解靜

摘要：本文在建設(shè)國家中心城市的背景下，進一步明確新時期民生福利的功能定位，結(jié)合成都市的實際情況，以民生福利的源動力、主動力、資源動力、外部動力四要素的驅(qū)動為契機，破解制約福利體系完善難題，推動成都市民生福利機制的進一步提升。

關(guān)鍵詞：國家中心城市民生福利動力要素

一、建設(shè)國家中心城市背景下成都市民生福利功能的新要求[JP]

2016年5月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委和住建部聯(lián)合印發(fā)《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，在《規(guī)劃》中首次明確提出，成都要以建設(shè)國家中心城市為目標，增強西部地區(qū)重要的經(jīng)濟中心、科技中心、文創(chuàng)中心、對外交往中心和綜合交通樞紐功能，成都成為繼北京、天津、上海、廣州、重慶之后的第6個國家中心城市。作為國家中心城市，成都市打破了過去作為省會城市、副省級市的城市體系格局，在自身發(fā)展的同時，還要肩負國家使命，引領(lǐng)西部區(qū)域發(fā)展。在成都市第十三次黨代會中，確定了未來5年，成都市發(fā)展的總體目標就是要建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市，與國家五大發(fā)展理念相結(jié)合，進一步提出建設(shè)“五個城市”的發(fā)展目標。成都市近年來經(jīng)濟發(fā)展迅速，在西部地區(qū)的經(jīng)濟輻射力頗具活力，國家中心城市建設(shè)不僅對成都的經(jīng)濟發(fā)展提出更高的要求，更需要成都市將經(jīng)濟財富轉(zhuǎn)化為社會福利，推動成都市民生建設(shè)，強化對成渝城市群的輻射功能，進一步突出國家中心城市的地位和作用。

二、國家中心城市背景下完善民生福利功能的動力要素

（一）源動力：福利需求者的推動

民生福利的源動力就是最根本的動力，即社會中的人對福利的需要。人的需要，不僅包括最低層次滿足生活的基本需要，還包括高水平福利的需要。在特定的社會制度中，人民對尋求生存與幸福所必須的物質(zhì)、經(jīng)濟、文化、心理等各方面的需求都可稱為對福利的需求，當福利需求不能得到滿足時，需要政府及組織的干預(yù)，提供社會化的福利商品和服務(wù)，增進整個社會的福利。國家中心城市背景下，為民生福利的發(fā)展提出新的要求。一方面，持續(xù)的人口凈流入使成都市社會民眾日益多元化，群體日趨復(fù)雜對福利增添的新的需要；另一方面，成都市社會民眾對福利的需求日益增長，以政府為主體的“壟斷式”福利制度供給已經(jīng)不能滿足轉(zhuǎn)型期人民多層次的福利需要。福利需求的全面化、多元化及數(shù)量的增長對新時期背景下民生福利內(nèi)容、手段等提出了更高要求，是民生福利體系完善的源動力。

（二）主動力：福利供給者的推動

民生福利的主動力是福利供給者的行為動力。民生福利體系的供給主體有政府、企業(yè)、社會組織，政府提供覆蓋全體公民的社會保障制度和公共服務(wù)，并且是其他制度供給者；企業(yè)不僅在企業(yè)內(nèi)部提供企業(yè)福利，同時作為經(jīng)濟主體在社會范圍內(nèi)提供多樣化的經(jīng)濟福利；而社會組織積極參與社會福利供給，是由社會組織自身的志愿性質(zhì)和成員意志體現(xiàn)。政府在民生福利政策制定與供給過程中起著決定性的作用，在國家中心城市背景下，為了貫徹共享發(fā)展理念，建設(shè)和諧宜居生活城市，成都市政府在購買公共產(chǎn)品及公共服務(wù)過程中，必然會影響其他福利供給主體市場化競爭格局。政府的政策導(dǎo)向及輿論宣傳也會影響其他供給主體對民生福利的供給。隨著社會組織等其他福利供給主體數(shù)量的增加、形式日趨豐富，在福利供給中發(fā)揮的作用越大。

（三）資源動力：要素資源的積累

資源動力是民生福利活動的基礎(chǔ)。民生福利政策是政府為滿足社會成員的物質(zhì)生活和精神生活更高的需求，而提供的政策措施，必須依靠資源的積累才能夠?qū)崿F(xiàn)，這是福利政策制定和執(zhí)行的必需條件。成都市作為國家中心城市，必不可少的是得天獨厚的資源積累，包括經(jīng)濟資源、人力資源、社會資源等。從經(jīng)濟資源來看，2015年成都市地區(qū)生產(chǎn)總值1080116億元，比2014年增長79%成都市統(tǒng)計年鑒2016，社會經(jīng)濟的快速增長意味著社會財富的迅速增加，個人居民可支配收入33476元，比2014年增長8%成都市統(tǒng)計年鑒2016，個人收入增加的同時，財政收入持續(xù)增長。從人力資源和社會資源來看，貫徹開放發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化國際城市的背景下，成都市成為眾多大企業(yè)的投資目標，截2017年7月底，落戶成都的世界500強企業(yè)已達281家投資成都大手筆 落戶成都世界500強企業(yè)達281家http：//newschengducn/2017/0915/1912457shtml，帶來更多的就業(yè)機會。

（四）外部動力：制度環(huán)境

環(huán)境要素對社會民生福利供給起到支持作用，是外生動力。過去在城市發(fā)展中，盲目的追求GDP的增長，以經(jīng)濟增長率的高低作為衡量一個城市發(fā)展的主要標準，忽視公共產(chǎn)品及公共服務(wù)等民生福利建設(shè)，引發(fā)了收入分配不公、貧富差距過大等問題。政府是制度制定的核心，在國家中心城市建設(shè)過程中，制定體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市發(fā)展戰(zhàn)略有利于轉(zhuǎn)變過去唯GDP的城市發(fā)展模式。將協(xié)調(diào)和共享理念融入到國家中心城市建設(shè)中，以建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范城市以及和諧宜居生活城市為目標，政府對于民生福利制度建設(shè)必然有所傾斜，社會福利政策必然隨著制度環(huán)境的變化而變化，環(huán)境對于社會發(fā)展的重大影響作用不言而喻。

三、成都市完善社會福利體系的制約因素

（一）排他性福利向包容性福利轉(zhuǎn)變的制度制約

民生福利作為公共產(chǎn)品，在制度設(shè)計上應(yīng)具有非排他性的特征。然而，由于戶籍制度這一“排他性”制度設(shè)計，在社會的不同群體間人為的將福利政策進行制度性的區(qū)分，這是一種“生來不平等”的制度強制，而不是參與競爭后社會選擇的結(jié)果。近些年，隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的推進，成都市作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的試驗區(qū)，做了很多制度性的探索，同時也在政策上得到很多扶持，使得農(nóng)村的社會保障項目及相應(yīng)的福利得到明顯的改善。但是，由于我國長期以來實行“以農(nóng)促工”、“城鄉(xiāng)分治”的發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距、社會保障政策、居住環(huán)境等福利差距過大，一時難以真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。建立“包容性”的民生福利制度，不僅需要全覆蓋城市，而且還要延伸到農(nóng)村，打破地區(qū)間、群體間民生福利輻射功能的局限。endprint

（二）收入差距對社會福利需求及供給影響的制約

社會上收入分配的狀況會對民生福利會產(chǎn)生影響。改革開放以來，中國國民的收入水平不斷提高，從理論上來說，國民收入的整體提高能夠增加社會群體的社會福利水平。但是由于在行業(yè)間、地域間以及城鄉(xiāng)間不同群體的收入差距也在持續(xù)拉大，會在整體上降低國民的社會福利水平。以成都市城鄉(xiāng)收入指標為例，從表1中我們可以看出，近些年農(nóng)村人均純收入在持續(xù)增長，然而除2015年外，城鄉(xiāng)收入差距絕對值也在持續(xù)增長，并沒有從根本上縮小城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)居民的福利水平差距依舊明顯。同時，農(nóng)村人均純收入受政策影響較大，未來收入可持續(xù)增長的不確定性更大。

（三）低消費率對福利效用產(chǎn)生影響的制約

除收入以外，消費是福利效用產(chǎn)生的重要途徑。從消費角度來看，成都市的居民消費率還有待進一步提升。一般來說，城鎮(zhèn)居民的邊際消費傾向普遍要高于農(nóng)村居民的邊際消費傾向。以城鎮(zhèn)居民的消費情況來看，近年來，成都市城鎮(zhèn)居民的消費率持續(xù)下降，從2009年的3543%下降到2015年的2464%，在農(nóng)村居民消費性支出的負向拉動下，成都市居民消費率這一指標還會被繼續(xù)拉低。因此，社會成員并沒有真正意義上充分共享成都市快速增長的經(jīng)濟福利。

（四）財政公共支出結(jié)構(gòu)對福利效用的制約

與其他地方政府一樣，成都市在城市建設(shè)中也存在著公共支出結(jié)構(gòu)不合理的問題。各地政府過去在唯GDP發(fā)展的模式下，往往愿意將有限的財政支出投入到能夠直接產(chǎn)生經(jīng)濟收益的生產(chǎn)性公共投入當中，造成了教育等非生產(chǎn)性公共支出減少。近些年成都市財政用于教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的支出占財政支出比重如表3所示。從2015年的數(shù)據(jù)來看，成都市用于教育的支出結(jié)構(gòu)為156，用于社會保障和就業(yè)的支出結(jié)構(gòu)為72%，用于醫(yī)療衛(wèi)生的支出結(jié)構(gòu)為66%，總計占財政支出比重為294%，雖然較往年相比有所提高，但變動趨勢不大，并沒有從根本上改變財政支出結(jié)構(gòu)對福利效用制約的現(xiàn)狀。

四、政策思考

從我國目前的民生福利的供需狀況來看，福利供給與需求之間的缺口并不是由于經(jīng)濟生產(chǎn)不足造成的，而是由于經(jīng)濟生產(chǎn)不能有效轉(zhuǎn)化為民生福利所引起的。成都作為西部的國家中心城市，還需進一步提升福利能力，增強福利政策的輻射范圍，更有效的推進成都市經(jīng)濟增長向福利增長轉(zhuǎn)化，具體從以下幾個方面推進：首先，政府需要從思想上正確認識統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的真正含義，不僅要推動農(nóng)村等落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，還要通過民生福利政策的完善與實施，改善城鄉(xiāng)及地區(qū)間福利的差異性。其次，社會福利制度本身是收入再分配的一種手段，福利供給的增多和水平的提高有助于縮小不同地區(qū)間以及群體間的收入差距，促進社會公平的實現(xiàn)。再次，通過財政體制改革避免公共支出結(jié)構(gòu)扭曲，有計劃、有步驟的提升福利的財政支出比重，同時，制定政府向社會組織購買公共服務(wù)的公共財政預(yù)算。最后，推進社會福利供給主體的多元化。大力培育和發(fā)展社會福利類、公益慈善類和社區(qū)社會組織，推進社會福利服務(wù)主體的多元化，不斷提升其他社會福利供給主體的社會化服務(wù)水平。

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〔本文系2017成都市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“國家中心城市視野下成都市社會福利體系的構(gòu)建”（項目編號：2017Z26）的研究成果?！砮ndprint