jī)效考核的同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)資本及/或項(xiàng)目公司提供“軟性服務(wù)”的考核。同時(shí)，輔助以養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、懲罰機(jī)制作為引導(dǎo)，發(fā)揮PPP模式制度優(yōu)勢(shì)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)。

結(jié)語(yǔ)

筆者通過(guò)對(duì)PPP模式在養(yǎng)老領(lǐng)域的應(yīng)用及發(fā)展過(guò)程的梳理發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目適用領(lǐng)域在不斷擴(kuò)展、養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量及投資規(guī)模亦逐年增長(zhǎng)，養(yǎng)老領(lǐng)域市場(chǎng)在培育過(guò)程中不斷壯大發(fā)展。

因此，PPP項(xiàng)目各參與主體，除了需要關(guān)注養(yǎng)老PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目運(yùn)作模式及合作期限確定等常規(guī)邊界條件外，還應(yīng)當(dāng)重視該類(lèi)PPP項(xiàng)目目前遇到的諸如項(xiàng)目投資體量相對(duì)較小，運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)且利潤(rùn)率低和項(xiàng)目績(jī)效考核難確定等問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因與對(duì)策，便于準(zhǔn)確尋找市場(chǎng)定位、抓住養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展機(jī)遇、規(guī)范實(shí)施養(yǎng)老PPP項(xiàng)目。

十九大關(guān)鍵詞告訴你：養(yǎng)老領(lǐng)域?yàn)楹问走xppp

陳生庚