莫張勤

摘要 生態(tài)保護紅線作為創(chuàng)新制度寫入2015年實施的《環(huán)境保護法》到2017年黨的十九大報告將其列為生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了國家亟須改善生態(tài)環(huán)境、保障生態(tài)安全的強烈愿景。生態(tài)保護紅線制度的實現(xiàn)關(guān)鍵取決于法律責任的落實。本文的主要目的是：厘清生態(tài)保護紅線功能定位，剖析全國生態(tài)保護紅線法律責任承擔主體、具體違法行為和責任承擔方式的實踐樣態(tài)與未來發(fā)展。本文主要運用實證分析、比較分析、歸納分析的方法，對生態(tài)保護紅線法律責任的理論解剖與路徑選擇展開對比探究。生態(tài)保護紅線并不是以環(huán)境要素的“污染”和“破壞”作為法律規(guī)制的判斷依據(jù)，而是以人類行為是否合理使用生態(tài)空間作為判斷的標準。從法律責任承擔主體分析，它不以私人主體權(quán)利限制為中心而是圍繞政府生態(tài)環(huán)境義務展開，是政府責任從權(quán)力本位到責任本位的重大轉(zhuǎn)變。從生態(tài)紅線具體違法行為解讀，不同主體的違法行為進行分類與列舉，歸納私人主體與公權(quán)力主體承擔風險行為的一般規(guī)律。從責任承擔方式深究，生態(tài)紅線所保護的“法益”是對國家生態(tài)安全的保障，以“法益”為標準判斷其所應當承擔公法責任；以生態(tài)保護紅線違法行為是否構(gòu)成犯罪為界限，依次配置刑事責任與行政責任；當生態(tài)保護紅線中違法行為不構(gòu)成犯罪時，依據(jù)行為人身份不同相應承擔行政責任。生態(tài)保護紅線在踐行“綠水青山就是金山銀山”的觀念中發(fā)揮著重要戰(zhàn)略性作用，但其制度能否真正落地，在于對其應然功能的準確定位與法律責任的整體性譜系。

關(guān)鍵詞 生態(tài)保護紅線；法律責任；生態(tài)安全；規(guī)范性文本

中圖分類號 DF468 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）11-0112-08 DOI：10.12062/cpre.20180519

2013年，習近平總書記強調(diào)：“要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。在生態(tài)環(huán)境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰?！?014年，生態(tài)保護紅線成為《環(huán)境保護法》的重要條款。2017年，《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》（以下簡稱《意見》）出臺實施細則。2018年3月，十三屆全國人大會議的《政府工作報告》強調(diào)要全面劃定生態(tài)保護紅線。生態(tài)保護紅線目前是環(huán)保法領域的重大戰(zhàn)略政策與制度創(chuàng)新，在實踐推行的過程中亟須法律責任的保障。

1 生態(tài)保護紅線法律責任的應然功能與實踐樣態(tài)

1.1 生態(tài)保護紅線的法律屬性與功能定位

2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》規(guī)定：“生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能，必須強制嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線?！笔紫龋鷳B(tài)保護紅線制度的法律屬性。生態(tài)保護紅線的實質(zhì)內(nèi)容就是對資源的保護。但是，它并不是針對某一生態(tài)要素，而是強調(diào)對資源的整體性空間保護。它隸屬于國土空間規(guī)劃（國土空間可分為城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和其他空間等），是生態(tài)空間管制法律機制之一?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次確定了生態(tài)空間管制政策[1]。而與以往《土地管理法》《森林法》《草原法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等不同，它并不是以某一環(huán)境要素為立法對象，而是以整體性的空間作為保護對象。生態(tài)空間是環(huán)境要素的上位概念，它可以有效體現(xiàn)了環(huán)境要素之間的聯(lián)系性，有利于貫徹自然環(huán)境的系統(tǒng)性，生態(tài)保護紅線以人類行為是否合理使用生態(tài)空間作為判斷的標準。

其次，生態(tài)保護紅線制度的功能定位。我國目前生態(tài)區(qū)劃制度已進入較為成熟的階段，生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)、國家公園等制度的日漸完善。生態(tài)保護紅線的具體范圍由《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》等國土空間規(guī)劃加以確定[2]。那么，為何要把《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《重點生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃》已劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)禁止區(qū)等區(qū)域重新劃入到生態(tài)保護紅線的范疇當中？以往設計的區(qū)劃制度的功能定位是將國家機關(guān)生態(tài)環(huán)境審批權(quán)、規(guī)劃權(quán)具體化的過程，核心是劃分各級政府之間、政府部門之間的職責與處罰權(quán)。而政府在環(huán)境問題上出現(xiàn)管理不當、實施不力導致生態(tài)功能的退化，目前并沒有救濟、預防的措施。生態(tài)保護紅線在此刻寫入新修訂的《環(huán)境保護法》具有里程碑式的意義，它補強“權(quán)力者”義務而帶來的法治增量，為權(quán)力者設義務，立責任[3]。正如國務院發(fā)布的《意見》規(guī)定“地方各級黨委和政府是嚴守生態(tài)保護紅線的責任主體，要將生態(tài)保護紅線作為綜合決策的重要依據(jù)和前提條件，履行好保護責任”。

最后，生態(tài)保護紅線制度的推行進程。根據(jù)該《意見》，生態(tài)保護紅線推行進程可分為四個階段：第一階段生態(tài)紅線的劃定階段，以政府制定紅線劃定的“技術(shù)方案”和“工作方案”等為標志；第二階段管控政策實施階段，政府制定相關(guān)的“實施意見”、“管理辦法”等規(guī)范性文件；第三階段勘界定標及制度完善階段，政府出臺相關(guān)的法律法規(guī)及地方立法；第四個階段有效實施階段，生態(tài)安全得到全面保障。生態(tài)保護紅線推行進程的不同階段參照表1。

1.2 生態(tài)保護紅線法律責任的實踐樣態(tài)與省思

根據(jù)對我國31個省市（不包括香港、澳門、臺灣）規(guī)范性文本（這里指省級地方性法規(guī)及政府規(guī)章）的分析，各省份生態(tài)保護紅線推行進程不一。大部分省份以政府規(guī)章的形式確定其法律責任，如《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》《四川省生態(tài)保護紅線實施意見》《貴州省生態(tài)保護紅線管理暫行辦法》等。也有省份以地方立法的形式將其固定下來，如《海南省生態(tài)保護紅線管理規(guī)定》。相當一部分的省市正處于第一階段（紅線劃定），故紅線法律責任方面暫無規(guī)定，如北京、上海、天津、福建、河南、江西、四川、山東、湖南、陜西、青海、內(nèi)蒙古、新疆。目前它們正在等待相關(guān)的法律法規(guī)及國家政策的制定，基于實踐的需求，法律責任制度的研究更是迫在眉睫（見表2）。

從表2對生態(tài)紅線規(guī)定分析，首先，法律責任承擔主體方面分歧較為嚴重。不同的省份對破壞生態(tài)紅線承擔主體規(guī)定不一，有的省份只規(guī)定了行政主體責任，有的省份規(guī)定了私人主體（自然人、法人以及其他組織）責任，也有省份認為兩者都有責任，生態(tài)紅線規(guī)制的對象與責任承擔主體是什么？其次，在責任承擔方式方面差異性較大。有的規(guī)定違反生態(tài)紅線應承擔公法責任，個別規(guī)定應承擔私法責任，亦有規(guī)定應承擔兩者責任，那么生態(tài)紅線保護的核心利益到底是什么？運用什么標準來判斷其應承擔公法責任抑或是私法責任？最后，部分省份規(guī)定違反生態(tài)紅線按照《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《黨政辦法》）的規(guī)定適用，它對生態(tài)紅線法律責任有何影響？是否可以簡單地按照其規(guī)定抑或是另有特殊適用？

2 生態(tài)保護紅線責任主體：規(guī)制對象的擴張

2.1 生態(tài)保護紅線的法律責任主體規(guī)定對比圖

目前，河北、山西、黑龍江、浙江、安徽、重慶、云南、甘肅、西藏、寧夏等10個省份規(guī)定行政主體作為生態(tài)保護紅線的法律責任主體。吉林、遼寧、湖北、廣東、貴州、廣西、海南等7個省份既規(guī)定行政主體責任又規(guī)定行政相對人的責任。也有省市只規(guī)定了行政相對人的責任，而對于具體政府應承擔何種法律責任并無明確規(guī)定。目前，地方規(guī)范性文本對生態(tài)保護紅線主體：政府、政府+私人主體、私人主體、暫無規(guī)定的比例見圖2。

2.2 生態(tài)保護紅線規(guī)制對象的演變過程

生態(tài)區(qū)劃制度。2008年，國家環(huán)境保護部和中國科學院頒布《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，該文件中提到的部分重要生態(tài)功能區(qū)與生態(tài)保護紅線范圍基本一致，對特定地域的保護區(qū)劃奠定了基礎。自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等《國

家主體功能區(qū)劃》中規(guī)定的“禁止開發(fā)區(qū)”，全部被列入生

態(tài)保護紅線的范圍。生態(tài)區(qū)劃制度以保護特殊野生動植物及地貌特殊性為己任，以野生動植物、內(nèi)陸濕地、森林、草原、荒漠等為主要功能類型，其保護的中心是基于對特定生態(tài)要素的價值認定，但并不是以保護整體性的生態(tài)系統(tǒng)為直接目的?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》主要通過對公民權(quán)利限制與政府建設項目行政許可的限制及禁止，用以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護之效。而對于主管部門規(guī)劃失策、實施不當、管理不力而導致生態(tài)服務功能退化，法律目前處于空白地帶。

特定生態(tài)要素保護線制度。保護土地資源的耕地紅線，2006年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》提出了十八億畝耕地紅線，它是最嚴格的耕地制度，保證國家糧食安全，這是“紅線”在環(huán)境保護法上的第一次實踐[4]?！锻恋毓芾矸ā芬韵拗乒裢恋厥褂脵?quán)為目的進行制度設計，對政府土地使用行政許可權(quán)及其審批權(quán)的規(guī)制少且約束不嚴。2012年國家水利部頒布《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》從而劃定了三條水資源紅線。2013年國家林業(yè)局發(fā)布《推進生態(tài)文明建設規(guī)劃綱要》劃定了林業(yè)和森林、濕地、荒漠植被、物種四條紅線。水資源保護紅線與林地保護紅線都是重點規(guī)定主管部門對水、森林資源擁有管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以規(guī)制私人主體的權(quán)利為基礎，對權(quán)力者不為、濫為而造成生態(tài)環(huán)境的損害如何預防、救濟，目前并不明晰。

生態(tài)空間為對象的保護紅線制度：①生態(tài)保護紅線的地方層面探索。2005年，廣東省率先頒布《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要（2004—2020）》劃定了“紅線調(diào)控、綠線提升、藍線建設”三條控制區(qū)，后深圳市、東莞市等地紛紛效仿。生態(tài)控制線被認為是生態(tài)保護紅線的雛形。從《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》到2015首個基本生態(tài)線保護地方立法《武漢市基本生態(tài)控制線管理條例》的頒布，標志著地方生態(tài)保護紅線已經(jīng)發(fā)展到比較完善的地步，如表1所示，全國各省市都在有序推進紅線的“落地”。②生態(tài)保護紅線的國家層面探索。2013年十八屆三中全會正式提出生態(tài)保護紅線概念；2014年環(huán)保部發(fā)布的《國家生態(tài)保護紅線—生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南（試行）》為生態(tài)保護紅線的劃定提供了技術(shù)支持；2015年實施的《環(huán)境保護法》以法律的形式確定了生態(tài)保護紅線的地位；2017年2月《意見》和7月《生態(tài)保護紅線劃定指南》的頒布，為生態(tài)保護紅線制度統(tǒng)一實施提供了標準與細化方案。

目前，生態(tài)保護紅線經(jīng)歷了各方的探索，從廣義到狹義，再到2017年《意見》頒布，“本意見實施后，其他有關(guān)生態(tài)保護紅線的政策規(guī)定按照本意見要求進行調(diào)整或廢止”。因此，生態(tài)保護紅線被確定為以整體性生態(tài)空間為保護對象。它與以往的制度相比，有一個顯著變化——規(guī)制對象的擴張。制度創(chuàng)制背景決定其功能定位。我國目前的自然保護法律規(guī)范主要創(chuàng)設于20世紀八九十年代，“以經(jīng)濟建設為中心”的國家方略的大背景下，國家對自然資源立法目的主要在于如何有效“利用”，有的學者甚至認為，“生態(tài)利益的保護只是實現(xiàn)自然資源保護過程所產(chǎn)生的一種反射利益而已?！盵5]憲法規(guī)定了自然資源歸國家所有，如何分配自然資源由政府主導。因此，當時政府制定大量的環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標準等準則，目的就是讓公民遵守環(huán)境法律制度，一旦違反就要受到懲罰。這是政府權(quán)力正當化和具體化的過程。申言之，以往的區(qū)劃制度是以限制公民權(quán)利為導向。政府的不作為或者對環(huán)境管理不力造成生態(tài)環(huán)境的破壞，只能是以“內(nèi)部處理”不了了之。因此，在新時代下，“建立政府環(huán)境法治責任，補強權(quán)力者制度約束缺位問題”成了環(huán)境法律制度的新任務[3]?！董h(huán)境保護法》從正面對此進行了回應，創(chuàng)設了生態(tài)保護紅線制度，它不單單是針對公民的環(huán)境破壞行為，更艱巨的任務是把政府的規(guī)劃權(quán)、許可權(quán)、審批權(quán)形成制約。正如《意見》規(guī)定，生態(tài)保護紅線只許增不許減，審批權(quán)收歸國務院所有。

3 生態(tài)保護紅線違法行為：列舉與規(guī)律

雖然處罰論、后果論、義務論、責任論等理論對法律責任本質(zhì)的理解側(cè)重點不同，但是都從不同角度剖析了法律責任與違法行為之間的因果關(guān)系，即違法行為是法律責任產(chǎn)生的前提，法律責任是違法行為引起的后果[6] 。

生態(tài)保護紅線具體違法行為的表述規(guī)律分析，按照違法行為的表現(xiàn)形式，可以分為作為式違法行為和不作為式違法行為。作為式違法行為是指行為人以積極的身體行動做法律所禁止的行為，例如行政主體不按照規(guī)定審批、審核生態(tài)紅線區(qū)的建設項目。而不作為式違法行為是指行為人在能夠履行自己應盡義務的情況下不履行該義務[7]。例如行政主體對生態(tài)紅線區(qū)未設立明顯標志的。行政主體違反生態(tài)保護紅線大多數(shù)是以“不作為”的形式為主，“作為”的形式為輔。而私人主體一般以作為的方式逾越紅線。這種規(guī)律表明，私人主體破壞紅線一般以積極的行動表現(xiàn)出來，而政府如前文所說（此處不贅述）對紅線有管理義務，不履行該法定義務亦應承擔相應的責任，下面對不同主體對生態(tài)保護紅線違法行為（作為或不作為）進行列舉。

在各省市生態(tài)保護紅線文件中，關(guān)于違法行為的表述有列舉式和集束式兩種方式：①列舉式生態(tài)保護紅線違法行為表述方式。如《海南省生態(tài)保護紅線管理規(guī)定》第32條規(guī)定，……（一）未依法劃定或者調(diào)整生態(tài)保護紅線的；（二）對不符合生態(tài)保護紅線區(qū)開發(fā)建設管理目錄的建設項目予以審批、核準或者備案的……此類法律文本規(guī)定的數(shù)個違法行為是呈現(xiàn)列舉型的狀態(tài)，而且法律責任在具體違法行為之前予以明確。②集束式生態(tài)保護紅線違法行為表述方式。如廣西壯族自治區(qū)規(guī)定，對違反規(guī)定在生態(tài)保護紅線區(qū)內(nèi)開發(fā)建設的，由行政主管部門或者綜合執(zhí)法行政部門按照各自職責依法處理。該條文中的違法行為體現(xiàn)為一類或者一種違法行為，法律責任置其之后。

4 生態(tài)保護紅線法律責任：標準與譜系

目前，生態(tài)保護紅線制度中，按承擔主體可以劃分為行政主體和私人主體，河北、山西、浙江、黑龍江、江蘇、安徽、湖北、廣東、海南、重慶、貴州、云南、甘肅、廣西、西藏、寧夏等16省市只要求承擔公法上的責任。而吉林、遼寧省規(guī)定生態(tài)紅線法律責任的方式除了行政、刑事責任外，必須承擔民事責任，如《吉林省生態(tài)保護紅線區(qū)管理辦法（試行）》對民事責任規(guī)定，在生態(tài)保護紅線區(qū)內(nèi)違法、違規(guī)進行資源開發(fā)和建設活動……要依法采取停止建設、恢復原狀和補救等措施。逾越生態(tài)保護紅線的行為，應承擔公法責任抑或是私法責任。

4.1 以生態(tài)保護紅線的“法益”為標準，判斷公法責任和私法責任

現(xiàn)代漢語詞典規(guī)定“法益”一詞釋為應受法律保護的利益。從詞語的構(gòu)成角度而言，“生態(tài)保護紅線的法益”是偏正結(jié)構(gòu)，“生態(tài)保護紅線”是用來修飾法益的，但這里“生態(tài)保護紅線”是作為“法益”的性質(zhì)進行理解，還是作為“法益”的主體解釋，這其中包含了兩種截然不同的生態(tài)法學思想：一種是人作為主體在生態(tài)保護紅線方面所享有的法益，一種是生態(tài)保護紅線作為主體所享有的法益。利益學派堅持，法益是人的生活利益。法益是指人的利益，其主體只能是人或者是與人的群體有關(guān)的概念。德國法學家李斯特對于法益理論的闡述：“法益是由法所保護的，客觀上可能受到侵害或者威脅人的生活利益?！盵8] “法都是為了人而存在的。人的利益，都應當通過法的規(guī)定得到保護和促進”。既然人的利益是法對任何事物進行保護的確定標準，那么法對環(huán)境的保護同樣如此。法之所以要對環(huán)境給予保護，不是因為環(huán)境本身的需求，而是因為惡化的環(huán)境會危害人的健康和安全，更會威脅人類的生存與發(fā)展[9]。我國目前法律也是按照對“人”侵害的認定和對“環(huán)境”損害的拒斥。以侵權(quán)法為例，在環(huán)境法上，環(huán)境污染或生態(tài)破壞是環(huán)境侵權(quán)行為直接損害形式，它們是對“環(huán)境”的損害。在環(huán)境侵權(quán)中，基于對人和對環(huán)境損害的二元性損害后果，通過環(huán)境媒介，環(huán)境侵權(quán)行為可以產(chǎn)生間接致害，呈現(xiàn)“人—環(huán)境—人”的致害機理和過程，如果只是關(guān)注對環(huán)境侵權(quán)行為造成的損害后果的救濟而忽視環(huán)境媒介，那么不僅不利于生態(tài)環(huán)境的修復，而且有可能會促使環(huán)境更嚴重報復，造成無法彌補的損害[10]。生態(tài)保護紅線的法益在于“生態(tài)安全”保障，其直接目的并不是針對受害人救濟，而是對生態(tài)環(huán)境最后預留地的嚴守與修復，因其極低的可恢復性決定了對破壞生態(tài)保護紅線的行為極低的容忍度[11] 。

法律責任最主要、最基本的分類，是按照部門法的界限，可分為公法責任與私法責任；再根據(jù)違法行為的性質(zhì)又可以分為：違憲責任、刑事責任、行政責任和民事責任。破壞生態(tài)紅線侵犯的是國家“生態(tài)安全”這一重要法益，承擔公法責任毋庸置疑，但是否需要承擔民事責任有待討究。《沈陽市生態(tài)保護紅線管理辦法》第22條規(guī)定破壞生態(tài)造成嚴重后果的，應當按照《侵權(quán)責任法》的規(guī)定承擔侵權(quán)責任。生態(tài)環(huán)境民事責任主要體現(xiàn)在《侵權(quán)責任法》中，并受《侵權(quán)責任法》的規(guī)制。理論上，《侵權(quán)責任法》第15條規(guī)定包括恢復原狀、賠禮道歉、賠償損失等在內(nèi)的具

體侵權(quán)責任承擔方式，應當適用于環(huán)境侵權(quán)責任。但在我國環(huán)境保護單行法及環(huán)境司法實踐上，排除妨礙、恢復原狀和賠償損失是環(huán)境侵權(quán)責任的主要形式[12]。在實踐運用中，根據(jù)《侵權(quán)責任法》第21條規(guī)定，行為人的行為可能危及他人人身、財產(chǎn)安全時需承擔排除妨礙與停止侵害、消除危險。那主要探討環(huán)境侵權(quán)責任中的恢復原狀和損害賠償兩種責任方式。恢復原狀的特點在于僅僅以人為出發(fā)點，救濟“人”的損害，忽視物的主體性，而不救濟“損害”之損害。除此之外，恢復原狀的賠償范圍限定為受害人因為侵權(quán)行為遭受的直接財產(chǎn)損失，該財產(chǎn)所依存的環(huán)境要素和生態(tài)系統(tǒng)并不在賠償范圍之內(nèi)。另外，《侵權(quán)責任法》第65條規(guī)定，“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權(quán)責任”。侵權(quán)法主要針對的是因污染環(huán)境造成的損害，它并不包括生態(tài)破壞的行為。生態(tài)破壞行為的概念廣于環(huán)境污染，因此并不能直接適用侵權(quán)法，生態(tài)保護紅線是一個綜合性的、最低的風險標準體系，不僅需規(guī)制污染行為，還要關(guān)注生態(tài)功能區(qū)、能源安全等生態(tài)安全法益問題，在民事責任中并不能找到與之對應的責任承擔形式。

4.2 以生態(tài)保護紅線違法行為是否構(gòu)成犯罪為界限，依次配置刑事責任與行政責任

以違法行為是否構(gòu)成犯罪，可以將生態(tài)保護紅線法律責任分為行政責任與刑事責任?！靶谭ㄔ诟旧吓c其說是一種特別法，還不如說是其他一切法律的制裁力量”[13]，正如有學者指出，“刑事責任中最顯著的因素就是對犯罪人的非難的可能性”[14]。其中“非難的可能性”實際上就是指犯罪本身，而“非難”則是指具有譴責或否定評價性質(zhì)的刑罰。對加害人追究行政責任往往因為倫理道德性的弱化，難以產(chǎn)生如同刑事責任廣泛的社會影響。總言之，介于生態(tài)紅線的行政責任與刑事責任的作用不同，對于國家和人民重要的生態(tài)安全保護，積極推進生態(tài)紅線越線責任納入刑法范疇是非常必要的。

其一，應增加生態(tài)紅線方面的刑事責任。生態(tài)紅線的提出表明環(huán)境保護理念正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，原刑法設計的罪名顯然不能覆蓋出現(xiàn)的新情況新問題。以生態(tài)紅線中的水資源為例，刑法只是對水資源的污染行為做出規(guī)制，而忽視了紅線區(qū)非法取水、破壞水工程和水文設施、故意改變水流流向等水資源破壞行為。另外，應當盡可能地使犯罪構(gòu)成要件在法律中清晰化，避免模棱兩可；構(gòu)成生態(tài)紅線刑事責任的，應當追究刑事責任。

其二，明確生態(tài)安全法益的刑法保護。在環(huán)境法領域大多注重環(huán)境要素的價值保護，忽視了對環(huán)境要素的生態(tài)修復，生態(tài)安全作為重要法益應當受到刑法的保護。在日本、德國、意大利、巴西、瑞士等國家實現(xiàn)環(huán)境修復資金來源，將財產(chǎn)刑上升為主刑并在刑法中確定下來。我國實踐中對于罰金歸屬的處理，主要是罰金上繳本級國庫，同時設計了“返還制度”，公檢法辦案經(jīng)費也可由地方財政罰金分擔一部分，而沒有作為環(huán)境修復資金的來源。2014年最高人民法院頒布的《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》將罰金的管理改革納上日程，地方各級人民法院收取的罰金繳省級國庫，統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌支配。一方面，通過增加財政撥款擴大罰金適用范圍，健全環(huán)境罰金刑的適用方式；另一方面，建立生態(tài)紅線區(qū)的修復儲備資金源，確定嚴格的“收支兩條線”管理制度，該改革措施必然是充滿正能量的發(fā)展之勢[10]。

其三，增加環(huán)境刑事責任形式。傳統(tǒng)刑事責任的承擔，包括在心理和名譽上接受來自法律最嚴厲的譴責和否定的評價，還包括對人身利益或財產(chǎn)利益的一種物質(zhì)性的限制和剝奪。隨著環(huán)境法律制度的發(fā)展，有臺灣學者在《環(huán)境法論》中規(guī)定實物補償責任，環(huán)境稅等財政轉(zhuǎn)移支付手段并非唯一修復生態(tài)損害的途徑，可以嘗試實物補償制度，更有助于對受到嚴重損害的生態(tài)環(huán)境復原。例如在日本，伐木公司不是以砍伐原始樹木為主，而是以砍伐人工種植的“神木”（經(jīng)過多年已經(jīng)生長成才的大樹）以及樹新木為榮，并且以“綠色研修班”的方式鼓勵大學生參與生態(tài)建設。如果破壞了生態(tài)空間，那么就貫徹“此消彼長”的理念，對其他空間進行修繕或復建以作為補償[15]。因此，當不法行為導致需要清理或恢復工作時，法律除了對違法行為的罰款外，可直接要求其支付與生態(tài)紅線區(qū)相關(guān)的修復或清理費用。例如企事業(yè)單位違反規(guī)定進入紅線保護區(qū)內(nèi)使用有毒化學品，應當要求其提供妥善處理的特殊知識和專業(yè)技術(shù)。

是否違反生態(tài)紅線的行為都構(gòu)成犯罪，它與行政責任的邊界需從理論上加以明晰。誠如張明楷教授指出，刑法之界限應該是內(nèi)縮的，而不是外張的，在使用其他手段能夠達到同樣保護效果，則應放棄刑罰手段，因為刑法是最后的保護手段[16]。因此，刑事責任是行政處罰已不能夠、不足以滿足維護生態(tài)安全的情形下做出的不得已的處罰方式。張明楷教授進一步指出犯罪條件：“首先，該行為具有嚴重的社會危害性，侵害或者威脅合法權(quán)益，且這種行為絕大多數(shù)人不能容忍；其次，除刑法外，沒有其他制裁力量可以代替處罰這種行為，該處罰不會禁止對社會有利的行為，不會很大限制公民的自由；再次，對這種行為通過刑法能客觀認定和公平處理；最后，在符合刑事責任目的的前提下，運用刑法處罰具有預防和抑制該行為的效果。”[17]一方面，它包含了刑事責任、行政責任與民事責任之間的對接問題，應用到生態(tài)紅線法律責任的競合問題上更多的是公法上的銜接問題，生態(tài)紅線行政責任與刑事責任作為公法范疇，都由國家權(quán)力機關(guān)做出，并由公權(quán)力保護生態(tài)安全法益產(chǎn)生的法律后果。行政責任與刑事責任競合在法理上觀點應采用重責吸收輕責的方法加以解決，但應根據(jù)每個案情的實際情況，不能簡單以吸收原則為處理責任競合的唯一方式，而應以吸收原則為主，以法律規(guī)定為例外，不同性質(zhì)的處罰可以并行適用。如環(huán)境行政部門對行為主體可以處以環(huán)境污染評價、限期治理等處罰，該環(huán)境違法行為還觸犯了刑法，應同時承擔刑事責任。另一方面它關(guān)系到公民權(quán)利的界線，對生態(tài)安全破壞行為的容忍程度對我國的立法技巧和生態(tài)安全犯罪的量刑標準是一個極大的考驗，必須通過大量試點經(jīng)驗以及合理的試錯空間來尋找平衡點。

4.3 當生態(tài)保護紅線違法行為不構(gòu)成犯罪時，依據(jù)行為人身份不同相應承擔行政責任

4.3.1 生態(tài)保護紅線中政府及其相關(guān)工作人員行政責任

一方面，應加大對生態(tài)紅線行政管理人員的處罰?！渡钲谑谢旧鷳B(tài)控制線管理規(guī)定》規(guī)定，對違反規(guī)定擅自調(diào)整基本生態(tài)控制線；擅自審批項目或批準建設的；以及其他玩忽職守等行為應給予行政處分。哈耶克在《自由秩序原理》指出，“欲使責任有效，責任必須是明確且有限度的”，“欲使責任有效，責任還必須是個人的責任?！盵18] 因此，對生態(tài)紅線行政管理人員的責任必須是個人的責任，而且應當是明確與可操作性的。

另一方面，建立生態(tài)紅線的政府責任模式。對地方政府及其相關(guān)工作人員等進行問責，其主要包括政治責任和行政法律責任[19]?！兑庖姟芬?guī)定根據(jù)評價結(jié)果和目標任務完成情況，對各省黨委和政府開展生態(tài)紅線成效考核，作為黨政領導綜合評價、責任追究與離任審計重要參考。行政責任與政治責任有類似的方面。政治責任旨在制定并推行公共政策，以及對違法違規(guī)的官員進行制裁和譴責。在理論上，生態(tài)紅線被定位為國家的基本型公共政策。政治責任是生態(tài)紅線責任體系中的重要組成部分，實現(xiàn)政治責任所依賴正當法律程序中，其中一部分屬于行政法的范疇。在我國法治建設不斷完善的情況下，將政治責任納入法治軌道指日可待。法治社會下的政治特征為生態(tài)紅線行政責任提供了必要性基礎。生態(tài)紅線定期考核結(jié)果應與領導干部的任職和升遷直接掛鉤，建立紅線考核一票否決制度，改變政府官員片面追求GDP的政績觀，為紅線區(qū)的劃定并落實奠定堅實的基礎。

4.3.2 生態(tài)保護紅線中社會主體行政責任

首先，應增加生態(tài)紅線行政處罰種類。目前適用較多的是財產(chǎn)處罰，缺乏對責任人實施人身自由處罰。劃定生態(tài)紅線意在保障生態(tài)安全，抵御環(huán)境被經(jīng)濟、人口、社會進一步的侵蝕。在生態(tài)紅線區(qū)單位犯罪中應適用雙罰制，企事業(yè)單位違反紅線規(guī)定，其主管人員或直接負責人往往主觀上存在違法的故意，客觀上實施或放縱了這種違法行為。因此，不僅僅對單位予以處罰，還應對其主管人員或直接責任人員給予處罰。其次，應提高生態(tài)紅線行政處罰力度。我國目前法律法規(guī)對環(huán)境違法行為追責總體偏輕；正因罰款數(shù)額遠遠不及污染治理設施的成本，所以企業(yè)寧愿選擇罰款，而不選擇配置污染治理設施。在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)施行違法犯罪行為，直接導致環(huán)境修復可能性極低，造成生態(tài)環(huán)境的嚴重后果，基于對其保護的緊迫性與重要性考慮，應當對生態(tài)紅線區(qū)的環(huán)境違法行為予以從重處罰。對實施逾越紅線的企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營者，在涉及公眾安全或生態(tài)安全時，行政機關(guān)可以吊銷其許可證和執(zhí)照，并根據(jù)破壞紅線所產(chǎn)生的損害程度、從中獲利數(shù)額和侵害結(jié)果等情況，處以不同形式的行政處罰并應該加強處罰力度。最后，應增加環(huán)境行政相對人承擔更多的生態(tài)紅線治理與修復義務。生態(tài)修復目前處于起步階段，并未成為一種獨立的、普適的環(huán)境義務制度，其僅規(guī)定于部分單行法中，也沒有與之對應的法律責任類型。在無責任人或責任人沒能力的情況下，政府將以財政轉(zhuǎn)移支付、環(huán)境稅、環(huán)境費、企業(yè)繳納的生態(tài)環(huán)境補償費和生態(tài)修復保障金、社會捐贈、銀行貸款等方式征集的基金方式修復受損的生態(tài)紅線區(qū)域。它反映了現(xiàn)代“福利國家”理念，體現(xiàn)了一種從“傳統(tǒng)生態(tài)修復賠償”到“共同分擔修復”理念的轉(zhuǎn)變，具有“福利行政和生態(tài)安全給付的意味”。

（編輯：王愛萍）

參考文獻

[1]劉超.生態(tài)空間管制的環(huán)境法律表達[J].法學雜志，2014，35（5）：22-32.

[2]陳海嵩.“生態(tài)紅線”制度體系建設的路線圖[J].中國人口·資源與環(huán)境，2015，25（9）：52-59.

[3]肖峰，賈倩倩.論我國生態(tài)保護紅線制度的應然功能及其實現(xiàn)[J].中國地質(zhì)大學學報（社會科學版），2016，16（6）：34-45.

[4]葛察忠，李曉亮，李婕旦，等.建立中國最嚴格的環(huán)境保護制度的思考[J]. 中國人口·資源與環(huán)境，2014，24（5）：99-102.

[5]汪勁.環(huán)保法治三十年，我們成功了嗎？[M].北京：北京大學出版社，2011：172-173.

[6]鈄曉東.論環(huán)境法律責任機制的重整[J].法學評論，2012，30（1）：75-82.

[7]張明楷.刑法學[M].北京：法律出版社，2008：140-141.

[8]張明楷.法益初論[M].北京：中國政法大學出版社，2003：167-168.

[9]張梓太.環(huán)境法律責任研究[M].北京：商務印書館，2005：268-269.

[10]劉超.環(huán)境修復審視下我國環(huán)境法律責任形式之利弊檢討——基于條文解析與判例研讀[J].中國地質(zhì)大學學報（社會科學版），2016，16（2）：1-13.

[11]曹明德.生態(tài)紅線責任制度探析——以政治責任和法律責任為視角[J].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2014，35（6）：71-78.

[12]張新寶，莊超.擴張與強化：環(huán)境侵權(quán)責任的綜合適用[J].中國社會科學，2014（3）：125-141，207.

[13]盧梭.社會契約論[M].北京：商務出版社，2011：63-64.

[14]李居全.刑事責任比較研究[J].法學評論，2000（2）：46-50.

[15]柯澤東.環(huán)境法論[M].臺灣：國立臺灣大學法律學系法學叢書委會，1988：159-160.

[16]張明楷.刑法學（上）[M].北京：法律出版社，1997：18-19.

[17]張明楷.論刑法的謙抑性[J].法商研究（中南政法學院學報），1995（4）：55-62.

[18]哈耶克.自由秩序原理（上卷）[M].上海：三聯(lián)書店，1997：99-100.

[19]陳海嵩.“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑——解釋論與立法論的雙重展開[J].現(xiàn)代法學，2014（4）：85-97.

Abstract As an innovation system， the red line for ecological protection， has been written in the Environmental Protection Act of 2015 and was listed as the important content of the reform of ecological civilization system by the 19th CPC National Congress report in 2017， which embodied the strong desire of the country to improve ecological environment and guarantee ecological security. The key in realizing the red line of ecological protection was to implement legal responsibility. The main purpose of this paper was to analyze the main body liable for legal responsibility and specific practice forms of illegal behavior of the red line of ecological protection and the practice forms and future tendency of ways of assuming the responsibility based on clarifying the function of the red line for ecological protection. This paper mainly applied the methods of empirical analysis， comparative analysis and normative analysis to clearly define the legal responsibility of the red line of ecological protection. ‘Ecological red line regards whether human behavior rationally use ecological space as the standard， rather than regarding ‘pollution and ‘destruction of environmental elements as a judgment for legal regulation. The main contents of legal responsibility of the red line of ecological protection included： a major shift of the governments responsibility from power standard to responsibility standard； that is， to analyze from the aspect of the main body liable for legal responsibility， and revolve around the ecological environment obligation of the government instead of being centered on the right limit of a person； to sum up general rules of risktaking behaviors of private subjects and public power subjects based on the interpretation of specific illegal behaviors of the ecological red line and classifying and enumerate the illegal behaviors of different subjects. First， from the aspect of the ways of assuming responsibility， the legal interest that the red line for ecological protection protects is a guarantee for national ecological security regarding the legal interest as the standard that the public law liability shall be taken. Second， criminal responsibility and administrative responsibility are allocated successively according to whether the illegal act violating the red line of ecological protection constitutes a crime. Finally， when the illegal act of the red line of ecological protection does not constitute a crime， the administrative liability shall be assumed according to the identity of the actor. The red line of ecological protection plays an important strategic role in the practice of ‘green mountains are gold and silver mountains， but whether the law will be implemented relies on the accurate positioning of function and the entire spectrum of the legal responsibility.

Key words red line of ecological protection； legal responsibility； ecological security； normative text