王麗　劉通??

摘要：洞庭湖擔(dān)負(fù)著保障長江流域水安全、生態(tài)安全和國家糧食安全的重大責(zé)任。近年來，受江湖關(guān)系變化、氣候變化、人類活動等影響，洞庭湖生態(tài)環(huán)境面臨較大問題，迫切需要建立生態(tài)補償機制予以應(yīng)對。本文對洞庭湖區(qū)生態(tài)補償現(xiàn)狀和問題予以梳理，并提出進(jìn)一步的研究建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償保護(hù)機制洞庭湖

洞庭湖地跨湖南、湖北兩省，位于長江中下游荊江河段南岸，[JP+1]北與長江相連，南納湘江、資水、沅江、澧水四水，東接汨羅江和新墻河水。豐水期湖泊面積2625km2，容積1656億m3。[JP]2014年，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃獲國務(wù)院批復(fù)，經(jīng)濟(jì)區(qū)包括湖南省岳陽市、常德市、益陽市，長沙市望城區(qū)和湖北省荊州市，共33個縣（市、區(qū)），面積605萬平方公里。作為我國第二大淡水湖、長江重要調(diào)蓄湖泊、國際重要濕地，洞庭湖擔(dān)負(fù)著保障生態(tài)安全的重任。

一、洞庭湖生態(tài)保護(hù)補償?shù)谋匾?/p>

（一）生態(tài)地位十分重要

1承擔(dān)著保障長江流域水安全的重任。首先，洞庭湖是長江中下游干流最重要的調(diào)蓄場所。“萬里長江、險在荊江，難在洞庭”。長江自枝城（湖北）至城陵磯（湖南）河段為著名的荊江，兩岸平原廣闊，地勢低洼，江湖關(guān)系最為復(fù)雜。洞庭湖正是其中的調(diào)蓄主體江水自松滋、太平、藕池、調(diào)弦（已建閘）四口分流入洞庭湖，由洞庭湖匯集湘、資、沅、澧四水調(diào)蓄后，在城陵磯注入長江。。三峽工程建成前，遇1954年洪水，長江中下游約492億m3超額洪量中，城陵磯附近區(qū)就承擔(dān)了320億m3（洪湖、洞庭湖區(qū)各分蓄160億m3）的洪量。目前，湖區(qū)擁有一線防洪大堤442788km，大小堤垸226個，保障著長江中下游地區(qū)的防洪安全。第二，洞庭湖是長江中下游重要的水源地。洞庭湖年均徑流量3000多億m3，約為全國總水量的1/9，長江總凈流量的1/3，是鄱陽湖的3倍、太湖的10倍，既是湖區(qū)城鄉(xiāng)居民生活和生產(chǎn)的重要水源地，也影響著長江中下游地區(qū)的水資源利用。

2承擔(dān)著保障長江流域生態(tài)安全的重任。洞庭湖區(qū)擁有我國最大的淡水濕地，在調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化水質(zhì)和空氣，維系生物多樣性方面發(fā)揮了重要作用。獨特的江湖復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)孕育了豐富的生物多樣性。湖區(qū)有水生高等植物311種，其中國家一、二級保護(hù)植物30余種；有浮游動物90種，底棲動物67種，魚類113種，鳥類216種，水生哺乳類動物22種，其中，中華鱘、白鱘、東方白鸛等國家一級保護(hù)動物13種，二級保護(hù)動物35種。洞庭湖被譽為“拯救世界瀕危物種的希望地”，“我國乃至全球一塊重要的冬候鳥越冬和遷徙鳥類的停息地”，是國家級重點野生動物保護(hù)區(qū)、世界淡水魚類優(yōu)質(zhì)種質(zhì)資源基因庫、世界著名的珍稀鳥類保護(hù)地。

3承擔(dān)著保障國家糧食安全的重任。洞庭湖區(qū)是我國重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，湖區(qū)糧食、棉花、油料、淡水魚產(chǎn)量對全國具有重要貢獻(xiàn)。目前，洞庭湖區(qū)有22個商品糧基地縣、22個生豬調(diào)出縣、5個商品棉基地縣、13個水產(chǎn)基地縣和4個國家級基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)，是我國重要的大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、最大的水稻產(chǎn)地和商品糧調(diào)出地。

（二）生態(tài)問題十分突出

1枯水期水位下降。三峽水庫及長江上游水庫群建成后，江湖關(guān)系發(fā)生重大改變。一方面，長江水進(jìn)湖流量銳減。長江通過三口分流入湖平均水量，由上世紀(jì)50年代13316億m3下降到近十年僅490億m3。另一方面，洞庭水出湖流量加快。三峽清水下泄造成長江干流河床下切，主河床平均下切21m，最大168m，尤其宜昌到武漢段沖刷最嚴(yán)重。由此導(dǎo)致洞庭湖出口水位劇降，湘資沅澧四水進(jìn)入洞庭湖后加快流出。目前，湖泊豐水期水域面積由建國初期的4350km2銳減至2625km2。低枯期水域面積僅500km2左右，水量僅10億m3左右，湖區(qū)缺水嚴(yán)重。湖南省的安鄉(xiāng)、華容、南縣，湖北省松滋、公安、石首等縣市“守著水窩子沒水吃”。另外，長期的低水位造成洞庭湖80%以上湖床裸露、干涸、開裂，洞庭湖灘面積不斷擴(kuò)大，敞水區(qū)面積不斷減少，深泓不斷發(fā)展。浩浩湯湯的洞庭湖現(xiàn)已分割為東洞庭湖、南洞庭湖、西洞庭湖（分為目平湖、七里湖）；從目前演變形勢分析，東洞庭湖將繼續(xù)萎縮為東西兩個湖區(qū)，僅在與君山之間保留一狹窄水道供藕池河出流。東洞庭湖的西部水域在枯水季節(jié)已然成為內(nèi)湖。由于枯水期水位減少，洞庭湖對下游用水無法補給，會導(dǎo)致長江下游枯水期水位更低。

2水污染加劇。水量銳減直接造成水體自凈能力下降，加上生產(chǎn)生活污染排放，洞庭湖水體惡化嚴(yán)重。1990—2002年，洞庭湖Ⅱ-Ⅲ類水質(zhì)占37%，Ⅳ類水占53%，水質(zhì)較好。目前，洞庭湖湖體總磷、總氮持續(xù)超標(biāo)，長期維持在中營養(yǎng)水平，且整體呈逐年惡化態(tài)勢。2014年，洞庭湖Ⅱ-Ⅲ類水質(zhì)完全消失，Ⅳ-Ⅴ類水質(zhì)達(dá)到95%，甚至出現(xiàn)5%的劣Ⅴ類水質(zhì)，省控監(jiān)測斷面超標(biāo)率100%。由于地表水污染嚴(yán)重，導(dǎo)致部分地下水也受到污染，地下水型飲用水源地抽樣達(dá)標(biāo)率僅為667%。2014年，湖區(qū)縣級及以上24個集中式飲用水源地表水的達(dá)標(biāo)率僅87%。根據(jù)《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)水環(huán)境綜合治理實施方案》，“十三五”期間洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)水環(huán)境治理資金規(guī)模高達(dá)37978億元。

3生態(tài)功能退化。首先，隨著湖泊枯期水位整體下降和年內(nèi)變幅增加，濕地退化嚴(yán)重。近十年，湖區(qū)濕地面積減少了24萬畝，植被由濕地類型向中生性草甸演替。第二，受水污染和水利工程影響，水體生境不斷惡化。洞庭湖區(qū)產(chǎn)卵場面積由2002年的305km2降到2005年的163km2，索餌場面積由2000年的886km2降到686km2，江豚等生物的江湖間遷移路徑基本被隔斷。第三，隨著湖泊資源的掠奪式利用、農(nóng)藥化肥的大量使用，地力嚴(yán)重退化，耕地數(shù)量和質(zhì)量下降。第四，隨著動植物生存環(huán)境的破壞，生物多樣性下降。目前，揚子鱷、麋鹿、大天鵝、白鰭豚等野生種群基本滅絕，白鶴、白枕鶴、白鸛、中華秋沙鴨、中華鱘、江豚等物種瀕臨滅絕。近20年來，洞庭湖水鳥由20萬只以上減少至11—13萬只，越冬鳥類總數(shù)由30萬只下降到3—4萬只。endprint

二、洞庭湖生態(tài)保護(hù)補償概況及問題

（一）基本概況

2016年5月13日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機制的意見》出臺，我國生態(tài)補償進(jìn)程加快。目前，已在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產(chǎn)資源、耕地及土壤生態(tài)補償?shù)阮I(lǐng)域啟動了相關(guān)工作，荒漠、海洋等領(lǐng)域也將穩(wěn)步開展，生態(tài)補償覆蓋范圍不斷完善。針對洞庭湖區(qū)，當(dāng)前具有生態(tài)補償性質(zhì)的工作具體如下：

1國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》的規(guī)定，中央財政在均衡性轉(zhuǎn)移支付項下設(shè)立國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，對《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中限制開發(fā)區(qū)域（重點生態(tài)功能區(qū)）和禁止開發(fā)區(qū)域，以及其他符合條件的區(qū)域予以補助。洞庭湖區(qū)目前有2個市縣享受國家補助。該項轉(zhuǎn)移支付力度比較大，按照標(biāo)準(zhǔn)測算后，目前，洞庭湖區(qū)各縣市能享受每年8000萬到1億的均衡性轉(zhuǎn)移支付補助。

2中央專項支持。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)成立后，中央專設(shè)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)財力補助。2014—2017年，每年安排6億元，專項用于洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的保護(hù)與建設(shè)。

3國家濕地生態(tài)效益補償試點。2014年東洞庭湖，2015年西洞庭湖先后納入試點，分別獲得4000萬和2000萬的補償資金支持。

4湖南省內(nèi)湘江流域橫向補償。2014年底，湖南省財政廳、環(huán)保廳、水利廳聯(lián)合印發(fā)了《湖南省湘江流域生態(tài)補償（水質(zhì)水量獎罰）暫行辦法》，為改善湘江流域水環(huán)境質(zhì)量開展了橫向補償探索。涉及洞庭湖區(qū)的區(qū)縣有長沙市望城區(qū)。本辦法對湘江流域跨市、縣斷面進(jìn)行水質(zhì)、水量目標(biāo)考核獎罰。從目前情況來看，2015、2016年獎補相加均分別達(dá)到6000萬的資金規(guī)模。

5湖南省內(nèi)啟動的洞庭湖水環(huán)境綜合整治五大專項行動。湖南省將溝渠塘壩清淤增蓄、畜禽養(yǎng)殖污染整治、河湖圍網(wǎng)養(yǎng)殖清理、河湖沿岸垃圾清理和重點工業(yè)污染源排查這五大專項行動作為洞庭湖水環(huán)境綜合整治重點。省內(nèi)統(tǒng)籌各項資金、地方政府自籌資金，將在“十三五”期間完成200億元資金投入。

6湖南省內(nèi)啟動的湘江干流庫區(qū)沿岸畜禽規(guī)模養(yǎng)殖退出行動。2014年底，湖南省人民政府辦公廳印發(fā)了《湘江干流兩岸養(yǎng)殖污染防治工作實施方案》，對湘江流域養(yǎng)殖污染進(jìn)行綜合整治，禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場在三年內(nèi)退出，目前這一工作已于2015年上半年完成。省財政共提供18億元資金支持。

（二）存在問題

1政策法規(guī)不完善。首先，生態(tài)補償立法滯后。一方面，新的管理和補償領(lǐng)域沒有出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，另一方面，既已出臺的法律法規(guī)對生態(tài)保護(hù)和補償工作的支撐不足。由此，政府在實施生態(tài)保護(hù)和補償過程中無法可依。例如，畜禽退養(yǎng)工作，許多村民在保護(hù)區(qū)內(nèi)與基層政府簽訂了合同，具有法律效力，而現(xiàn)在的強退強禁工作沒有充足法律予以支撐。再如，基層政府執(zhí)行的生態(tài)林管護(hù)工作，目前尚沒有建立相應(yīng)的法律法規(guī)。第二，政策體系不完善。目前，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)服務(wù)價值評估核算體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系等尚不完善，生態(tài)補償工作缺乏統(tǒng)一、清晰的框架和流程。例如，對于濕地的生態(tài)補償，目前僅靠不同濕地類型的自然保護(hù)區(qū)或者濕地公園等單位向國家自行申報資金補助，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范政策。

2補助規(guī)模較少。目前，生態(tài)補償資金主要為財政資金，資金來源單一必然導(dǎo)致支持力度有限。洞庭湖區(qū)在實行各項生態(tài)保護(hù)和補償工作中，明顯感覺補助資金不足。例如，繼湘江干流庫區(qū)沿岸畜禽規(guī)模養(yǎng)殖退出行動后，湖南開始試點洞庭湖畜禽養(yǎng)殖污染整治專項行動，這其中，常德市計劃拆除欄舍127萬m2、網(wǎng)箱44萬m2，投資達(dá)48億元，但獲得上級補助資金不足一半；而益陽市計劃拆除欄舍142萬m2、圍網(wǎng)養(yǎng)殖107億m2，資金缺口更是高達(dá)45億元。另外，五大專項行動中的溝渠塘壩清淤增蓄專項行動資金缺口亦非常大。例如，常德市溝渠清淤疏浚投資總額為40億元，而獲得上級補助僅148億元。

3補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。以森林生態(tài)補償為例，中央財政設(shè)立了森林生態(tài)效益補償基金，國有國家級公益林每畝每年補助10元，集體和個人所有的國家級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)從最初的每畝每年5元提高到目前的17元。即使補助提高，一畝地的補償費用也不足一根竹子的價值。即使再加上造林補助、森林撫育補助等，農(nóng)民平均每畝每年獲得的補償也不超過300元，遠(yuǎn)低于種植其他經(jīng)濟(jì)作物的收益。

4對“隱性”成本考慮不足。目前生態(tài)補償工作主要注重與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)直接相關(guān)的領(lǐng)域，且多關(guān)注各種“顯性”的環(huán)保項目和生態(tài)工程。對于地方政府和居民因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而付出的“隱性”成本考慮不足。例如，為確保飲水安全和改善洞庭湖水質(zhì)，2010年以來，常德市投入近2億元關(guān)閉高污染企業(yè)、“五小”重金屬企業(yè)，財政減收3300萬元。以上是直接可見的成本。事實上，產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循自身規(guī)律，當(dāng)前行動必然干擾產(chǎn)業(yè)遞進(jìn)的演替進(jìn)程，“隱性”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本、機會成本和財政減收會更高，而這些損失并未得到充分考慮。

5對糧食主產(chǎn)區(qū)補償欠考慮。當(dāng)前，主體功能區(qū)中的重點生態(tài)功能區(qū)能享受國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策。在全國主體功能區(qū)規(guī)劃中，糧食主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)均屬于限制開發(fā)區(qū)域。糧食主產(chǎn)區(qū)為保障國家糧食安全，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)放在第一位，自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政收入一定程度上也受到了限制，而并未獲得應(yīng)有補償。第二，這些糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食政策性虧損掛賬、糧食儲備等方面背上了沉重負(fù)擔(dān)，每年為安排糧食風(fēng)險基金配套及新增糧食掛賬貼息均需支出高額的財政資金。以常德市為例，每年相關(guān)支出高達(dá)4967萬元。最后，洞庭湖區(qū)長期受洪澇災(zāi)害威脅，國家投入嚴(yán)重不足，本地居民也不敢過多投入，本區(qū)域農(nóng)業(yè)縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、財政收入不高。另外，洞庭湖區(qū)農(nóng)業(yè)人口較多，城鎮(zhèn)人口市民化、脫貧攻堅等問題較為緊迫，再加上本地血吸蟲病、安全飲水率低、交通不便等問題，農(nóng)業(yè)人口的民生問題突出，需要提供資金予以救助。

6保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)不明確。作為江湖關(guān)系最復(fù)雜的區(qū)域，洞庭湖的生態(tài)保護(hù)、受益、受損關(guān)系同樣錯綜復(fù)雜。有兩條主線：一是，洞庭湖為長江中下游地區(qū)防洪安全、供水安全提供著保障。二是，長江中上游，尤其是工程項目與洞庭湖的生態(tài)環(huán)境問題具有關(guān)聯(lián)。而以上均不是單一的影響作用，與氣候變化、人類活動、自然演變息息相關(guān)，與區(qū)內(nèi)區(qū)外作用緊密相連，再加上現(xiàn)階段科學(xué)技術(shù)水平無法完全評估，由此本區(qū)域保護(hù)者和受益者的權(quán)利責(zé)任沒有確定。但是，一些可測的事實仍可以為相關(guān)主體協(xié)商提供支撐。例如，三峽清水下泄造成的長江干流河床下切，繼而導(dǎo)致水入湖少且出湖多，并進(jìn)一步引發(fā)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)問題。再如，一系列工程后，相關(guān)數(shù)據(jù)明顯的突變（圖2）。在此，應(yīng)在洞庭湖橫向補償方面進(jìn)行嘗試。endprint

三、關(guān)于洞庭湖生態(tài)保護(hù)補償?shù)慕ㄗh

1加快國家生態(tài)補償制度體系建設(shè)。洞庭湖生態(tài)補償問題有特殊性，但其是全國生態(tài)補償系統(tǒng)的子層級；國家層面基礎(chǔ)性、整體性、戰(zhàn)略性工作不完善，地方層面進(jìn)一步的細(xì)化工作就無法深入。應(yīng)加強國家生態(tài)補償制度體系建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)補償立法工作，并在涉及森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等補償領(lǐng)域加強法規(guī)之間的銜接整合工作；加快完善自然保護(hù)區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等各類生態(tài)補償政策；加快推動生態(tài)保護(hù)補償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)服務(wù)價值評估核算體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系等建設(shè)，形成系統(tǒng)、規(guī)范、清晰的生態(tài)補償模式。

2推進(jìn)洞庭湖區(qū)生態(tài)保護(hù)補償試點。一是，加快出臺《洞庭湖生態(tài)補償補償辦法》，明確生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)、考核評估辦法、責(zé)任追究等。二是，將因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成的地方發(fā)展機會減少、財政負(fù)擔(dān)加重的“隱性”成本作為計算生態(tài)補償資金分配的考慮因素。三是，目前生態(tài)補償資金是以縣級為單位進(jìn)行支付，為避免資金分散，建議以整個洞庭湖區(qū)作為單元進(jìn)行生態(tài)補償。四是，將主體功能區(qū)中的糧食主產(chǎn)區(qū)作為生態(tài)補償?shù)目紤]領(lǐng)域。五是，加大對洞庭湖區(qū)生態(tài)補水、水域修復(fù)、河湖連通、重點流域環(huán)境整治、特殊水域與濕地保護(hù)、城市雨污分流改造、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大工程生態(tài)補償?shù)闹С?。六是，加快推動洞庭湖生態(tài)補償相關(guān)主體之間的溝通交流，建立洞庭湖區(qū)橫向生態(tài)補償推進(jìn)平臺。

3強化市場手段在生態(tài)補償中的應(yīng)用。一是，推動生態(tài)補償保護(hù)方和受益方在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的互利合作。研究生態(tài)受益方在洞庭湖的旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、湖區(qū)資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營中的投入產(chǎn)出合作模式。二是，推動保護(hù)方和受益方在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的互惠合作。受本地資源環(huán)境條件限制，洞庭湖區(qū)農(nóng)業(yè)人口就地市民化程度受限。加強洞庭湖區(qū)人口技能培訓(xùn)，建立科學(xué)合理保障機制，探索湖區(qū)人口在生態(tài)受益地區(qū)生產(chǎn)生活的異地城鎮(zhèn)化模式。

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〔本文受中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2016年重點課題“長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展路徑研究”資助?！?/p>

（王麗，國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所。劉通，國家發(fā)展和改革委員會西部開發(fā)司。）endprint