莊偉

財政支持公共圖書館發(fā)展探析

莊偉

公共圖書館作為公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，在滿足人們?nèi)找嬖鲩L的精神文化需求、提升人們的文明素質(zhì)和培育社會主義核心價值觀等方面發(fā)揮著重要的作用。公共圖書館作為具有正外部性的公共物品，其發(fā)展離不開政府的大力支持。為進一步完善公共文化服務(wù)體系的建設(shè)，推動公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，政府必須加大財政支持力度。

一、公共圖書館發(fā)展面臨的資金困境

（一）財政投入不足

財政投入是公共圖書館發(fā)展的主要資金來源，其投入不足制約和影響著公共圖書館的發(fā)展。從表1分析得知，我國2011～2015年公共圖書館財政撥款占文化事業(yè)費的比例并沒有較大的變動，在2013年所占比例最高為20.17%，其他四年均低于20%。這說明在文化事業(yè)費的科目內(nèi)，政府對公共圖書館的財政撥款不足，與其他科目相比，財政對公共圖書館的撥款增長緩慢。公共圖書館作為文化事業(yè)的一部分，文化事業(yè)費財政支出增長緩慢，從而使公共圖書館財政支出增長緩慢。此外，公共圖書館財政撥款占財政總支出的比例也不高，且每年均保持在0.07%左右。

（二）資金結(jié)構(gòu)失衡

表1 我國公共圖書館財政支持及相關(guān)數(shù)據(jù)匯總

1.資金來源結(jié)構(gòu)失衡。

公共圖書館作為一種公共物品具有很強的正外部效應(yīng)，但公共圖書館通常僅靠政府的財政撥款支持發(fā)展，社會、企業(yè)等投資較少。在社會捐贈方面，往往是一些圖書等實物捐贈。此外，由于公共圖書館的公益性特點，國家又沒有出臺鼓勵企業(yè)投資公共圖書館的稅前扣除優(yōu)惠政策，所以對企業(yè)、社會的吸引力較弱，從而得不到較多的社會投資，影響了公共圖書館的發(fā)展。

圖1 2011-2015我國東中西部分地區(qū)公共圖書館財政投入比較

2.財政資金投入結(jié)構(gòu)失衡。

（1）東中西部地區(qū)財政投入不平衡

從東、中、西部地區(qū)選取六省進行比較（東部地區(qū)的廣東、上海，中部地區(qū)的湖北、河南，西部地區(qū)的寧夏、青海）。從圖1可知，2011～2015年東中西部地區(qū)公共圖書館財政投入有顯著的差異，中、西部地區(qū)公共圖書館財政投入始終低于東部地區(qū)。2015年廣東、上海公共圖書館財政投入總和是湖北、河南財政投入總和的2.63倍，是寧夏、青海財政投入總和的9.63倍。此外，廣東省公共圖書館財政投入增長速度較快，2011年公共圖書館財政投入為75460萬元，2015年為127501萬元，增速為69%。而河南省公共圖書館財政投入近年來呈波動趨勢。

（2）省市縣間財政投入不平衡

表2 2015年省、市、縣級公共圖書館基本情況

表3 2011-2015公共圖書館資金使用情況

圖書館在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中占據(jù)重要地位，對提高國民素質(zhì)起著至關(guān)重要的作用。在我國，農(nóng)村居民占絕大多數(shù)，受教育程度偏低，因而，相比較省、市級公共圖書館，縣級公共圖書館在提高國民素質(zhì)方面發(fā)揮著更為重要的作用。但縣級公共圖書館財政投入偏少，遠遠落后于省、市級公共圖書館。從表2可以看出，2015年全國共有3138個公共圖書館，其中縣市級公共圖書館有2734個，占全國公共圖書館總量的87.13%，但館均財政補貼僅有187萬，而省級公共圖書館館均財政補貼為8143萬，市級公共圖書館館均財政補貼為1005萬。相比較而言，縣級公共圖書館財政投入偏低，造成公共圖書館發(fā)展緩慢。

（三）資金使用低效率

1.資金支出用途上：維持性經(jīng)費較高，發(fā)展性經(jīng)費不足。

圖書藏量是圖書館快速發(fā)展的必要條件之一，圖書更新慢、圖書藏量低會降低圖書館的發(fā)展速度。從表3可知：公共圖書館在資金支出用途上，較高的工資福利等維持性經(jīng)費占比與較低的購書經(jīng)費等發(fā)展性經(jīng)費占比形成強烈的反差，2011～2015年工資福利支出與新增藏量購置費之間的差距越來越大。2015年公共圖書館資金總支出為13404.81萬元，工資福利支出為4282.11萬元，占比32%，新增藏量購置費為1623.65萬元，占比12%，比2011年減少4%。此外，2011～2015年公共圖書館購書費支出占總支出的比重分別為15.9%、15.1%、14.7%、14.6%，14.7%呈下降趨勢，說明公共圖書館購書費嚴重不足，導致很多公共圖書館沒有足夠的資金購買新書，降低了讀者的閱讀體驗，不利于公共圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。

2.財政支出項目上：“缺位”與“越位”并存。

一方面財政資金支出存在越位，部分地區(qū)文化“超前消費”的現(xiàn)象非常嚴重，財政支出傾向公眾基本文化需求的力度較弱，大量資金被用于享樂型文化消費設(shè)施的建設(shè)。另一方面，財政資金在支持公共圖書館發(fā)展方面存在缺位。財政對公共圖書館的撥款有限，但有限的資金仍得不到有效的監(jiān)管，往往存在“重資金分配，輕資金監(jiān)管”的問題，對財政資金的使用缺乏必要的監(jiān)管和有效的監(jiān)督評價機制，造成財政資金使用效率低下。

二、公共圖書館發(fā)展面臨資金困境的原因分析

（一）政府重視程度不夠

公共圖書館在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中占據(jù)重要地位，它通過豐富群眾的文化生活、普及科學文化知識、提升人們的文化素養(yǎng)，在構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)中國夢的過程中，具有不可替代的作用。但公共圖書館發(fā)展緩慢，其主要原因是政府重視程度不夠。片面政績觀使得各級政府不愿將財政資金用于公共圖書館。“唯GDP增長論”使得各級政府為贏得GDP錦標賽，將大量財政資金投向能夠改善本地投資環(huán)境、促進本地經(jīng)濟增長見效快的項目，而對能夠改善人民生活水平、提升人民生活福利，但投資見效慢的公共圖書館財政投入相對不足，不利于我國文化軟實力的提升。

（二）各級政府間事權(quán)與財權(quán)不匹配

自分稅制改革以來，財權(quán)不斷上移，事權(quán)不斷下移，造成中央政府處于“大財權(quán)小事權(quán)”、基層政府處于“小財權(quán)大事權(quán)”的狀態(tài)?；鶎诱谪斦杖氩粩鄿p少的同時，支出責任卻在不斷增加。一般而言，基層政府幾乎要承擔本地區(qū)內(nèi)公共物品如教育、醫(yī)療等一切事權(quán)。這種事權(quán)與財權(quán)的不匹配造成基層政府財政困難，無力投資像公共圖書館這種投資回報慢的項目。因而，公共圖書館缺乏必要的資金支持而發(fā)展緩慢。

（三）社會投資公共圖書館的積極性不高

財政是公共圖書館發(fā)展的主要資金來源，社會幾乎不參與公共圖書館建設(shè)，籌資渠道較為單一。其主要原因：一是公共圖書館自身經(jīng)營能力不足，業(yè)務(wù)開展中缺乏創(chuàng)新能力和主動性，信息服務(wù)創(chuàng)造的價值較低，文獻信息的產(chǎn)業(yè)化、商品化程度不高，不能滿足企業(yè)、社會投資公共圖書館的利益回報訴求。二是缺乏企業(yè)投資公共圖書館的稅收優(yōu)惠政策，降低了投資積極性。

（四）公共圖書館財政投入監(jiān)督體系不健全

近幾年來，保障公共圖書館財政投入的一系列政策也頻頻出現(xiàn)，我國公共圖書館的財政投入力度也有所增加。有研究認為，我國目前己經(jīng)建立起了公共圖書館政策保障、評估保障、項目保障等機制，并通過地方法規(guī)加以約束和補充，但這些政策措施存在針對性弱、落實難、目標不明、可操作性不強等問題。因此，盡管財政投入公共圖書館的資金每年都在增加，但在資金的使用上得不到有效的監(jiān)督，造成公共圖書館財政使用低效率。

（五）公共圖書館資金投入缺乏法律保障

當前，我國為支持文化事業(yè)的發(fā)展制定了積極的財政政策，但在公共圖書館財政投入方面卻沒有相關(guān)的法律法規(guī)，這加大了公共圖書館財政投入的隨意性，使得與公共圖書館財政投入相關(guān)的政策措施難以落實。在公共財政支出中，投資見效快、回報率高的經(jīng)濟領(lǐng)域往往會得到較多的財政支持，而投資見效慢的公共圖書館等文化領(lǐng)域得到較少的財政支持，造成公共圖書館發(fā)展資金匱乏。

三、促進公共圖書館發(fā)展的財政對策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，加大政府資金投入

政府應(yīng)切實轉(zhuǎn)變“唯GDP”的觀念，加大對公共圖書館的財政投入。首先，繼續(xù)加大對公共圖書館的財政支持力度，為財政投入公共圖書館建立系統(tǒng)的籌資資助機制，保障公共圖書館發(fā)展有可靠的資金來源。其次，政府應(yīng)平衡財政投入，重點扶持中西部以及基層公共圖書館的發(fā)展，縮小地區(qū)之間、省市縣之間公共圖書館的發(fā)展差距。

（二）面向社會，多渠道籌集發(fā)展資金

財政撥款是公共圖書館資金來源的主體，但財政資金總是有限的，因而公共圖書館想要更快發(fā)展就要多渠道籌集發(fā)展資金。首先，制定稅收激勵政策，引導企業(yè)投資公共圖書館。一方面給予參與公共圖書館實物與資金供給的企業(yè)以必要的增值稅優(yōu)惠。另一方面，可以允許企業(yè)將捐贈費用稅前列支，同時，對符合一定條件的企業(yè)在城建稅方面給予一定的優(yōu)惠。其次，社會募集。一方面可以接受社會團體、出版社等的實物捐贈，另一方面可以接受社會和個人的資金捐贈。同時，可以效仿英國發(fā)行彩票，將部分資金用于公共圖書館的發(fā)展。最后，設(shè)立公共圖書館發(fā)展基金，作為公共圖書館發(fā)展的補貼。

（三）明晰各級政府的財政責任，完善轉(zhuǎn)移支付制度

在支持公共圖書館發(fā)展方面，可以依據(jù)“一級事權(quán)、一級財權(quán)”的原則，合理界定中央與地方公共圖書館財政支出責任，同時完善轉(zhuǎn)移支付制度。首先，各級公共圖書館由各級政府財政支持發(fā)展，不足部分由上級政府撥款補足，確保各級圖書館都得到較好的發(fā)展。其次，中西部公共圖書館、縣級公共圖書館由于發(fā)展資金匱乏，中央財政可重點扶持，加強補助。從而構(gòu)建完善的中央與地方共擔的公共圖書館財政投入保障機制。

（四）完善與公共圖書館財政投入相關(guān)的法律法規(guī)

目前，我國沒有一部公共圖書館法，各級政府對公共圖書館的撥款也沒有明確的文件指導。近期，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見》提出，要加強文化法治環(huán)境建設(shè)，制定公共圖書館法等相關(guān)法律。因而，也要完善與公共圖書館財政投入相關(guān)的法律法規(guī)。首先，以立法形式明確各級人民政府的文化建設(shè)職責，將圖書館事業(yè)納入本地區(qū)可持續(xù)發(fā)展計劃，將圖書館經(jīng)費列入各級政府的財政預(yù)算，把國民經(jīng)濟收入中的適當比例用于圖書館事業(yè)，確立圖書館經(jīng)費隨財政收入的增長而增長的原則。其次，以立法形式明確企業(yè)、社會等對公共圖書館的捐贈，確保公共圖書館發(fā)展有充足的資金支持。

（五）建立公共圖書館財政投入績效評價制度

建立健全公共圖書館財政投入績效評價制度，不僅有利于提高公共圖書館的管理水平和運行效率，而且有利于提高公共圖書館財政投入績效評估的完整性。首先，選取合理的績效評價指標，對公共圖書館財政投入的績效進行量化。其次，建立財政轉(zhuǎn)移支付評價、監(jiān)督及考核機制，實行公共圖書館財政投入定期報告制度。從而，提高公共圖書館財政投入的使用效率，促進公共圖書館的發(fā)展。

山東師范大學）