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        社會保障:穩(wěn)增長拉內(nèi)需保民生

        2018-01-05 03:36:51鄭秉文
        中國社會保障 2017年10期
        關鍵詞:經(jīng)濟

        ■文/鄭秉文

        社會保障:穩(wěn)增長拉內(nèi)需保民生

        ■文/鄭秉文

        黨的十八大以來,特別是黨的十八屆三中全會以來,在國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大,多重困難和挑戰(zhàn)相互交織的復雜形勢下,以習近平同志為核心的黨中央審時度勢,凝神聚力,開拓創(chuàng)新,各項事業(yè)取得了歷史性進步;尤其是,社會保障事業(yè)成就卓著,為穩(wěn)增長和保民生立下汗馬功勞。

        面對經(jīng)濟新常態(tài),社會保障受到新挑戰(zhàn)

        5年前,中國經(jīng)濟呈現(xiàn)出新常態(tài),發(fā)展階段性特征逐漸顯現(xiàn),其主要表現(xiàn)有三個特征:

        一是速度——從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長。2012年是個轉(zhuǎn)折點,從這年開始增長速度明顯回落,意味著中國即將告別過去30多年平均10%左右的高速增長,從此進入7%左右的中高速發(fā)展階段:2012—2016年的增速分別是7.7%、7.7%、7.4%、6.9%、6.7%。增速放緩是大國成長的基本特征,增速換擋是各發(fā)達經(jīng)濟體的共同現(xiàn)象,因此,作為一個客觀規(guī)律,新常態(tài)必然對社會保障提出新的要求。為適應和引領新常態(tài),社會保障應為企業(yè)降費減稅和推進供給側(cè)結構性改革做出新的調(diào)整。換言之,一方面,社會保障應繼續(xù)為城鄉(xiāng)居民“織好”社會安全網(wǎng),“承擔”其國民經(jīng)濟發(fā)展中的社會穩(wěn)定工作,守住民生底線;另一方面,還需配合降低實體經(jīng)濟運行成本、提高企業(yè)競爭力、降低制度性交易成本和穩(wěn)定經(jīng)濟增長打出自己的“組合拳”,積極推進供給側(cè)結構性改革。

        二是結構——經(jīng)濟結構需要優(yōu)化升級。經(jīng)濟增速放緩增強了“倒逼”經(jīng)濟結構調(diào)整的緊迫感。但結構優(yōu)化調(diào)整不是免費午餐,是有成本的,化解過剩產(chǎn)能,有些行業(yè)將受到較大沖擊,企業(yè)實施兼并重組,退出部分過剩產(chǎn)能,轉(zhuǎn)產(chǎn)搬遷壓減產(chǎn)能,僵尸企業(yè)甚至退出市場。于是,如何消化“過?!眲趧恿Γ鳛樯鐣叩囊粋€組成部分,社會保障就應做好兜底工作,將職工安置作為工作的重中之重,實行多措并舉,做好職工安置。例如,可以采取協(xié)商薪酬、靈活工時、培訓轉(zhuǎn)崗等方式,緩解職工分流壓力;再如,實行返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點,培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)集群,引導職工就地就近創(chuàng)業(yè)就業(yè);再如,對符合條件的職工實行內(nèi)部退養(yǎng),或依法變更勞動合同,企業(yè)為其發(fā)放生活費并繳納基本養(yǎng)老保險費和基本醫(yī)療保險費,等等。

        三是動能——從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動,尋找增長新動能。結構升級需要尋找增長的新動能。在改革和揚棄傳統(tǒng)的舊動能時,要尋找、發(fā)現(xiàn)和鼓勵新動能。只有新動能才能創(chuàng)造新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式。據(jù)不完全統(tǒng)計,新動能的經(jīng)濟增加值已接近國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的20%。大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)的“雙創(chuàng)”正在催生一批中小微企業(yè),新經(jīng)濟推動的互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、移動智能終端等新技術對增長的貢獻率已超過70%。所有這些“非傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)”對擴大社會保障覆蓋面提出了新挑戰(zhàn),需要社會保障制度以新的姿態(tài)和新的面貌迎接這個新時代,從而適應以“互聯(lián)網(wǎng)+”和“無雇主的雇員”為重要特征的新經(jīng)濟就業(yè)群體的參保。未來的競爭高地是新興產(chǎn)業(yè)和新興業(yè)態(tài),社會保障應該主動適應,積極調(diào)整,做好這個競爭高地的“社會基礎設施”。

        在過去的5年里,針對上述經(jīng)濟新常態(tài)三個挑戰(zhàn),社會保障各個領域積極適應,主動引領,勇于應對,不斷創(chuàng)新,取得了舉世矚目的成效,為穩(wěn)增長、調(diào)結構、保民生、促建設做出了巨大貢獻,引起國際社會的廣泛關注,普遍受到國內(nèi)外輿論的好評,2016年11月,國際社會保障協(xié)會(ISSA)在巴拿馬召開的第32屆全球大會期間正式授予中華人民共和國政府“社會保障杰出成就獎”(2014—2016),以表彰近年中國在社會保障工作中取得的卓越成就。

        降費“新政”助推供給側(cè)結構性改革,為降成本和穩(wěn)增長做出貢獻

        為推進供給側(cè)結構性改革,在“三去一降一補”的五大任務中,降低社會保險費的政策接踵而至,連續(xù)出臺,力度一個比一個大。

        2015年2月27日,人力資源社會保障部、財政部印發(fā)《關于調(diào)整失業(yè)保險費率有關問題的通知》(人社部發(fā)[2015]24號),失業(yè)保險費率從2015年3月1日起暫由現(xiàn)行規(guī)定的3%降至2%,單位和個人繳費具體比例由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。

        7月22日,人社部、財政部又出臺《關于調(diào)整工傷保險費率政策的通知》(人社部發(fā)[2015]71號),重申“以支定收、收支平衡”的籌資原則,要求各地嚴格執(zhí)行這個原則,嚴格要求行業(yè)基準費率的具體標準不得高于全國工傷保險行業(yè)基準費率,基金累計結存規(guī)模較多的,應適時降低費率。

        7月27日,人社部、財政部再印發(fā)《關于適當降低生育保險費率的通知》(人社部發(fā)[2015]70號),推定生育保險基金累計結余支付能力超過9個月的統(tǒng)籌地區(qū)要將生育保險費率降低到不高于0.5%。

        2016年4月14日,人社部、財政部印發(fā)《關于階段性降低社會保險費率的通知》(人社部發(fā)[2016]36號),決定從2016年5月1日起,失業(yè)保險總費率在2015年已降低1個百分點基礎上可以階段性降至1%~1.5%,其中個人費率不超過0.5%。

        2017年2月16日,人社部、財政部印發(fā)《關于階段性降低失業(yè)保險費率有關問題的通知》(人社部發(fā)[2017]14號),決定從2017年1月1日起,失業(yè)保險總費率為1.5%的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市),可以將總費率降至1%。

        一組旨在適應經(jīng)濟新常態(tài)、減輕用人單位負擔、提高基金使用效率的降費新政成效初顯。據(jù)不完全統(tǒng)計,兩年多來,社會保險費減收合計已超過1230億元,占年度GDP約0.1%,占財政收入約0.4%,占年度降低企業(yè)稅負10%左右(例如,2016年全年降低企業(yè)稅負5700多億元),其中:

        ——工傷保險降費達130億元。據(jù)2016年的統(tǒng)計結果顯示,全國工傷保險平均費率從2015年的0.85%降到0.7%,其中,有6個省份低于0.5%;全國工傷保險降低企業(yè)用人成本達130多億元,工傷保險在降費的同時還進一步健全了費率機制。

        ——失業(yè)保險費減收900億元。失業(yè)保險費連續(xù)三次降費率,費率由3%降低到1%~1.5%,減幅超過50%。截至2016年底,有22個省份(含新疆生產(chǎn)建設兵團)失業(yè)保險費率為1.5%,10個省份失業(yè)保險費率為1%。兩年累計減收失業(yè)保險費900億元。

        ——生育保險費減收200億元。生育保險降費后,每年減輕企業(yè)負擔約100億元,兩年累計應超過200億元。

        就業(yè)“新政”協(xié)力拉動內(nèi)需,為調(diào)結構和保民生做出貢獻

        及時為化解過剩產(chǎn)能和安置工人進行“兜底”。在經(jīng)濟下行壓力不斷增大、企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級、職工失業(yè)風險加大的情況下,社會保障政策多次作出重大調(diào)整,積極應對化解過剩產(chǎn)能過程中工人安置問題,充分發(fā)揮了失業(yè)保險預防失業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)崗位的政策導向作用。2014年11月,人社部會同有關部門印發(fā)了《關于失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關問題的通知》(人社部發(fā)〔2014〕76號),對在兼并重組、化解產(chǎn)能過剩、淘汰落后產(chǎn)能中采取措施穩(wěn)定職工隊伍的企業(yè),由失業(yè)保險基金給予穩(wěn)崗補貼。2015年4月,國務院印發(fā)《關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》(國發(fā)[2015]23號),將失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)崗補貼政策實施范圍擴大到所有符合條件的企業(yè)。據(jù)不完全統(tǒng)計,僅2015年和2016年就有54萬戶企業(yè)領取了穩(wěn)崗補貼364億元,惠及職工達6561萬人,其中,僅2016年全年退出鋼鐵產(chǎn)能超過6500萬噸、煤炭產(chǎn)能超過2.9億噸,涉及的分流職工近200萬人,得到妥善安置的職工72.6萬人。就業(yè)“新政”提高了企業(yè)履行穩(wěn)定就業(yè)崗位社會責任的積極性,促進了職工崗位穩(wěn)定和社會穩(wěn)定,支持了產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

        就業(yè)“新政”取得巨大成就。在過去的5年里,一方面,經(jīng)濟增長壓力逐年加大,另一方面,新增就業(yè)人數(shù)逐年提高,就業(yè)市場矛盾十分尖銳。2013—2016年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)分別是1310萬人、1322萬人、1312萬人和1314萬人;其中,2014—2017年高校畢業(yè)生的數(shù)量分別是727萬人、749萬人、765萬人、795萬人,連年創(chuàng)下歷史新高,就業(yè)壓力逐年增加。但是,在不斷加大職業(yè)培訓工作力度、實施職業(yè)培訓行動計劃、多措并舉的就業(yè)政策下,5年累計有1億人次接受政府補貼職業(yè)培訓,28萬戶零就業(yè)家庭中每戶至少1人就業(yè),實現(xiàn)了零就業(yè)家庭動態(tài)清零,就業(yè)困難人員實現(xiàn)就業(yè)881萬人,累計幫扶城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)2790萬人。5年來,城鎮(zhèn)就業(yè)人員從3.71億人增加到4.14億人,年均增加1082萬人;農(nóng)民工總量從2.63億人增加到2.82億人,凈增1910萬人;城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)年均在1300萬人以上,累計達6524萬人。與此同時,城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終保持在4.1%以下,到2016年底為4.02%,是2008年金融危機以來最低點。5年來,就業(yè)結構不斷優(yōu)化,第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占比從36.1%提高到 43.5%,城鎮(zhèn)就業(yè)人員比重從48.4%上升到53.4%。

        初次分配的工資性收入和二次分配的社保政策性待遇均穩(wěn)步提高。穩(wěn)增長、調(diào)結構、增收入三者互為條件,相互依存,良性互動。如果說就業(yè)是民生之本,那么,收入就是民生之源,而社保就是收入之基。5年來,社會保障政策為確保收入穩(wěn)定增長發(fā)揮了重要作用,為“十三五規(guī)劃”建議提出的到2020年城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番打下了良好基礎,為拉內(nèi)需、穩(wěn)增長、調(diào)結構、保穩(wěn)定做出了應有貢獻。在過去的5年里,初次分配的工資性收入水平不斷提高,其中,城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年均工資增長9.6%,從46769元增加到67569元;城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員年均工資增長10.5%,從28752元增加到42833元。5年來,二次分配的社保政策性待遇水平穩(wěn)步提高,其中,企業(yè)退休人員月均養(yǎng)老金年均增長8.8%,從1686元增加到2362元;失業(yè)保險金年均增長11.3%,從每月686元提高到1051元;生育保險金年均增長8.1%,從11287元提高到15385元;因工死亡職工的一次性工亡補助金標準年均增長9.4%,從18.8萬元提高到62.4萬元;城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準從每人每月55元提高到70元。在過去的5年里,醫(yī)療保險待遇水平明顯提高,其中,2016年職工醫(yī)療保險和居民醫(yī)療保險最高支付限額是當?shù)芈毠ぃň用瘢┠昃杖氲?倍,住院費用支付比例達到80%和70%左右;城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補助從240元提高到420元;大病保險的支付比例不低于50%。

        中宣部等四部委聯(lián)合主辦“砥礪奮進的五年”大型成就展,圖為人力資源和社會保障事業(yè)成就展覽。

        社?!靶抡辈贿z余力擴大覆蓋面,為創(chuàng)造新經(jīng)濟做出貢獻

        在過去的5年里,中國無疑是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展最快的國家,由此而迅速崛起的分享經(jīng)濟、網(wǎng)絡經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟、電商經(jīng)濟、創(chuàng)意經(jīng)濟、智能經(jīng)濟等新經(jīng)濟成為這輪增長的新動能,由此衍生的遠程教育、在線醫(yī)療、網(wǎng)絡約車、經(jīng)營網(wǎng)店、自由撰稿、家庭農(nóng)場、信息消費、線上家裝、電子金融、移動能源等新服務新模式不斷涌現(xiàn),目不暇接;“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來了眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌等嶄新的平臺經(jīng)濟新業(yè)態(tài),這些革命性的生產(chǎn)與消費的變革很快滲透到經(jīng)濟社會生活的各個層面、各個角落、各個群體;遠程化、家庭化、合伙化、個性化、多樣化、便利化、舒適化的不當“上班族”和不用“朝九晚五”的嶄新就業(yè)模式橫掃就業(yè)市場,徹底改變了傳統(tǒng)的“有雇主的雇員”式就業(yè)模式??梢哉f,過去5年的發(fā)展是新經(jīng)濟的騰飛時期,它完全顛覆了存在幾百年的“正規(guī)部門或非正規(guī)部門”的傳統(tǒng)非此即彼的就業(yè)分類范式,新動能推動的新經(jīng)濟為正處于成長過程中的社會保障擴大覆蓋面帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

        但是,就在這樣一個經(jīng)濟形態(tài)變遷的大環(huán)境和大趨勢下,在過去的5年里,中國建立起世界上覆蓋人數(shù)最多的社會保障制度,基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險參保人數(shù)截至2016年底已分別達到8.88億人、1.81億人、2.19億人、1.85億人,比2012年底分別增加了9980萬人、2864萬人、2879萬人、3022萬人?;踞t(yī)療保險覆蓋人數(shù)超過13億人,基本覆蓋全民。在過去的5年里,覆蓋面的擴大和投入的增加使社會保障收入、支出與累計基金的規(guī)模幾乎都增加了1倍多,雄厚的基金實力使得抗風險能力大大增強:各項社會保險基金總收入年均增長14.9%,從3.08萬億元增加到5.36萬億元;基金總支出年均增長19.1%,從2.33萬億元增加到4.69萬億元。五項基金累計結余從2011年末的3.02萬億元增加到2016年底的6.63萬億元,總量實現(xiàn)了翻一番。

        上述覆蓋面和基金收支余的數(shù)據(jù)顯示,“傳統(tǒng)”的社會保障制度不但沒有拖新經(jīng)濟的后腿,反而適應了新常態(tài),順應了新動能,支持了新經(jīng)濟,跨越了各種各樣的就業(yè)新形式,甚至因為擴大覆蓋面的卓越成就而獲得了國際大獎。從覆蓋面的角度看,在過去5年的新常態(tài)、新動能和新經(jīng)濟的歷史變遷中,社會保障起到了“補短板”的托底作用。

        “四梁八柱”性的主體框架開始顯現(xiàn),但挑戰(zhàn)和風險依然存在

        在過去的5年里,社會保障格局性的、結構性的主體框架已經(jīng)搭建起來,“四梁八柱”已經(jīng)聳立起來。例如,機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革已經(jīng)啟動,制度設計基本完成;城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險制度已經(jīng)合并,制度運行早已啟動;社會保險基金投資體制已經(jīng)建立,正在開始執(zhí)行;醫(yī)療保險的住院費用異地結算和關系轉(zhuǎn)移接續(xù)已經(jīng)完成,有的正在運行;生育保險與醫(yī)療保險并軌試點取得成效,二者正處于磨合期;長期護理保險在15個城市正在試點,政策總結和制度設計正在進行;諸項社會保險的統(tǒng)籌層次正在進一步提高,政策細節(jié)正在完善;作為第二支柱的企業(yè)年金和職業(yè)年金養(yǎng)老金正在建立,作為第三支柱的商業(yè)養(yǎng)老保險正在啟動,多層次和三支柱的社會保障體系正在完善之中,等等。所有這些進展和成就基本都體現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)布的幾十個政策文件之中。

        雖然社會保障制度取得了舉世矚目的偉大成就,但正如習近平總書記在“7·26”講話指出的,雖然在過去的5年里,中國人貢獻了中國智慧、提供了中國方案,但是,全黨同志特別是各級領導干部要增強憂患意識,做到居安思危、知危圖安。習總書記還指出,分析國內(nèi)形勢時,既要看到成績和機遇,更要看到短板和不足、困難和挑戰(zhàn),并強調(diào)一定要看到形勢發(fā)展變化給我們帶來的風險,從最壞處著眼,做最充分的準備,朝好的方向努力,爭取最好的結果。在未來的5年里,總體看,社會保障改革依然存在很大空間:

        ——制度隱性債務顯性化的風險需要高度重視,地區(qū)發(fā)展失衡的趨勢誘發(fā)財政風險在加大,財務可持續(xù)性的問題不同程度地存在于各項社會保險,在新常態(tài)下,我們應長期對此保持憂患意識,做到居安思危。

        ——制度的激勵性、便攜性、可及性、透明性還遠未徹底解決,長期看,當新常態(tài)在一定時期內(nèi)固化的時候,當新動能不斷發(fā)掘和蔓延的時候,當新經(jīng)濟勢不可擋的時候,社會保障就要承受更大的壓力和挑戰(zhàn)。作為一個軟實力,社會保障的改革進程中,既有設計問題,也有認識問題;既有技術手段因素,又有思想方法問題;這些問題不徹底解決,社會保障就難有長治久安,運動式的改革就會頻繁敲門,那時,這個軟實力將對硬實力產(chǎn)生負面影響。

        ——制度的公平性與可持續(xù)性的關系問題始終處于社會保障改革的風口,其本質(zhì)是近期目標與遠期目標、局部利益與全局利益、部門利益與社會利益、民粹主義與發(fā)展主義的關系問題,對此應未雨綢繆,敢于擔當?!?/p>

        中國社科院美國所
        中國社科院世界社保研究中心

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