吳明華

“鄉(xiāng)村衰而未亡將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，而公共政策在‘哪些活、‘如何活上有很大操作空間?！?/p>

鄉(xiāng)村問(wèn)題比農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題更棘手

《決策》：十九大報(bào)告把鄉(xiāng)村振興上升到戰(zhàn)略高度，政策思路發(fā)生了哪些轉(zhuǎn)變？

劉守英：有非常大的轉(zhuǎn)變。首先，原來(lái)“三農(nóng)”問(wèn)題政策基調(diào)是圍繞農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的，對(duì)村莊問(wèn)題是忽略的。實(shí)際上，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村應(yīng)該是三位一體的。下一步，鄉(xiāng)村問(wèn)題會(huì)成為“三農(nóng)”的首要問(wèn)題，有可能是比農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題更棘手的問(wèn)題。

根據(jù)我們了解的情況，農(nóng)二代基本上是離村不回村，即使回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，也是流向本省的地區(qū)和縣一級(jí)城市，沒(méi)有回到村莊的。未來(lái)農(nóng)三代基本上跟鄉(xiāng)村聯(lián)系隔絕掉了，根本不知道村在哪兒。

我現(xiàn)在最擔(dān)心的一件事，就是跟新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)一樣，又是砸一大筆錢(qián)去刷墻、修路。我覺(jué)得必須了解大的趨勢(shì)：第一，大部分村的衰敗不可逆，這是趨勢(shì)性的；二是要重點(diǎn)研究現(xiàn)在哪些村莊會(huì)活，這是未來(lái)公共政策的重點(diǎn)。要摸清情況，研究這些村莊怎么活；三是如何可持續(xù)的活，人不回村莊就不可持續(xù)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)不起來(lái)就不可持續(xù)。

第二，城鄉(xiāng)融合。十六大以來(lái)提的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化，解決了城市有農(nóng)村沒(méi)有的問(wèn)題，養(yǎng)老、社保、醫(yī)療等。但同時(shí)也把農(nóng)村的地統(tǒng)到城市去用，另外是城鄉(xiāng)二元體制不是削弱了，而是強(qiáng)化了。所以十九大報(bào)告提出城鄉(xiāng)融合，是對(duì)原來(lái)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的矯正。

過(guò)去城鄉(xiāng)在發(fā)展權(quán)利上不平等，鄉(xiāng)村衰敗肯定是進(jìn)一步加劇。現(xiàn)在城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了重大變化，已經(jīng)從原來(lái)的單向城市化開(kāi)始轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)，土地、資本和人等很多要素在往農(nóng)村走?，F(xiàn)在城市對(duì)鄉(xiāng)村的需求發(fā)生了變化，城里人到鄉(xiāng)村休閑、旅游等，帶來(lái)了整個(gè)農(nóng)業(yè)功能的拓展。未來(lái)城鄉(xiāng)融合非常重要的變化，就是城鄉(xiāng)兩個(gè)文明共存共生。

第三，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展與現(xiàn)代化。我覺(jué)得這是理念上的進(jìn)步，鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的有機(jī)體，如果只講農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的現(xiàn)代化，沒(méi)有農(nóng)村現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化是不成立的。

第四，農(nóng)村的地權(quán)和農(nóng)民的地位。把承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，延長(zhǎng)承包期，保證了制度穩(wěn)定性和制度預(yù)期。經(jīng)營(yíng)制度方面，過(guò)去我們推適度規(guī)模流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在整個(gè)土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)達(dá)到35%，但公司搞農(nóng)業(yè)都不掙錢(qián)，因?yàn)榈刈夂蛣趧?dòng)力成本上漲。搞農(nóng)業(yè)合作社，農(nóng)民合不起來(lái)，農(nóng)民成立合作社把政府補(bǔ)貼弄到手，分了就散。所以這次提小農(nóng)跟現(xiàn)代服務(wù)結(jié)合起來(lái)，主要是服務(wù)規(guī)模化和區(qū)域規(guī)?；N植。

五是鄉(xiāng)村治理。原來(lái)我們擔(dān)心鄉(xiāng)村治理最后變成集體的回歸，但鄉(xiāng)村治理是要重建鄉(xiāng)村秩序和制度，包括自治、法治和德治。

鄉(xiāng)村衰而未亡的背后

《決策》：對(duì)于當(dāng)前鄉(xiāng)村的實(shí)際情況，您有怎樣的觀察和思考？

劉守英：過(guò)去一年，我從貴州湄潭開(kāi)始，跑了很多村莊，大部分是西部地區(qū)，也有一些發(fā)達(dá)地區(qū)，例如北京郊區(qū)、上海、浙江等。從觀察者的角度，我發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村復(fù)興還是有很多事情可以做。

從上世紀(jì)90年代至今，農(nóng)民代際特征明顯，正在發(fā)生一場(chǎng)我所稱(chēng)的“結(jié)構(gòu)革命”：離土、出村、不回村。農(nóng)民不斷離開(kāi)村莊，而且有一種一去不復(fù)返的勢(shì)頭。與人口出村相對(duì)應(yīng)的，是村莊數(shù)量在減少，而且持續(xù)衰敗，我給它的定義是“衰而未亡”。

有一次去河北蔚縣，離北京只有200多公里，偶然機(jī)會(huì)去了當(dāng)?shù)卮迩f，看到一片破敗景象，在村里所能看到活生生的存在只有兩樣，一是老人，另外是狗。離北京這么近的村莊都是這種狀況，讓我非常吃驚。

應(yīng)該看到，人往外走是符合趨勢(shì)的，村莊的慢慢消亡在某種程度上也是符合趨勢(shì)的，但這一趨勢(shì)的背后卻不太正常。整個(gè)人類(lèi)社會(huì)的演變，并不是以鄉(xiāng)村衰敗為代價(jià)的。也就是說(shuō)，人的城市化不是以鄉(xiāng)村的衰敗為代價(jià)的，村莊的活力還是要靠人來(lái)維系。

鄉(xiāng)村如此大面積的、急速的衰敗，來(lái)源于中國(guó)城鄉(xiāng)不平等的發(fā)展理念，鄉(xiāng)村沒(méi)有任何發(fā)展權(quán)利。其次，鄉(xiāng)村衰敗因農(nóng)業(yè)狹窄而起。一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村會(huì)“縮”但是不會(huì)“敗”。因此，鄉(xiāng)村要活，農(nóng)業(yè)功能必須多，否則鄉(xiāng)村賴(lài)以生存的產(chǎn)業(yè)就沒(méi)辦法和城市競(jìng)爭(zhēng)。但我們的問(wèn)題在于，農(nóng)業(yè)發(fā)展的路子越來(lái)越窄，農(nóng)村就不可避免地越來(lái)越衰敗。

此外，城市過(guò)于強(qiáng)大和鄉(xiāng)村過(guò)于弱小也是重要原因。在強(qiáng)勢(shì)的城市文明下，鄉(xiāng)村文明越來(lái)越弱勢(shì)。對(duì)于一個(gè)農(nóng)民來(lái)講，在鄉(xiāng)村是毫無(wú)尊嚴(yán)的，所以當(dāng)有機(jī)會(huì)去城市時(shí)，大家便爭(zhēng)先恐后地走向城市。

我們不反對(duì)城市化趨勢(shì)，但是鄉(xiāng)村如此衰敗，就要反思深層次原因。第一個(gè)原因，我覺(jué)得可能中國(guó)鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化是被無(wú)視的，我們到現(xiàn)在還是停留在農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增收層面，但是鄉(xiāng)村本身如何現(xiàn)代化，并沒(méi)有被提到議事日程上的。

第二個(gè)原因，對(duì)于農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村功能的理解有失誤。農(nóng)業(yè)到底是什么？農(nóng)村到底應(yīng)該有什么功能？在偏向城市的政策慣性下，鄉(xiāng)村就應(yīng)該是衰亡的、落后的？

第三個(gè)原因是對(duì)城市化的認(rèn)識(shí)有偏差，認(rèn)為城市化就是所有要素都往城市走，只要城市化完成了現(xiàn)代化基本就完成了。雖然一直在強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的重要性，但城市文明和鄉(xiāng)村文明到底如何共存，很少有人花功夫去思考。

復(fù)興鄉(xiāng)村并非不可能

《決策》：在您的調(diào)研中，有沒(méi)有發(fā)現(xiàn)一些鄉(xiāng)村振興好的做法和經(jīng)驗(yàn)？

劉守英：其實(shí)，鄉(xiāng)村復(fù)興不是不可能的，在我過(guò)去一年的調(diào)研中，就發(fā)現(xiàn)了很多活生生的案例。

貴州湄潭是在鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)上的現(xiàn)代化，它的特點(diǎn)是持續(xù)的農(nóng)村改革、不強(qiáng)勢(shì)的政府和城市、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

過(guò)去湄潭極度貧困，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院農(nóng)研室在這里嘗試“增人不增地、減人不減地”改革，考慮到?jīng)]有地的農(nóng)民如何發(fā)展，還啟動(dòng)了一項(xiàng)非常重要的改革：荒山拍賣(mài)。由于嘗到改革的甜頭，歷屆政府也樂(lè)于以改革釋放紅利，于是形成一種改革氛圍，用改革撬動(dòng)發(fā)展。

湄潭另外一個(gè)發(fā)展是茶產(chǎn)業(yè)的形成，即規(guī)?；?產(chǎn)業(yè)+市場(chǎng)。湄潭目前有60萬(wàn)畝茶山，茶產(chǎn)業(yè)和相關(guān)連帶產(chǎn)業(yè)一年的產(chǎn)值88億元。湄潭一個(gè)重要的經(jīng)驗(yàn)就是“農(nóng)業(yè)工業(yè)化”，農(nóng)業(yè)也是可以工業(yè)化的。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)起來(lái)以后，鄉(xiāng)村旅游和服務(wù)業(yè)也發(fā)展起來(lái)。

貴州的安順市起點(diǎn)比湄潭更低，怎樣為更貧窮的地方安上發(fā)動(dòng)機(jī)？安順的做法是政府不斷地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施是貧困地區(qū)發(fā)展的前提；另外是持續(xù)的扶貧，以產(chǎn)業(yè)扶貧為主；然后是改水改灶改廁改圈，提供基本的文化設(shè)施和公共服務(wù)。

隨著基礎(chǔ)設(shè)施完善，外部投資慢慢也來(lái)了，鄉(xiāng)村也開(kāi)始美麗了，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也有機(jī)會(huì)了。但這些都要落腳到農(nóng)民的內(nèi)生動(dòng)力上，才能把這些資源組合起來(lái)，安順在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革上做了“確權(quán)”、“賦權(quán)”和“移權(quán)”。當(dāng)所有的生產(chǎn)要素發(fā)生變化時(shí)，生產(chǎn)關(guān)系就開(kāi)始改變。

安順經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)我們，極貧的地方需要發(fā)動(dòng)機(jī)來(lái)啟動(dòng)，需要公共政策引導(dǎo)，需要尋找地方特色應(yīng)對(duì)城市需求。這可能是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的另一條路，即一定的公共投資把貧困的部分障礙掃除，然后再開(kāi)始換面貌，尋找產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)，再進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，慢慢把活力調(diào)動(dòng)起來(lái)。

另外一個(gè)例子，是浙江松陽(yáng)縣通過(guò)古村活化來(lái)引領(lǐng)鄉(xiāng)村復(fù)興。松陽(yáng)在浙江算后發(fā)地區(qū)，拼工業(yè)化拼不過(guò)其他地區(qū)，但它在歷史傳承上尋找突破口，松陽(yáng)已有1800年歷史，擁有100多個(gè)古村落，71個(gè)國(guó)家級(jí)傳統(tǒng)村落。

目前，一些經(jīng)過(guò)藝術(shù)家努力的古村落開(kāi)始活化，價(jià)值顯化與升值，城里的一些元素往鄉(xiāng)村聚，人氣在增加，鄉(xiāng)村呈現(xiàn)生機(jī)，圍繞古村復(fù)興的投資在增加，旅游在興旺，茶產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?、市場(chǎng)化帶動(dòng)農(nóng)民增收和配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

但松陽(yáng)案例往外走時(shí)，也有些問(wèn)題要思考。首先，其他地方古村改革的資金從哪來(lái)？資本來(lái)源不解決，還是難以發(fā)展。其次，村民得到了什么？這是極為關(guān)鍵的一個(gè)問(wèn)題。再次，規(guī)劃部門(mén)能否控制好局面？鄉(xiāng)村活起來(lái)之后往往就面臨著一個(gè)問(wèn)題：規(guī)劃控不住。

再來(lái)看上海松江區(qū)，這里的主要特點(diǎn)是發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，做法是將原來(lái)一家一戶(hù)分到的承包地集中到村集體，然后村里通過(guò)一定程序來(lái)選出種地的人。一個(gè)村的地主要集中在幾個(gè)農(nóng)民手上，一年能有20-30萬(wàn)元的收入。在松江，農(nóng)業(yè)真正成了一個(gè)體面的、可以與其它行業(yè)媲美的行業(yè)。

鄉(xiāng)村振興的政策重點(diǎn)

《決策》：從地方上來(lái)說(shuō)，如何把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地？政策的著力點(diǎn)在哪？

劉守英：鄉(xiāng)村衰而未亡將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，而公共政策在“哪些活”、“如何活”上有很大操作空間。

對(duì)于地方上來(lái)說(shuō)，不要總想著把綠水青山都變成金山銀山。綠水青山在很多地方就是綠水青山，只有部分地方能變成金山銀山，如強(qiáng)行開(kāi)發(fā)可能會(huì)帶來(lái)諸多問(wèn)題。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)并不意味著所有村莊向一個(gè)地方大集中，而是嵌在山水中。

在政策制定方面，首先要重新思考城鄉(xiāng)關(guān)系。城市文明離不開(kāi)鄉(xiāng)村文明，城里人在城市待久了，需要去鄉(xiāng)村換空氣、換心情；而鄉(xiāng)村文明也離不開(kāi)城市文明，農(nóng)民前往城市是趨勢(shì)。未來(lái)公共政策應(yīng)該把鄉(xiāng)村與城市當(dāng)做平等、共存、共榮的文明來(lái)對(duì)待。

其次要思考由代際隔離引發(fā)的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。這一輪鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化一定要考慮代際差異，農(nóng)二代對(duì)鄉(xiāng)村的觀念、與鄉(xiāng)村的關(guān)系、與土地的關(guān)系可能會(huì)決定整個(gè)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的走向。

再次是鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型必須由宅基地改革作為牽引。鄉(xiāng)村的復(fù)興需要新的事物來(lái)撬動(dòng)。只靠財(cái)政制度、特殊優(yōu)惠等慣用手段，普通的鄉(xiāng)村難以存活。因此，未來(lái)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)之一就是宅基地改革必須突破。

當(dāng)前，宅基地制度基本上是無(wú)償分配，以成員權(quán)為基礎(chǔ)的，很多村民覺(jué)得不要白不要，結(jié)果是人不在村莊但地仍舊占據(jù)，這使得村莊衰而不亡。而村莊如果想活，宅基地可以起巨大作用。如果宅基地制度不改革，村莊就很難發(fā)展。

宅基地改革一個(gè)經(jīng)驗(yàn)是北京房山區(qū)的黃山店村，它展現(xiàn)了外面的資本如何進(jìn)村。做法先是全村搬遷，搬遷時(shí)村里將原來(lái)300多戶(hù)宅基地有償收回，由集體開(kāi)發(fā)成特色民宿，給農(nóng)民的補(bǔ)償是每人40平米，每平米400元—800元。剛開(kāi)始村里自己經(jīng)營(yíng)，卻沒(méi)有市場(chǎng)，后來(lái)引入一家企業(yè)做市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，公司和村里五五分成。

最后，鄉(xiāng)村的變化跟農(nóng)業(yè)制度改革極為相關(guān)。因此，農(nóng)地權(quán)利的設(shè)計(jì)、經(jīng)營(yíng)制度的設(shè)計(jì)會(huì)帶來(lái)整個(gè)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，這應(yīng)是下一步改革應(yīng)該考慮的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型和農(nóng)地制度的轉(zhuǎn)型需配套，核心有二：一是原來(lái)農(nóng)民手上的承包地如何釋放出來(lái)；二是誰(shuí)來(lái)種地，這牽涉到未來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的主體問(wèn)題。