鄒耀平+江飛濤

一、低碳發(fā)展是未來經(jīng)濟增長重要依托

全球性的氣候變暖成為了人類當(dāng)前面臨的重大威脅，全球碳排放的剛性約束已經(jīng)成為國際政治共識。為了實現(xiàn)減少碳排放的目標，各國政府紛紛調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，制定了低碳約束條件下的新經(jīng)濟發(fā)展計劃，并對產(chǎn)業(yè)政策進行了一系列重大調(diào)整，開始了向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略行動。尤其是2008年國際金融危機以來，歐美等發(fā)達經(jīng)濟體試圖通過再工業(yè)化政策以及發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)政策來擺脫困境，力圖在未來的國際競爭中處于更為有利的地位，而充分利用并鞏固其清潔生產(chǎn)與低碳技術(shù)方面的優(yōu)勢正是其再工業(yè)化政策中的重要組成部分，低碳產(chǎn)業(yè)亦被其視為未來經(jīng)濟的重要增長點。

二、低碳發(fā)展與產(chǎn)業(yè)政策的重點及變化

20世紀90年代初期，世界主要發(fā)達經(jīng)濟體的產(chǎn)業(yè)政策存在一定程度的不同，但都有一個共同特征：重點在于激勵創(chuàng)新與促進創(chuàng)新擴散。21世紀以來，隨著低碳發(fā)展戰(zhàn)略逐漸成為世界發(fā)達經(jīng)濟體的普遍選擇，發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)政策的重點也發(fā)生一些重要變化，這些變化主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）推動傳統(tǒng)制造業(yè)的低碳化成為產(chǎn)業(yè)政策的重點

一方面，世界各國紛紛制定相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策推動制造業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的低碳化。例如：德國采取中小企業(yè)能效特別基金、能源節(jié)約條例與工業(yè)及生產(chǎn)中的電力高效利用運動等政策幫助工業(yè)制造業(yè)企業(yè)挖掘能源節(jié)約的潛力。另一方面，各國對電器、汽車等制定了較為嚴格的能效標準，并在此基礎(chǔ)上實施能效標簽制度。例如，美國“能源之星”計劃的推廣、歐盟的“最低生態(tài)設(shè)計標準”等。

（二）扶持低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)政策的重點領(lǐng)域

歐美等發(fā)達經(jīng)濟體紛紛將低碳產(chǎn)業(yè)作為其產(chǎn)業(yè)政策扶持的重點。美國將清潔能源作為其培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的重點領(lǐng)域，對于清潔能源技術(shù)的研究與開發(fā)加大了支持力度，積極支持下一代生物燃料技術(shù)和新能源汽車的研究開發(fā)。歐盟則將低碳發(fā)展作為新一輪工業(yè)革命的重要構(gòu)成，并推出了一系列的政策措施，如《歐盟能源政策綠皮書》，開放各成員國封閉的能源市場，統(tǒng)領(lǐng)成員國大力發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)。

促進低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策在發(fā)展過程中，也逐漸呈現(xiàn)出有別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的特征：第一，產(chǎn)業(yè)政策的目標從主要關(guān)注產(chǎn)業(yè)的增長與競爭力提升開始轉(zhuǎn)向多元化的產(chǎn)業(yè)政策目標，兼顧了減排與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)。第二，產(chǎn)業(yè)政策的激勵與約束機制從分離開始轉(zhuǎn)向統(tǒng)一。碳稅在增加企業(yè)成本的同時，低碳企業(yè)相對于高碳企業(yè)形成成本優(yōu)勢，激勵企業(yè)降低碳排放。第三，產(chǎn)業(yè)政策從干預(yù)市場轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)向補充市場與增進市場，開發(fā)碳排放交易為碳排放的市場化提供良好的制度和外部環(huán)境。

三、中國低碳產(chǎn)業(yè)政策的模式及其存在的問題

產(chǎn)業(yè)政策中最為核心的“節(jié)能減排”政策與“淘汰落后產(chǎn)能”政策，均是以“計劃—目標分解—考核與問責(zé)”為主線，以政府的行政系統(tǒng)為政策執(zhí)行主體，以“命令—控制”為執(zhí)行方式，具有較強的計劃色彩。

“十一五”時期，在節(jié)能減排“千家企業(yè)行動方案”中，（節(jié)能減排）“目標責(zé)任制”的雛形就已形成。行動方案設(shè)立了具體的節(jié)能目標和構(gòu)建了相應(yīng)的監(jiān)督機制，并把節(jié)能減排目標的完成情況納入到對地方政府的政績考核中，并推出了四項保障措施：一是簽訂目標責(zé)任書，明確節(jié)能目標和考核評價標準。二是實施能源審計，企業(yè)可以選擇自行實施能源審計，也可請第三方單位幫助審計。三是實施能源利用報告制度。四是開展能效對標活動。各省政府將節(jié)能減排的目標、干部的考核與責(zé)任的落實在省內(nèi)層層分解下達。

“十二五”時期，節(jié)能減排的“目標責(zé)任制”日趨成熟。2011年，國務(wù)院印發(fā)《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，明確提出了節(jié)能減排目標，以及各省、直轄市與自治區(qū)的節(jié)能減排目標，并對“節(jié)能減排指標的分解”、“節(jié)能減排的統(tǒng)計、監(jiān)測與考核體系”以及“目標責(zé)任的評價考核”進行明確規(guī)定。2011年11月，國家發(fā)改委、工信部等12個部門聯(lián)合印發(fā)《萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動實施方案》，提出約1.7萬家企業(yè)5年內(nèi)實現(xiàn)2.5億噸標準煤的節(jié)能目標。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》亦明確提出要“健全統(tǒng)計核算、評價考核和責(zé)任追究制度”。

“十一五”以來，我國依賴行政手段與“目標責(zé)任制”的節(jié)能減排政策取得了明顯的效果。但是，這種強調(diào)行政限制與行政考核、問責(zé)的政策存在一些缺陷：一是嚴格的責(zé)任追究導(dǎo)致一些地區(qū)為了完成節(jié)能減排任務(wù)采用不恰當(dāng)?shù)氖侄巍Ｈ纾涸凇笆晃濉蹦┢?，部分地區(qū)為完成節(jié)能減排任務(wù)，采取拉閘限電的做法。二是缺乏對于企業(yè)節(jié)能減排的激勵與引導(dǎo)。行政限制手段只是外部約束，而不是企業(yè)的自覺行為，沒有通過市場機制激勵低碳與節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新，不利于帶動低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是地方政府的節(jié)能減排目標往往與其他考核目標沖突。當(dāng)經(jīng)濟增長下行時，就業(yè)與社會穩(wěn)定壓力凸顯，節(jié)能減排目標的優(yōu)先程度就會下降。

四、低碳發(fā)展政策的若干建議

中國低碳發(fā)展政策過于依賴行政手段，而在低碳發(fā)展市場機制建設(shè)方面進展較慢，缺乏推動企業(yè)節(jié)能減排、研究開發(fā)與運用低碳技術(shù)的內(nèi)在激勵機制，這極不利于建立深化低碳發(fā)展的長效機制。因此，中國的低碳產(chǎn)業(yè)政策亟需調(diào)整，必須由當(dāng)前過于依賴行政手段的政策向更多依賴市場機制與法律手段的政策轉(zhuǎn)變。

第一，構(gòu)建完善的低碳發(fā)展法律體系。我國已頒布《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等法律，但尚未出臺作為能源領(lǐng)域母法的《能源法》，缺乏應(yīng)對氣候變化的相關(guān)法律法規(guī)。由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，使得碳排放權(quán)的設(shè)立與分配、碳稅的開征、碳排放權(quán)交易制度的建立均缺乏足夠的法律支撐，進而影響低碳發(fā)展的市場機制建設(shè)。當(dāng)前，中國必須加快《能源法》以及與氣候變化相關(guān)法律法規(guī)的制定工作，將低碳發(fā)展上升到法律法規(guī)的高度，以保障節(jié)能減排政策的順利執(zhí)行。同時，逐步完善輔助性法律法規(guī)和行政規(guī)章，形成一套完整的、能持續(xù)推進我國低碳發(fā)展的法律體系，為推進低碳發(fā)展的市場化體制創(chuàng)造良好的制度基礎(chǔ)。

第二，健全和完善節(jié)能減排的市場化機制。國家推動建立全國性的溫室氣體排放權(quán)交易市場，引入碳稅等政策工具，并主動與國際碳金融市場對接。借鑒歐盟排放交易體系的經(jīng)驗，發(fā)展碳排放權(quán)交易，擴大配額交易的市場主體的培養(yǎng)，利用市場化的手段配置環(huán)境資源。另外，還需加快建立碳排放交易的二級市場，形成公開、公平、公正的交易機制，吸引更多的交易者進入市場。

第三，更好發(fā)揮財稅等經(jīng)濟政策手段。在市場經(jīng)濟條件下，依賴行政手段推動低碳發(fā)展的作用有限，需充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更多采取財政、稅收等經(jīng)濟手段鼓勵企業(yè)減少碳排放與低碳領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新。為更好發(fā)揮財稅政策等經(jīng)濟手段的效用，需要在加大財政資金支持力度的基礎(chǔ)上注重體制機制創(chuàng)新，加快推進資源稅改革，實時開征環(huán)境稅（碳稅），完善促進低碳發(fā)展的流轉(zhuǎn)稅、所得稅改革，完善綠色采購政策，并逐步建立以結(jié)果導(dǎo)向的財稅政策績效評估機制。

（鄒耀平，中國航空油料集團公司財務(wù)金融部。江飛濤，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所）