陸貝貝+蔣旭東+張貝爾+孫京祿??

摘要：隨著2016年安徽省9縣（區(qū)）的入選，安徽省目前共有15個縣（區(qū)）納入國家重點生態(tài)功能區(qū)。重點生態(tài)功能區(qū)承擔著經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護雙重任務，是安徽省扶貧開發(fā)、生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展的重點核心區(qū)域。通過對安徽省重點生態(tài)功能區(qū)建設現(xiàn)狀和存在問題進行分析，提煉出具有安徽省特色的對策建議，以期為安徽省重點生態(tài)功能區(qū)特別是第二批重點生態(tài)功能區(qū)建設指明方向。

關鍵詞：重點生態(tài)功能區(qū)財政轉移支付綠色發(fā)展

一、安徽省國家重點生態(tài)功能區(qū)建設的背景和基本情況

（一）背景

2010年完成全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制。規(guī)劃提出國家對重點生態(tài)功能區(qū)建設進行財政和政策支持，以確保國土空間開發(fā)中限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，保持并提高生態(tài)產品供給能力。安徽省于2009年陸續(xù)出臺和完善關于重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付政策，于2016年印發(fā)實施了《2016年中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》。2016年國家重點生態(tài)功能區(qū)縣市區(qū)數(shù)量達到676個，占國土面積53%。加快國家重點生態(tài)功能區(qū)建設既是國家提出的一項戰(zhàn)略任務，也是增強安徽省生態(tài)服務功能的重要支撐，推進生態(tài)文明建設和探索綠色發(fā)展新路徑的必要舉措。

（二）基本情況和配套政策

2010年，安徽省霍山縣、金寨縣等大別山6縣躋身國家首批重點生態(tài)功能區(qū)，2016年安徽省皖南黃山區(qū)、歙縣等九縣（區(qū)）成為國家第二批生態(tài)功能區(qū)。按照要求，各縣完成《重點生態(tài)功能區(qū)建設實施方案》和產業(yè)準入負面清單。積極探索落實主體功能區(qū)配套政策。2014年，出臺《安徽省大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補償辦法》，在合肥市、六安市和岳西縣試點啟動實施大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補償。2016年，出臺《2016年安徽省重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》，分別對國家、省級重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)、淮河中游濕地洪水調蓄重要區(qū)、皖江濕地洪水調蓄重要區(qū)規(guī)定了轉移支付辦法。為加強重點生態(tài)功能區(qū)建設落實情況，安徽省縣域經(jīng)濟考核對縣區(qū)進行分類，對重點生態(tài)功能區(qū)的考核主要以生態(tài)產品供給為主。

二、安徽省國家重點生態(tài)功能區(qū)建設的經(jīng)驗總結及問題

（一）發(fā)展概況

自2010年以來，安徽省第一批國家重點生態(tài)功能區(qū)在發(fā)展理念、政府治理、產業(yè)發(fā)展、國土空間開發(fā)、財政結構等多個方面經(jīng)歷了深刻的轉變。

得益于國家和省級財政轉移支付，各縣財政收入大幅上升，公共事業(yè)建設取得顯著進度。由表1可知，對比2016年和2010年，三產結構持續(xù)優(yōu)化，二產比重不斷下降，一三產對經(jīng)濟增長的貢獻率不斷上升。主導產業(yè)逐步由高能耗的工業(yè)產業(yè)向當?shù)靥厣a業(yè)轉變。各縣對生態(tài)友好型旅游業(yè)的重視程度不斷加強，旅游業(yè)總收入實現(xiàn)了大幅增長，其中增長幅度最高的岳西縣實現(xiàn)了55億元產值的增加。居民可支配收入不斷上升，到2016年平均達到13000元以上。

（二）經(jīng)驗總結

1加強對生態(tài)功能區(qū)建設的認識。將生態(tài)建設上升到戰(zhàn)略高度。六縣的十三五規(guī)劃中將主體功能區(qū)建設提升到新的戰(zhàn)略高度，強調發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度的作用?；羯娇h圍繞主體功能區(qū)定位，將“讓生態(tài)成為霍山最響亮的品牌”作為戰(zhàn)略目標。太湖縣、潛山縣等將創(chuàng)建生態(tài)文明示范區(qū)納入重點工作計劃。加強對財政轉移支付資金使用的認識。重點生態(tài)功能區(qū)承擔著經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護雙重使命，部分縣區(qū)仍將經(jīng)濟發(fā)展作為第一發(fā)展任務，導致對生態(tài)保護的投入不夠。2016年度生態(tài)考核中安徽省六縣中只有金寨縣、岳西縣考核結果為變好。相比其他縣區(qū)，金寨縣和岳西縣將更多的資金比例用于生態(tài)環(huán)境保護而不是基本公共服務。將生態(tài)保護納入績效考核。岳西縣加大土地法、森林法、水法的執(zhí)法力度通過探索建立資源環(huán)境責任追究制度，完善領導班子和領導干部政績考核體系，將生態(tài)文明建設綜合成效作為地方經(jīng)濟社會發(fā)展績效和政績考核的核心內容。2016年太湖縣在年初重點工作計劃中農業(yè)、環(huán)保等部門加大了生態(tài)保護的力度，促進農業(yè)生態(tài)化和生態(tài)保護，明確責任到人。

2加強環(huán)境保護和生態(tài)建設。加大污染處理力度。深入實施大氣、水、土壤污染防治計劃，加大污染處理力度。金寨縣大力實施農業(yè)面源污染控制工程，發(fā)展生物殺蟲農作物種植面積4萬畝，測土配方施肥335萬畝。太湖縣全面推進黃標車淘汰、秸稈禁燒，“三線三邊三延伸”治理縱深推進，農村環(huán)境連片整治項目全面完成，城東污水處理廠啟動建設。加強生態(tài)環(huán)境保護和建設。積極打造山青水綠、天藍氣清的生態(tài)環(huán)境?；羯娇h大力倡導播綠增綠，宜林荒山全部得到綠化，全縣森林蓄積量達500多萬立方米；投入專項經(jīng)費2億多元，對三大水庫生態(tài)環(huán)境進行治理，有效降低了水體污染負荷。太湖縣深入實施花亭湖濕地保護修復，完成千萬畝森林增長工程，綠化荒山超16萬畝，森林覆蓋率達5496%。

3推進產業(yè)綠色轉型。大力發(fā)展旅游業(yè)。在產業(yè)結構轉型中，六縣將生態(tài)保護放在首位，加強了對生態(tài)較為友好、區(qū)域優(yōu)勢比較明顯的旅游業(yè)的重視程度，依托天柱山、太湖等自然資源和大別山區(qū)優(yōu)越的紅色資源，大力發(fā)展生態(tài)旅游、紅色旅游和鄉(xiāng)村旅游。加大特色產業(yè)扶持力度。緊抓供給側改革主線，培育發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)。石臺縣發(fā)展硒茶、硒米、硒菜、硒果基地4萬畝，茶山眾籌、電子商務等新興業(yè)態(tài)快速發(fā)展。岳西縣每年安排1000萬元獎補資金扶持發(fā)展茶、桑、生態(tài)養(yǎng)殖等主導產業(yè)，建設百萬畝特色農林基地和百萬頭（只）特色養(yǎng)殖基地。推進產業(yè)綠色化改造。太湖縣對一大批不符合產業(yè)政策的項目實行了一票否決制。金寨縣對環(huán)境產生較大的污染的項目一律不準新上，關閉非煤礦山企業(yè)50余家。岳西縣促使傳統(tǒng)產業(yè)向節(jié)能電子、裝備制造、綠色能源三大新興產業(yè)調整。

（三）存在問題

1財政資金缺乏。安徽省重點生態(tài)功能區(qū)主要為山區(qū)，扶貧開發(fā)、生態(tài)移民和生態(tài)保護壓力巨大。六縣中除霍山縣外貧困發(fā)生率全部在10%以上，扶貧開發(fā)任務艱巨，財政資金缺口較大。大別山區(qū)曾因修建梅山、響洪甸、磨子潭等大型水庫，以就地后靠和遷移到高寒深山區(qū)兩種方式進行過大規(guī)模移民，造成大量居民居住條件惡劣，移民搬遷迫切需要解決，目前財政收入無法全面覆蓋。大別山區(qū)是安徽省重要的灌溉水源和飲用水源發(fā)源地和保護地，是生態(tài)公益林建設規(guī)劃重要區(qū)域，但安徽省公益林補助每年僅為15元/畝，經(jīng)濟林無法享受生態(tài)補貼，林農收益得不到保障，需進一步提高生態(tài)補償標準。endprint

2經(jīng)濟增長動力不足。安徽省重點生態(tài)功能區(qū)大都位于山區(qū)，工礦類等傳統(tǒng)產業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟中占據(jù)的比重較大，吸納了大量的當?shù)鼐蜆I(yè)人口?，F(xiàn)因不符合生態(tài)保護要求、區(qū)域功能定位，大量傳統(tǒng)產業(yè)關停并轉或限制準入，舊有增長動力在消退；生態(tài)農業(yè)和生態(tài)旅游等新產業(yè)因為總體規(guī)模偏小，區(qū)域經(jīng)濟激烈，發(fā)展基礎薄弱等因素，對財政收入和經(jīng)濟發(fā)展的支撐仍顯不夠。

3基礎設施薄弱。大別山區(qū)因地處省際交接地帶和經(jīng)濟基礎薄弱，基礎設施建設滯后，嚴重制約著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。區(qū)域內交通網(wǎng)絡體系建設尚不完善，外聯(lián)通道不優(yōu)，省際之間斷頭路多，鐵路、高速公路數(shù)量較少；境內交通落后，農村公路建設總體水平低，縣鄉(xiāng)路改造任務繁重。農業(yè)、水利等基礎設施老化失修現(xiàn)象嚴重，農村河流河堤建設標準較低，安全隱患日益增加。地質災害防范措施缺乏，嚴重威脅居民的生命財產安全。公共服務設施建設滯后，對生態(tài)移民吸引力和吸納性有待進一步加強。

三、安徽省國家重點生態(tài)功能區(qū)建設的對策建議

（一）轉變政府治理模式

建立聯(lián)合領導小組。重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展方向是實施生態(tài)移民，降低人口密度、恢復植被，與生態(tài)文明建設和扶貧開發(fā)緊密相關。建議建立集主體功能建設、扶貧開發(fā)和生態(tài)文明建設于一體的領導工作小組，全面整合相關工作任務，理清工作重點，加強對扶貧、生態(tài)保護、生態(tài)文明等財政資金的統(tǒng)籌使用。落實負面清單管理模式。貫徹落實產業(yè)準入負面清單管理模式，在保護生態(tài)環(huán)境的基礎上，充分發(fā)揮市場的作用，減少政府的行政干預。建立配套考核機制。增加生態(tài)功能區(qū)考核的差異化，對縣域按照主體功能分區(qū)進行分類考核。引導各地按照本地主體功能定位發(fā)展，不再盲目追求GDP，把基本公共服務均等化作為新常態(tài)下各地實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要任務。建立全省環(huán)境監(jiān)測標準化體系，將每年公布的各地生態(tài)質量評估結果納入考核，并進行獎懲。

（二）構建完善的生態(tài)補償體系

提高生態(tài)補償標準。由省財政和市財政公共出資，大幅提高生態(tài)公益林補助標準，建議由現(xiàn)在的15元/畝提高到60元/畝；將造林補助標準提升到3000元/畝。設立水源地保護專項資金，加大公共財政對水源地保護地區(qū)生態(tài)補償力度。完善轉移支付體系。安徽省大別山區(qū)和皖南山區(qū)為合肥、蕪湖等經(jīng)濟較為發(fā)達區(qū)域提供優(yōu)質飲用水源等生態(tài)產品做出了巨大貢獻，在現(xiàn)有縱向轉移支付體系基礎上，按照“誰受益、誰支付”的生態(tài)補償原則，在大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補償試點研究成果上，加快構建受益地區(qū)對重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付體系。發(fā)揮市場作用。將市場機制引入生態(tài)補償體系，大力構建企業(yè)生態(tài)補償、生產生態(tài)產品市場、清潔生產市場等市場生態(tài)補償機制。研究制定安徽省碳排放權、水權、排污權交易交易體系總體框架，加快安徽省碳排放、水源、排污指標交易市場的建設。建立“綠色產品”認證和監(jiān)管制度，適度提高生態(tài)商品價格，構建生態(tài)產品市場。構建基于生態(tài)產品的質量或數(shù)量而由企業(yè)向相關主體支付的“綠色償付”制度。

（三）培育經(jīng)濟增長新動能

淘汰落后產能?？茖W編制和嚴格貫徹落實產業(yè)準入負面清單，對縣域產業(yè)體系進行梳理，對不符合環(huán)保、節(jié)能等標準的企業(yè)堅決給予關停淘汰。傳統(tǒng)產業(yè)升級改造。對傳統(tǒng)裝備制造業(yè)、礦產品加工業(yè)等優(yōu)勢傳統(tǒng)產業(yè)進行升級改造，提高技術水平和延長產業(yè)鏈條，打造新材料產業(yè)、高端裝備制造業(yè)。大力推廣余熱余壓利用、電機改造、中水回用、重金屬污染減量、有毒有害原料替代、廢渣綜合利用等綠色工藝技術裝備，加快實現(xiàn)傳統(tǒng)行業(yè)綠色升級。培育新興產業(yè)。根據(jù)資源稟賦條件，結合特色小鎮(zhèn)建設，培育符合綠色發(fā)展、科學發(fā)展要求的差異化新興產業(yè)。突出地方特色，重點打造旅游產業(yè)、大健康產業(yè)等生態(tài)友好型第三產業(yè)。加大配套政策支持。設立重點生態(tài)功能區(qū)產業(yè)轉型發(fā)展引導基金，在提升產品品質、技術改造、節(jié)能降耗等方面給予傾斜扶持。對于新產業(yè)，重點從金融、用地、人才等方面著力建立政策體系，引導國有、民營企業(yè)積極布局，夯實重點生態(tài)功能區(qū)域產業(yè)發(fā)展基礎。

（四）加強基礎設施建設

構建完善的交通體系。加強對大別山和皖南山區(qū)的政策傾斜程度，鐵路、高鐵規(guī)劃優(yōu)先考慮交通基礎較為落后區(qū)域，提高道路改造省級補助標準，完成國省道改造升級以及省際縣際道路、縣鄉(xiāng)路和農村公路建設，構建內通外聯(lián)的交通網(wǎng)絡體系。加強水利設施建設。大別山大型水庫較多，支持大別山片區(qū)病險水庫除險加固和抽水蓄能電站項目，防范洪澇災害和提高地方財政收入。加強集鎮(zhèn)防洪堤、農村水塘水庫和城鄉(xiāng)安全飲水工程建設。公共服務設施建設。促進公共服務均等化，加強對山區(qū)落后地區(qū)的財政補償和項目支持，加快公共服務設施建設，吸納周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)移民。

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〔本文系安徽省發(fā)展和改革委員會“安徽省資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警”項目的階段性成果?！?/p>

（陸貝貝、蔣旭東、張貝爾、孫京祿，安徽省經(jīng)濟研究院。）endprint