彭珍妮+裴錦華

摘 要：本文分析了我國(guó)民用無(wú)人機(jī)發(fā)展中存在的問(wèn)題，研究了民用無(wú)人機(jī)的管理現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上提出了加強(qiáng)我國(guó)民用無(wú)人機(jī)管理工作的建議，為我國(guó)民用無(wú)人機(jī)行業(yè)的健康有序、可持續(xù)發(fā)展盡一份綿薄之力。

關(guān)鍵詞：民用無(wú)人機(jī) 管理現(xiàn)狀 法規(guī) 技術(shù)

中圖分類(lèi)號(hào)：T-65 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2017）11（a）-0136-02

無(wú)人機(jī)與有人機(jī)相比具有綜合成本低、效費(fèi)比高，使用機(jī)動(dòng)靈活等特點(diǎn)，過(guò)去10年，各種類(lèi)型的無(wú)人機(jī)在軍民兩用方面得到了廣泛的應(yīng)用。在民用方面，無(wú)人機(jī)在農(nóng)林植保、電力巡線(xiàn)、地質(zhì)測(cè)繪、災(zāi)害評(píng)估、航拍娛樂(lè)等領(lǐng)域，應(yīng)用效果和經(jīng)濟(jì)效益都非常看好[1]。然而，伴隨著民用無(wú)人機(jī)的快速發(fā)展，特別是消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)的爆發(fā)式增長(zhǎng)，飛行安全等問(wèn)題越來(lái)越凸顯出來(lái)，無(wú)人機(jī)“黑飛”現(xiàn)象頻發(fā)，影響了空防和空管秩序，特別是對(duì)民航產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，對(duì)民用無(wú)人機(jī)需要制定法規(guī)進(jìn)行管理和規(guī)范。

1 “黑飛”造成的安全隱患

消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)的重量一般為1.5～150kg，通常由質(zhì)地堅(jiān)硬的材料制成，若與高速飛行的飛機(jī)相撞，不僅可能危害地面人身財(cái)產(chǎn)安全，嚴(yán)重時(shí)可能造成機(jī)毀人亡的慘劇。事實(shí)上，無(wú)人機(jī)“黑飛”干擾民航班機(jī)起降、影響公共安全的事件屢屢發(fā)生。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2017年2月，昆明長(zhǎng)水國(guó)際機(jī)場(chǎng)接連發(fā)生4起無(wú)人機(jī)非法飛行事件、2起無(wú)人機(jī)闖入機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)事件；2017年4月北京、上海、南京、杭州、成都等城市共發(fā)生14起無(wú)人機(jī)影響航班運(yùn)行事件，其中，成都雙流機(jī)場(chǎng)受到9次影響，造成34個(gè)航班取消、112個(gè)航班返航備降、142個(gè)航班空中和地面等待。2017年5月，重慶江北國(guó)際機(jī)場(chǎng)又受到無(wú)人機(jī)影響，造成58個(gè)航班取消、43個(gè)航班備降、2個(gè)航班返航、67個(gè)航班地面等待延誤。

2 國(guó)內(nèi)民用無(wú)人機(jī)的管理現(xiàn)狀

近幾年來(lái)，我國(guó)民用無(wú)人機(jī)的研發(fā)、設(shè)計(jì)和應(yīng)用發(fā)展迅猛，特別是低慢小無(wú)人機(jī)數(shù)量快速增加，逐漸形成了一個(gè)十余億元體量、不斷發(fā)展的新市場(chǎng)。相對(duì)于民用無(wú)人機(jī)的爆發(fā)式發(fā)展，目前相應(yīng)的管理法規(guī)比較滯后。出現(xiàn)這種狀況有幾個(gè)主要原因：一是民用無(wú)人機(jī)兼有普通商品和特殊飛行器的雙重屬性，其主管部門(mén)包括民航總局、工信部、工商總局、公安部、軍隊(duì)等多個(gè)機(jī)關(guān)部門(mén)，各個(gè)環(huán)節(jié)的管理和立法工作需要有序銜接和溝通，協(xié)調(diào)難度很大；二是民用無(wú)人機(jī)的分類(lèi)繁雜，運(yùn)行種類(lèi)繁多，總體構(gòu)型、起飛重量、飛行速度、使用升限、續(xù)航時(shí)間、動(dòng)力裝置、操控模式各不相同，按某種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行準(zhǔn)確分類(lèi)管理難度大；三是由于民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)特別是消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)的飛速發(fā)展，各國(guó)政府的反應(yīng)都難以跟上產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，都面臨法規(guī)滯后的局面[2]。

截至目前，我國(guó)尚未形成綜合的民用無(wú)人機(jī)法規(guī)管理體系，但已陸續(xù)出臺(tái)了各類(lèi)管理規(guī)定和管理辦法[3]。最早在2003開(kāi)始實(shí)施的《通用航空飛行管制條例》中即明確了無(wú)人機(jī)用于民用時(shí)，應(yīng)當(dāng)作通用航空飛機(jī)對(duì)待，但并未對(duì)民用無(wú)人機(jī)進(jìn)行分類(lèi)管理。

2009年6月，民航局發(fā)布《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》，要求任何民用無(wú)人機(jī)在飛行前必須辦理“臨時(shí)登記證”和“特許飛行證”，擁有“兩證”的民用無(wú)人機(jī)，“應(yīng)當(dāng)按照空中交通管理、運(yùn)行管理和無(wú)線(xiàn)電管理等部門(mén)的要求和規(guī)則運(yùn)行”。該規(guī)定同時(shí)注明所言無(wú)人機(jī)不包括航空運(yùn)動(dòng)模型?？梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)國(guó)家主要著眼于大中型無(wú)人機(jī)的管理，小微型無(wú)人機(jī)尚未形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

2009年6月，民航局發(fā)布《民用無(wú)人機(jī)空中交通管理辦法》，明確規(guī)定民航空管單位應(yīng)當(dāng)按照法規(guī)和本規(guī)定的要求對(duì)民用無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)進(jìn)行空中交通管理。組織實(shí)施無(wú)人機(jī)飛行的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照《通用航空飛行管制條例》等規(guī)定申請(qǐng)空域，服從飛行活動(dòng)管理和接受空中交通服務(wù)。

2013年11月，國(guó)家民航局發(fā)布《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》，主要解決無(wú)人機(jī)的駕駛員資質(zhì)管理。2014年4月，民航局發(fā)布《關(guān)于民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員資質(zhì)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)定無(wú)人機(jī)駕駛員資質(zhì)及訓(xùn)練質(zhì)量管理由中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)（中國(guó)AOPA）負(fù)責(zé)，這也是我國(guó)首次對(duì)無(wú)人機(jī)駕駛員的資質(zhì)培訓(xùn)提出要求。

隨著民用無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)和應(yīng)用的發(fā)展，特別是低空、慢速、微輕小型無(wú)人機(jī)數(shù)量快速增加，占到民用無(wú)人機(jī)的絕大多數(shù)，為了規(guī)范此類(lèi)民用無(wú)人機(jī)的運(yùn)行，2015年12月，民航局發(fā)布《輕小型無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》，這是我國(guó)針對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行管理的第一部行政規(guī)定。結(jié)合該運(yùn)行規(guī)定，為了進(jìn)一步規(guī)范無(wú)人機(jī)駕駛員管理，民航局對(duì)原《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》進(jìn)行了修訂，2016年7月發(fā)布了新版規(guī)定并更名為《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》，重新調(diào)整了無(wú)人機(jī)分類(lèi)，對(duì)無(wú)人機(jī)駕駛員實(shí)施了分類(lèi)管理，增加了管理備案制度，取消了部分運(yùn)行要求。

2017年5月，民航局發(fā)布《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》，該規(guī)定適用于最大起飛重量為250g（含）以上的民用無(wú)人機(jī)。要求自2017年6月1日起，民用無(wú)人機(jī)的擁有者必須進(jìn)行實(shí)名登記；2017年8月31日后，民用無(wú)人機(jī)擁有者，如果未按照該管理規(guī)定實(shí)施實(shí)名登記和粘貼登記標(biāo)志的，其行為將被視為違反法規(guī)的非法行為。

此外，地方政府和空管部門(mén)也出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)定。如2017年7月，中國(guó)人民解放軍東部戰(zhàn)區(qū)空軍參謀部、江蘇省公安廳、中國(guó)民用航空江蘇安全監(jiān)督管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)無(wú)人駕駛航空器管理維護(hù)公共安全的通告》?！锻ǜ妗返诹鶙l明確規(guī)定“對(duì)違反上述規(guī)定，擅自升放無(wú)人機(jī)等低慢小航空器的，相關(guān)職能部門(mén)將依法采取緊急處置措施；構(gòu)成違反治安管理行為的，公安機(jī)關(guān)將依法予以治安管理處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。”

總體來(lái)講，隨著無(wú)人機(jī)應(yīng)用的增多，為了保證這個(gè)行業(yè)健康有序發(fā)展，我國(guó)加快了制定管理規(guī)定的步伐，無(wú)人機(jī)行業(yè)正在邁入有法可依的時(shí)代。

3 思考與建議

對(duì)民用無(wú)人機(jī)的管理，可以從法律手段和技術(shù)手段兩個(gè)方面進(jìn)行，目的是為了規(guī)范和促進(jìn)這個(gè)產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展，而不是限制或阻礙其發(fā)展。

3.1 建立民用無(wú)人機(jī)標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)法律法規(guī)完善

我國(guó)民用無(wú)人機(jī)研制單位眾多，水平參差不齊，應(yīng)盡快構(gòu)建以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主體的民用無(wú)人機(jī)標(biāo)準(zhǔn)體系，以此來(lái)規(guī)范無(wú)人機(jī)技術(shù)狀態(tài)，提升技術(shù)水平，從而更好地支撐無(wú)人機(jī)法律法規(guī)的制定和完善。

3.2 發(fā)展無(wú)人機(jī)管控系統(tǒng)

大力開(kāi)展無(wú)人機(jī)管控系統(tǒng)的研究工作，探索民用無(wú)人機(jī)的空管技術(shù)手段。與民航飛機(jī)一樣，每臺(tái)無(wú)人機(jī)升空后可以被相應(yīng)的管理部門(mén)監(jiān)控。無(wú)人機(jī)飛行如果逼近禁飛區(qū)或者管制區(qū)域，操作者可以收到系統(tǒng)的提示警告，如果繼續(xù)操作強(qiáng)行進(jìn)入管制區(qū)域，無(wú)人機(jī)會(huì)自行下降，避免引發(fā)不良后果，管理部門(mén)也能及時(shí)根據(jù)掌握的信息對(duì)違法使用者進(jìn)行相應(yīng)的處罰。對(duì)于大中型無(wú)人機(jī)，可選擇加裝應(yīng)答機(jī)、防撞告警系統(tǒng)等，實(shí)現(xiàn)無(wú)人機(jī)飛行過(guò)程的實(shí)時(shí)監(jiān)控；對(duì)小型、微型無(wú)人機(jī)，可著力于提高定位精度，能及時(shí)發(fā)布自身狀態(tài)，提供告警信息等。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)民用無(wú)人機(jī)正進(jìn)入一個(gè)飛速發(fā)展的時(shí)期，民用無(wú)人機(jī)的產(chǎn)品和航拍、文娛等應(yīng)用走在世界前列。雖然相關(guān)管理工作起步較晚尚需完善，但隨著國(guó)家重視程度的提高、綜合管理技術(shù)的進(jìn)步，我國(guó)民用無(wú)人機(jī)行業(yè)必將走上健康有序、持續(xù)發(fā)展的道路。

參考文獻(xiàn)

[1] 吳剛，周斌，楊連康.國(guó)內(nèi)外民用無(wú)人機(jī)行業(yè)發(fā)展回顧與展望[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2016（12）：160-162.

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