輯/包冬冬 圖/徐建軍

這起案件刊載于《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》2017年2期，是指導(dǎo)案例69號(hào)。它圍繞職工遇到交通事故，交通部門(mén)確實(shí)不能明確由誰(shuí)負(fù)主要責(zé)任之時(shí)，《道路交通事故證明》是可以作為《工傷保險(xiǎn)條例》中規(guī)定的工傷認(rèn)定需要的“司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門(mén)的結(jié)論”。

基本案情

王雷兵是四川嘉寶資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司峨眉山分公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“嘉寶資產(chǎn)峨眉分公司”）職工。2013年3月18日，王雷兵因交通事故死亡。由于王雷兵駕駛摩托車(chē)倒地翻覆的原因無(wú)法查實(shí)，四川省峨眉山市公安局交警大隊(duì)于同年4月1日依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條的規(guī)定，作出樂(lè)公交認(rèn)定[2013]第00035號(hào)《道路交通事故證明》。該《道路交通事故證明》載明：2013年3月18日，王雷兵駕駛無(wú)牌“卡迪王”二輪摩托車(chē)，由峨眉山市大轉(zhuǎn)盤(pán)至小轉(zhuǎn)盤(pán)方向行駛。1時(shí)20分許，當(dāng)該車(chē)行至省道S306線29.3 km處駛?cè)氲缆酚覀?cè)，與隔離帶邊緣相擦剮，翻覆于隔離帶內(nèi)，造成車(chē)輛受損、王雷兵當(dāng)場(chǎng)死亡的交通事故。

2013年4月10日，嘉寶資產(chǎn)峨眉分公司就其職工王雷兵因交通事故死亡，向被告樂(lè)山市人力資源和社會(huì)保障局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“樂(lè)山人社局”）申請(qǐng)工傷認(rèn)定，并同時(shí)提交了峨眉山市公安局交警大隊(duì)所作的《道路交通事故證明》等證據(jù)。樂(lè)山人社局以公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)尚未對(duì)本案事故作出交通事故認(rèn)定書(shū)為由，于當(dāng)日作出樂(lè)人社工時(shí)〔2013〕05號(hào)（峨眉山市）《工傷認(rèn)定時(shí)限中止通知書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《中止通知》），并向王雷兵的父親——王明德和嘉寶資產(chǎn)峨眉分公司送達(dá)。

2013年6月24日，王明德通過(guò)國(guó)內(nèi)特快專(zhuān)遞郵件方式，向樂(lè)山人社局提交了《恢復(fù)工傷認(rèn)定申請(qǐng)書(shū)》，要求人社局恢復(fù)對(duì)王雷兵的工傷認(rèn)定。因人社局沒(méi)有恢復(fù)對(duì)王雷兵的工傷認(rèn)定程序，王明德在2013年7月 30日向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)樂(lè)山人社局作出的《中止通知》。

裁判結(jié)果

四川省樂(lè)山市市中區(qū)人民法院于2013年9月25日作出（2013）樂(lè)中行初字第36號(hào)判決，撤銷(xiāo)被告樂(lè)山市人社局于2013年4月10日作出的樂(lè)人社工時(shí)〔2013〕05號(hào)《中止通知》。

一審宣判后，樂(lè)山市人社局提起了上訴。樂(lè)山市中級(jí)人民法院二審審理過(guò)程中，樂(lè)山市人社局遞交撤回上訴申請(qǐng)書(shū)。樂(lè)山市中級(jí)人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，上訴人自愿申請(qǐng)撤回上訴，屬其真實(shí)意思表示，符合法律規(guī)定，遂裁定準(zhǔn)許樂(lè)山市人社局撤回上訴。一審判決已發(fā)生法律效力。

裁判理由

法院生效裁判認(rèn)為，本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)有2個(gè)：一是《中止通知》是否屬于可訴行政行為（也稱(chēng)行政行為的“可審查性”，是指行政主體做出的行政行為，在一定條件下可訴諸法院行政訴訟或司法審查程序的一種本質(zhì)屬性）；二是《中止通知》是否應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)。

關(guān)于《中止通知》是否屬于可訴行政行為問(wèn)題

法院認(rèn)為，被告樂(lè)山市人社局作出《中止通知》，屬于工傷認(rèn)定程序中的程序性行政行為，如果該行為不涉及終局性問(wèn)題，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)沒(méi)有實(shí)質(zhì)影響的，屬于不成熟的行政行為，不具有可訴性，相對(duì)人提起行政訴訟的，不屬于人民法院受案范圍。但如果該程序性行政行為具有終局性，對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，并且無(wú)法通過(guò)提起針對(duì)相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)的，則屬于可訴行政行為，相對(duì)人提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

雖然根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第七十三條的規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論，及時(shí)制作交通事故認(rèn)定書(shū)，作為處理交通事故的證據(jù)。交通事故認(rèn)定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明交通事故的基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任，并送達(dá)當(dāng)事人”。

但是，在現(xiàn)實(shí)道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因確實(shí)無(wú)法查清，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)不能作出交通事故認(rèn)定書(shū)的情況。對(duì)此，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條規(guī)定：“道路交通事故成因無(wú)法查清的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、當(dāng)事人情況及調(diào)查得到的事實(shí)，分別送達(dá)當(dāng)事人。”

就本案而言，峨眉山市公安局交警大隊(duì)就王雷兵因交通事故死亡，依據(jù)所調(diào)查的事故情況，依法作出《道路交通事故證明》，而沒(méi)有作出《交通事故認(rèn)定書(shū)》。因此，本案中《道路交通事故證明》已經(jīng)是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》就事故作出的結(jié)論，也就是《工傷保險(xiǎn)條例》第二十條第三款中規(guī)定的工傷認(rèn)定決定需要的“司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門(mén)的結(jié)論”。除非出現(xiàn)新事實(shí)或者法定理由，否則公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)不會(huì)就本案涉及的交通事故作出其他結(jié)論。

而本案被告——樂(lè)山人社局在第三人——嘉寶資產(chǎn)峨眉分公司申請(qǐng)認(rèn)定工傷時(shí)，已經(jīng)提交了相關(guān)《道路交通事故證明》的情況下，仍然作出《中止通知》，并且一直到王明德起訴之日，人社局仍以工傷認(rèn)定處于中止中為由，拒絕恢復(fù)對(duì)王雷兵死亡是否屬于工傷的認(rèn)定程序。

由此可見(jiàn)，雖然人社局作出《中止通知》是工傷認(rèn)定中的一種程序性行為，但該行為將導(dǎo)致王雷兵的合法權(quán)益長(zhǎng)期乃至永久得不到依法救濟(jì)，直接影響了他的合法權(quán)益，對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，并且王明德也無(wú)法通過(guò)對(duì)相關(guān)實(shí)體性行政行為提起訴訟以獲得救濟(jì)。因此，樂(lè)山人社局作出《中止通知》，屬于可訴行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

關(guān)于《中止通知》應(yīng)否予以撤銷(xiāo)問(wèn)題

法院認(rèn)為，《工傷保險(xiǎn)條例》第二十條第三款規(guī)定，“作出工傷認(rèn)定決定需要以司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門(mén)的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門(mén)尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認(rèn)定決定的時(shí)限中止”。如前所述，嘉寶資產(chǎn)峨眉分公司在向被告就王雷兵死亡申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)已經(jīng)提交了《道路交通事故證明》。也就是說(shuō)，嘉寶資產(chǎn)峨眉分公司申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)，并不存在《工傷保險(xiǎn)條例》第二十條第三款所規(guī)定的依法可以作出中止決定的情形。因此，被告依據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第二十條規(guī)定，作出《中止通知》屬于適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)。

另外，需要指出的是，在人民法院撤銷(xiāo)樂(lè)山人社局作出的《中止通知》判決生效后，人社局對(duì)涉案職工認(rèn)定工傷的程序即應(yīng)予以恢復(fù)。