榮西武

中國特色社會主義進入新時代，“不平衡不充分的發(fā)展”是我國未來面臨的首要挑戰(zhàn)。十九大報告提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，為解決我國不平衡不充分的發(fā)展問題開出了“一劑良方”，城市群經(jīng)濟將會大力促進我國區(qū)域平衡、城鄉(xiāng)平衡，有利于補齊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不充分短板，對于推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大。

進一步強化城市群的主體地位

城市群是在城市化的過程中逐漸形成的，伴隨著城市規(guī)模的擴大、城際間交通條件的改善、城市間經(jīng)濟聯(lián)系越來越密切，城市間“極化效應(yīng)”和“擴散效應(yīng)”發(fā)展到一定水平的必然產(chǎn)物，也是一定區(qū)域內(nèi)大中小城市、小城鎮(zhèn)之間競爭、分工與合作的結(jié)果。

與單個城市相比，城市群的建立將有助于打破行政區(qū)劃限制，實現(xiàn)城市群內(nèi)部城鎮(zhèn)間更廣泛的專業(yè)化分工與協(xié)作，實現(xiàn)各個城鎮(zhèn)間功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的合作共贏、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的共建共享、資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的共管共治?？梢赃@么說，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，是破解我國不平衡不充分的發(fā)展問題的“一劑良方”，將會大力促進區(qū)域平衡、城鄉(xiāng)平衡，補齊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不充分短板。

相對于單個城市，城市群經(jīng)濟能夠從更大區(qū)域內(nèi)進行資源配置，從而使城市群內(nèi)的城鎮(zhèn)獲得團隊競爭優(yōu)勢和更多的發(fā)展機會，產(chǎn)生“一加一大于二”的協(xié)同效應(yīng)。城市群經(jīng)濟是把原本屬于一個城市的各種職能，根據(jù)區(qū)域內(nèi)各級、各類城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)和條件，有序疏解到區(qū)域內(nèi)的不同城鎮(zhèn)，在區(qū)域內(nèi)形成的既有聯(lián)系、又有區(qū)別的空間組織形式，既能保持各個城鎮(zhèn)之間的有機統(tǒng)一，又能避免大城市規(guī)模過大帶來的交通擁堵、環(huán)境污染等問題。

相對于單兵作戰(zhàn)的城鎮(zhèn)，城市群內(nèi)的中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展的更快、更好。世界各國以及我國長三角、珠三角地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的過程證明，在城市群內(nèi)的中小城市、小城鎮(zhèn)，由于可以分擔(dān)大城市的某些特定功能，發(fā)展明顯快于遠離城市群的一般城鎮(zhèn)，盡管遠離城市群中小城市、小城鎮(zhèn)也可以集聚一些特色產(chǎn)業(yè)，甚至也能作為一定區(qū)域的公共服務(wù)中心，但由于其創(chuàng)造就業(yè)崗位的可持續(xù)能力較弱，因此，成長相對較慢，有些甚至走向衰落。

用好有利于城市群發(fā)展的基礎(chǔ)和條件

城市群是發(fā)達國家主體的形態(tài)，發(fā)展城市群是減少行政區(qū)劃壁壘、提升區(qū)域資源配置效率、增強區(qū)域競爭力、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。從城市群的形成要件來看，目前我國在一些關(guān)鍵指標上已經(jīng)具備了突出城市群主體地位的基礎(chǔ)和前提。

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，加速了我國區(qū)域性城市群的形成進程。自黨的十六大確立城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，我國城鎮(zhèn)化進程加快，取得了顯著的成就。從城鎮(zhèn)常住人口看，截止到2016年底，全國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到57.35%，相比2002年39.1%的城鎮(zhèn)化率，提高了18.25個百分點，年均提高1.3個百分點，2002—2016年間，我國共新增常住城鎮(zhèn)人口28557萬，平均每年新增2039萬常住城鎮(zhèn)人口；從城鎮(zhèn)空間布局看，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展推動了我國城鎮(zhèn)空間布局調(diào)整和優(yōu)化，2016年末，我國設(shè)市城市657個、縣1537個、建制鎮(zhèn)20883個，其中城區(qū)人口100萬以上的城市有140多個，鎮(zhèn)區(qū)人口在10萬人以上的特大鎮(zhèn)有322個，5萬人口以上的鎮(zhèn)有1125個。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)數(shù)量、總體規(guī)模、空間布局不斷調(diào)整和優(yōu)化，為作為城市高級形態(tài)的城市群規(guī)劃建設(shè)打下了堅實基礎(chǔ)。

經(jīng)濟快速發(fā)展，增加了大城市、特大城市等城市群賴以依托的“中心城市”的數(shù)量，也增強了其對周邊中小城市、小城鎮(zhèn)的輻射帶動能力。改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，大城市、特大城市數(shù)量有了明顯增加，2012—2015年，大城市（含特大和超大城市）數(shù)量由77個增加到85個，總?cè)丝趶?.4億人增加到2.7億人。根據(jù)新的《城市規(guī)模劃分標準調(diào)整方案》，城區(qū)人口500萬以上的城市為特大城市，目前全國有16個特大城市。這些大城市、特大城市形成了一定區(qū)域內(nèi)的“中心城市”，其城市職能逐步出現(xiàn)了向周邊中小城市、小城鎮(zhèn)外溢、疏解和轉(zhuǎn)移的苗頭和趨勢，“中心城市”與周邊城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與分工協(xié)作水平上逐步提升，較好的促進了城市群的發(fā)展。

便捷高效的交通網(wǎng)絡(luò)，為城市群的形成和發(fā)展提供了強大的基礎(chǔ)保障。2016年底，我國公路里程469.62萬公里，是2012年的1.1倍，高速公路里程突破13萬公里，基本覆蓋了全國城鎮(zhèn)人口20萬以上的城市，干線公路網(wǎng)絡(luò)、“7918”國家高速公路網(wǎng)基本形成；我國鐵路營業(yè)里程12.4萬公里，比2012年增加27個百分比，高速鐵路網(wǎng)覆蓋一半以上50萬以上人口的城市，高速鐵路網(wǎng)絡(luò)初步成型；定期通航城市214個，比2012年新增36個城市，覆蓋人口8.7億人，占全國總?cè)丝诘?3.6%。隨著交通體系的完善，城市群中心城市間、中心城市與周邊節(jié)點城市人流、物流、信息流的快速交換以及城市群內(nèi)部大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展得到有效保障。此外，《關(guān)于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》的出臺，加快了大城市周邊“1小時通勤圈”的構(gòu)建，讓“中心城市”與周邊城鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展、合作共贏成為可能。

“合作才能共贏”已經(jīng)成為共識，有利于城市群發(fā)展的輿論環(huán)境和政策環(huán)境初步形成。開放、合作、包容已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，越來越多的地方政府意識到區(qū)域合作、協(xié)同發(fā)展的重要性。很多地方政府在破除行政壁壘、謀求產(chǎn)業(yè)合作、建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制等方面展開了實質(zhì)性探索，同城化、融入戰(zhàn)略等被越來越多的政府納入議事日程。如長三角、珠三角地區(qū)城市群協(xié)調(diào)機制進一步完善，京津冀、長江中游、北部灣、成渝等城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機制基本構(gòu)建，并已經(jīng)在省際公共服務(wù)共享、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、生態(tài)共治等方面取得一定成效。目前，全國已經(jīng)有41個城市實現(xiàn)交通“一卡通”。

促進城市群內(nèi)部資源要素高效配置

城市群經(jīng)濟不僅僅是在形態(tài)上具有“組團發(fā)展”特征，關(guān)鍵是要在規(guī)劃上統(tǒng)籌布局、機制上“共生互動”，從根本上解決原來那種“與鄰為壑”、“各自為戰(zhàn)”的發(fā)展模式，逐步形成聯(lián)動、互促、共贏、健康發(fā)展的城鎮(zhèn)群綜合體。

明確城市群內(nèi)各城鎮(zhèn)間的分工與合作。分工協(xié)作是城市群最有價值的地方，既可以提高投資效率、減少投資浪費、減少行政壁壘、避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，還可以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共管共治，有利于大小城市互補、互促、互助、協(xié)同發(fā)展等。在城市群發(fā)展過程中，一定要處理好城市群內(nèi)部大中小城市之間關(guān)系，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，明確城市群內(nèi)部中心城市、中小城市和小城鎮(zhèn)角色分工，實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)之間的相互協(xié)作、緊密聯(lián)系，避免經(jīng)濟活動、城市功能盲目、過度向中心城市集中，保障其健康成長，也使得中小城市因合理分擔(dān)了大城市的某些功能，而充滿活力、快速發(fā)展。為了防止城市群里中心城市與周邊城市差異擴大，公共資源配置要適當(dāng)向中小城市傾斜，以增加其吸引力與發(fā)展?jié)摿Γ纬筛玫囊?guī)模和結(jié)構(gòu)，提高城市群整體的吸引力。

進一步完善城市群內(nèi)部便捷高效的交通體系。以滿足城際間日益頻繁的發(fā)展要素流通需求為目標，在大城市、特大城市周邊地區(qū)要加快推進城際鐵路、市域（郊）鐵路建設(shè)，形成多層次軌道交通骨干網(wǎng)絡(luò)。加快建設(shè)城市群中心城市間、中心城市與周邊節(jié)點城市間1至2小時交通圈，打造城市群中心城市與周邊重要城鎮(zhèn)間1小時通勤都市圈。實行公共交通優(yōu)先，加快發(fā)展城市軌道交通、快速公交等大容量公共交通。

提高城市群的開放性和包容性。城市群經(jīng)濟是一種開放型經(jīng)濟，它以中心城市的外向化為特征，城市群要實現(xiàn)健康快速成長，必須要有開放包容的經(jīng)濟、社會、生態(tài)和文化環(huán)境，不僅能吸引高端要素和人才集中、集聚，還要能使他們安心做事并快速地融入本地。

破解影響城市群健康發(fā)展的關(guān)鍵問題

隨著我國城市群發(fā)展步伐加快，質(zhì)量不高、城市間分工協(xié)作不夠、低水平同質(zhì)化競爭等問題逐漸顯現(xiàn)，在構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局過程中，必須及時破解當(dāng)前問題，引導(dǎo)和規(guī)范城市群建設(shè)。

城市群發(fā)展要堅持科學(xué)編制規(guī)劃、嚴格落實規(guī)劃。城市群發(fā)展的關(guān)鍵是城市間的分工協(xié)作，其中產(chǎn)業(yè)分工，特別是制造業(yè)分工尤為重要。城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要按照“定位明晰、統(tǒng)籌布局、特色發(fā)展、錯位發(fā)展”原則和要求，明確各個城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)鏈條延伸方向，避免“小而全”或“大而全”、“各自為戰(zhàn)”、“同質(zhì)或同構(gòu)化”等發(fā)展模式。以長三角城市群為例，在發(fā)展之初賦予了每個城鎮(zhèn)較為合理的產(chǎn)業(yè)分工和角色定位，如南京定位于物流、資金流和信息流的集散中心，側(cè)重發(fā)展重化工和電子信息產(chǎn)業(yè)；杭州定位于長三角的制造業(yè)中心；寧波定位于華東地區(qū)的外貿(mào)口岸，到目前都形成了各自區(qū)內(nèi)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系，以及較為合理的產(chǎn)業(yè)分工。

建立城市群內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展機制和統(tǒng)一的考核機制、獎懲機制，進一步強化城市群規(guī)劃對各個城鎮(zhèn)約束力。針對涉及城市群協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共平臺方面、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化、公共資源配置、創(chuàng)新發(fā)展等方面的重要工作，要制定城市群內(nèi)部統(tǒng)一的考核機制、獎懲機制，約束和激勵各個城鎮(zhèn)能夠嚴格按章辦事，嚴格按照城市群規(guī)劃統(tǒng)一行動。組建城市群發(fā)展協(xié)同推進機構(gòu)，協(xié)調(diào)城市群內(nèi)部各個行政區(qū)之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，比如：對城市群內(nèi)部的中心和次中心城市政府，應(yīng)激勵其成為城市群協(xié)作組織發(fā)起者和組織者，主動牽頭各城市政府有效參與區(qū)域內(nèi)各種協(xié)調(diào)機構(gòu)和組織的活動。對于城市群內(nèi)部中小城市和小城鎮(zhèn)政府，應(yīng)激勵其積極響應(yīng)并且參與到城市群各種協(xié)作組織當(dāng)中。

城市群規(guī)劃建設(shè)要堅持市場導(dǎo)向，尊重客觀規(guī)律。城市群形成是一個自然過程，規(guī)劃建設(shè)城市群必須堅持市場導(dǎo)向，切勿過多的行政干預(yù)、行政推動。要科學(xué)劃定城市群范圍，避免為貪大而通過行政力量肆意“擴容”，甚至是尚未建就先擴容，最終導(dǎo)致城市群失去了原本應(yīng)有的高密度集聚和高效率成長效應(yīng)。

（作者為國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心產(chǎn)業(yè)所所長、副研究員）