■文／鄭秉文

社會保障：穩(wěn)增長拉內(nèi)需保民生

■文／鄭秉文

黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會以來，在國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，多重困難和挑戰(zhàn)相互交織的復雜形勢下，以習近平同志為核心的黨中央審時度勢，凝神聚力，開拓創(chuàng)新，各項事業(yè)取得了歷史性進步；尤其是，社會保障事業(yè)成就卓著，為穩(wěn)增長和保民生立下汗馬功勞。

面對經(jīng)濟新常態(tài)，社會保障受到新挑戰(zhàn)

5年前，中國經(jīng)濟呈現(xiàn)出新常態(tài)，發(fā)展階段性特征逐漸顯現(xiàn)，其主要表現(xiàn)有三個特征：

一是速度——從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長。2012年是個轉(zhuǎn)折點，從這年開始增長速度明顯回落，意味著中國即將告別過去30多年平均10%左右的高速增長，從此進入7%左右的中高速發(fā)展階段：2012—2016年的增速分別是7.7%、7.7%、7.4%、6.9%、6.7%。增速放緩是大國成長的基本特征，增速換擋是各發(fā)達經(jīng)濟體的共同現(xiàn)象，因此，作為一個客觀規(guī)律，新常態(tài)必然對社會保障提出新的要求。為適應和引領新常態(tài)，社會保障應為企業(yè)降費減稅和推進供給側(cè)結構性改革做出新的調(diào)整。換言之，一方面，社會保障應繼續(xù)為城鄉(xiāng)居民“織好”社會安全網(wǎng)，“承擔”其國民經(jīng)濟發(fā)展中的社會穩(wěn)定工作，守住民生底線；另一方面，還需配合降低實體經(jīng)濟運行成本、提高企業(yè)競爭力、降低制度性交易成本和穩(wěn)定經(jīng)濟增長打出自己的“組合拳”，積極推進供給側(cè)結構性改革。

二是結構——經(jīng)濟結構需要優(yōu)化升級。經(jīng)濟增速放緩增強了“倒逼”經(jīng)濟結構調(diào)整的緊迫感。但結構優(yōu)化調(diào)整不是免費午餐，是有成本的，化解過剩產(chǎn)能，有些行業(yè)將受到較大沖擊，企業(yè)實施兼并重組，退出部分過剩產(chǎn)能，轉(zhuǎn)產(chǎn)搬遷壓減產(chǎn)能，僵尸企業(yè)甚至退出市場。于是，如何消化“過?！眲趧恿Γ鳛樯鐣叩囊粋€組成部分，社會保障就應做好兜底工作，將職工安置作為工作的重中之重，實行多措并舉，做好職工安置。例如，可以采取協(xié)商薪酬、靈活工時、培訓轉(zhuǎn)崗等方式，緩解職工分流壓力；再如，實行返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點，培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)集群，引導職工就地就近創(chuàng)業(yè)就業(yè)；再如，對符合條件的職工實行內(nèi)部退養(yǎng)，或依法變更勞動合同，企業(yè)為其發(fā)放生活費并繳納基本養(yǎng)老保險費和基本醫(yī)療保險費，等等。

三是動能——從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，尋找增長新動能。結構升級需要尋找增長的新動能。在改革和揚棄傳統(tǒng)的舊動能時，要尋找、發(fā)現(xiàn)和鼓勵新動能。只有新動能才能創(chuàng)造新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式。據(jù)不完全統(tǒng)計，新動能的經(jīng)濟增加值已接近國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的20%。大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)的“雙創(chuàng)”正在催生一批中小微企業(yè)，新經(jīng)濟推動的互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、移動智能終端等新技術對增長的貢獻率已超過70%。所有這些“非傳統(tǒng)就業(yè)形態(tài)”對擴大社會保障覆蓋面提出了新挑戰(zhàn)，需要社會保障制度以新的姿態(tài)和新的面貌迎接這個新時代，從而適應以“互聯(lián)網(wǎng)+”和“無雇主的雇員”為重要特征的新經(jīng)濟就業(yè)群體的參保。未來的競爭高地是新興產(chǎn)業(yè)和新興業(yè)態(tài)，社會保障應該主動適應，積極調(diào)整，做好這個競爭高地的“社會基礎設施”。

在過去的5年里，針對上述經(jīng)濟新常態(tài)三個挑戰(zhàn)，社會保障各個領域積極適應，主動引領，勇于應對，不斷創(chuàng)新，取得了舉世矚目的成效，為穩(wěn)增長、調(diào)結構、保民生、促建設做出了巨大貢獻，引起國際社會的廣泛關注，普遍受到國內(nèi)外輿論的好評，2016年11月，國際社會保障協(xié)會（ISSA）在巴拿馬召開的第32屆全球大會期間正式授予中華人民共和國政府“社會保障杰出成就獎”（2014—2016），以表彰近年中國在社會保障工作中取得的卓越成就。

降費“新政”助推供給側(cè)結構性改革，為降成本和穩(wěn)增長做出貢獻

為推進供給側(cè)結構性改革，在“三去一降一補”的五大任務中，降低社會保險費的政策接踵而至，連續(xù)出臺，力度一個比一個大。

2015年2月27日，人力資源社會保障部、財政部印發(fā)《關于調(diào)整失業(yè)保險費率有關問題的通知》（人社部發(fā)［2015］24號），失業(yè)保險費率從2015年3月1日起暫由現(xiàn)行規(guī)定的3%降至2%，單位和個人繳費具體比例由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。

7月22日，人社部、財政部又出臺《關于調(diào)整工傷保險費率政策的通知》（人社部發(fā)［2015］71號），重申“以支定收、收支平衡”的籌資原則，要求各地嚴格執(zhí)行這個原則，嚴格要求行業(yè)基準費率的具體標準不得高于全國工傷保險行業(yè)基準費率，基金累計結存規(guī)模較多的，應適時降低費率。

7月27日，人社部、財政部再印發(fā)《關于適當降低生育保險費率的通知》（人社部發(fā)［2015］70號），推定生育保險基金累計結余支付能力超過9個月的統(tǒng)籌地區(qū)要將生育保險費率降低到不高于0.5%。

2016年4月14日，人社部、財政部印發(fā)《關于階段性降低社會保險費率的通知》（人社部發(fā)［2016］36號），決定從2016年5月1日起，失業(yè)保險總費率在2015年已降低1個百分點基礎上可以階段性降至1%～1.5%，其中個人費率不超過0.5%。

2017年2月16日，人社部、財政部印發(fā)《關于階段性降低失業(yè)保險費率有關問題的通知》（人社部發(fā)［2017］14號），決定從2017年1月1日起，失業(yè)保險總費率為1.5%的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），可以將總費率降至1%。

一組旨在適應經(jīng)濟新常態(tài)、減輕用人單位負擔、提高基金使用效率的降費新政成效初顯。據(jù)不完全統(tǒng)計，兩年多來，社會保險費減收合計已超過1230億元，占年度GDP約0.1%，占財政收入約0.4%，占年度降低企業(yè)稅負10%左右（例如，2016年全年降低企業(yè)稅負5700多億元），其中：

——工傷保險降費達130億元。據(jù)2016年的統(tǒng)計結果顯示，全國工傷保險平均費率從2015年的0.85%降到0.7%，其中，有6個省份低于0.5%；全國工傷保險降低企業(yè)用人成本達130多億元，工傷保險在降費的同時還進一步健全了費率機制。

——失業(yè)保險費減收900億元。失業(yè)保險費連續(xù)三次降費率，費率由3%降低到1%～1.5%，減幅超過50%。截至2016年底，有22個省份（含新疆生產(chǎn)建設兵團）失業(yè)保險費率為1.5%，10個省份失業(yè)保險費率為1%。兩年累計減收失業(yè)保險費900億元。

——生育保險費減收200億元。生育保險降費后，每年減輕企業(yè)負擔約100億元，兩年累計應超過200億元。

就業(yè)“新政”協(xié)力拉動內(nèi)需，為調(diào)結構和保民生做出貢獻

及時為化解過剩產(chǎn)能和安置工人進行“兜底”。在經(jīng)濟下行壓力不斷增大、企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級、職工失業(yè)風險加大的情況下，社會保障政策多次作出重大調(diào)整，積極應對化解過剩產(chǎn)能過程中工人安置問題，充分發(fā)揮了失業(yè)保險預防失業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)崗位的政策導向作用。2014年11月，人社部會同有關部門印發(fā)了《關于失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關問題的通知》（人社部發(fā)〔2014〕76號），對在兼并重組、化解產(chǎn)能過剩、淘汰落后產(chǎn)能中采取措施穩(wěn)定職工隊伍的企業(yè)，由失業(yè)保險基金給予穩(wěn)崗補貼。2015年4月，國務院印發(fā)《關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國發(fā)［2015］23號），將失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)崗補貼政策實施范圍擴大到所有符合條件的企業(yè)。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2015年和2016年就有54萬戶企業(yè)領取了穩(wěn)崗補貼364億元，惠及職工達6561萬人，其中，僅2016年全年退出鋼鐵產(chǎn)能超過6500萬噸、煤炭產(chǎn)能超過2.9億噸，涉及的分流職工近200萬人，得到妥善安置的職工72.6萬人。就業(yè)“新政”提高了企業(yè)履行穩(wěn)定就業(yè)崗位社會責任的積極性，促進了職工崗位穩(wěn)定和社會穩(wěn)定，支持了產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

就業(yè)“新政”取得巨大成就。在過去的5年里，一方面，經(jīng)濟增長壓力逐年加大，另一方面，新增就業(yè)人數(shù)逐年提高，就業(yè)市場矛盾十分尖銳。2013—2016年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)分別是1310萬人、1322萬人、1312萬人和1314萬人；其中，2014—2017年高校畢業(yè)生的數(shù)量分別是727萬人、749萬人、765萬人、795萬人，連年創(chuàng)下歷史新高，就業(yè)壓力逐年增加。但是，在不斷加大職業(yè)培訓工作力度、實施職業(yè)培訓行動計劃、多措并舉的就業(yè)政策下，5年累計有1億人次接受政府補貼職業(yè)培訓，28萬戶零就業(yè)家庭中每戶至少1人就業(yè)，實現(xiàn)了零就業(yè)家庭動態(tài)清零，就業(yè)困難人員實現(xiàn)就業(yè)881萬人，累計幫扶城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)2790萬人。5年來，城鎮(zhèn)就業(yè)人員從3.71億人增加到4.14億人，年均增加1082萬人；農(nóng)民工總量從2.63億人增加到2.82億人，凈增1910萬人；城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)年均在1300萬人以上，累計達6524萬人。與此同時，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終保持在4.1%以下，到2016年底為4.02%，是2008年金融危機以來最低點。5年來，就業(yè)結構不斷優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占比從36.1%提高到 43.5%，城鎮(zhèn)就業(yè)人員比重從48.4%上升到53.4%。

初次分配的工資性收入和二次分配的社保政策性待遇均穩(wěn)步提高。穩(wěn)增長、調(diào)結構、增收入三者互為條件，相互依存，良性互動。如果說就業(yè)是民生之本，那么，收入就是民生之源，而社保就是收入之基。5年來，社會保障政策為確保收入穩(wěn)定增長發(fā)揮了重要作用，為“十三五規(guī)劃”建議提出的到2020年城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番打下了良好基礎，為拉內(nèi)需、穩(wěn)增長、調(diào)結構、保穩(wěn)定做出了應有貢獻。在過去的5年里，初次分配的工資性收入水平不斷提高，其中，城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年均工資增長9.6%，從46769元增加到67569元；城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員年均工資增長10.5%，從28752元增加到42833元。5年來，二次分配的社保政策性待遇水平穩(wěn)步提高，其中，企業(yè)退休人員月均養(yǎng)老金年均增長8.8%，從1686元增加到2362元；失業(yè)保險金年均增長11.3%，從每月686元提高到1051元；生育保險金年均增長8.1%，從11287元提高到15385元；因工死亡職工的一次性工亡補助金標準年均增長9.4%，從18.8萬元提高到62.4萬元；城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準從每人每月55元提高到70元。在過去的5年里，醫(yī)療保險待遇水平明顯提高，其中，2016年職工醫(yī)療保險和居民醫(yī)療保險最高支付限額是當?shù)芈毠ぃň用瘢┠昃杖氲?倍，住院費用支付比例達到80%和70%左右；城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補助從240元提高到420元；大病保險的支付比例不低于50%。

中宣部等四部委聯(lián)合主辦“砥礪奮進的五年”大型成就展，圖為人力資源和社會保障事業(yè)成就展覽。

社?！靶抡辈贿z余力擴大覆蓋面，為創(chuàng)造新經(jīng)濟做出貢獻

在過去的5年里，中國無疑是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展最快的國家，由此而迅速崛起的分享經(jīng)濟、網(wǎng)絡經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟、電商經(jīng)濟、創(chuàng)意經(jīng)濟、智能經(jīng)濟等新經(jīng)濟成為這輪增長的新動能，由此衍生的遠程教育、在線醫(yī)療、網(wǎng)絡約車、經(jīng)營網(wǎng)店、自由撰稿、家庭農(nóng)場、信息消費、線上家裝、電子金融、移動能源等新服務新模式不斷涌現(xiàn)，目不暇接；“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來了眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌等嶄新的平臺經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，這些革命性的生產(chǎn)與消費的變革很快滲透到經(jīng)濟社會生活的各個層面、各個角落、各個群體；遠程化、家庭化、合伙化、個性化、多樣化、便利化、舒適化的不當“上班族”和不用“朝九晚五”的嶄新就業(yè)模式橫掃就業(yè)市場，徹底改變了傳統(tǒng)的“有雇主的雇員”式就業(yè)模式?？梢哉f，過去5年的發(fā)展是新經(jīng)濟的騰飛時期，它完全顛覆了存在幾百年的“正規(guī)部門或非正規(guī)部門”的傳統(tǒng)非此即彼的就業(yè)分類范式，新動能推動的新經(jīng)濟為正處于成長過程中的社會保障擴大覆蓋面帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

但是，就在這樣一個經(jīng)濟形態(tài)變遷的大環(huán)境和大趨勢下，在過去的5年里，中國建立起世界上覆蓋人數(shù)最多的社會保障制度，基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險參保人數(shù)截至2016年底已分別達到8.88億人、1.81億人、2.19億人、1.85億人，比2012年底分別增加了9980萬人、2864萬人、2879萬人、3022萬人?；踞t(yī)療保險覆蓋人數(shù)超過13億人，基本覆蓋全民。在過去的5年里，覆蓋面的擴大和投入的增加使社會保障收入、支出與累計基金的規(guī)模幾乎都增加了1倍多，雄厚的基金實力使得抗風險能力大大增強：各項社會保險基金總收入年均增長14.9%，從3.08萬億元增加到5.36萬億元；基金總支出年均增長19.1%，從2.33萬億元增加到4.69萬億元。五項基金累計結余從2011年末的3.02萬億元增加到2016年底的6.63萬億元，總量實現(xiàn)了翻一番。

上述覆蓋面和基金收支余的數(shù)據(jù)顯示，“傳統(tǒng)”的社會保障制度不但沒有拖新經(jīng)濟的后腿，反而適應了新常態(tài)，順應了新動能，支持了新經(jīng)濟，跨越了各種各樣的就業(yè)新形式，甚至因為擴大覆蓋面的卓越成就而獲得了國際大獎。從覆蓋面的角度看，在過去5年的新常態(tài)、新動能和新經(jīng)濟的歷史變遷中，社會保障起到了“補短板”的托底作用。

“四梁八柱”性的主體框架開始顯現(xiàn)，但挑戰(zhàn)和風險依然存在

在過去的5年里，社會保障格局性的、結構性的主體框架已經(jīng)搭建起來，“四梁八柱”已經(jīng)聳立起來。例如，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革已經(jīng)啟動，制度設計基本完成；城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險制度已經(jīng)合并，制度運行早已啟動；社會保險基金投資體制已經(jīng)建立，正在開始執(zhí)行；醫(yī)療保險的住院費用異地結算和關系轉(zhuǎn)移接續(xù)已經(jīng)完成，有的正在運行；生育保險與醫(yī)療保險并軌試點取得成效，二者正處于磨合期；長期護理保險在15個城市正在試點，政策總結和制度設計正在進行；諸項社會保險的統(tǒng)籌層次正在進一步提高，政策細節(jié)正在完善；作為第二支柱的企業(yè)年金和職業(yè)年金養(yǎng)老金正在建立，作為第三支柱的商業(yè)養(yǎng)老保險正在啟動，多層次和三支柱的社會保障體系正在完善之中，等等。所有這些進展和成就基本都體現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)布的幾十個政策文件之中。

雖然社會保障制度取得了舉世矚目的偉大成就，但正如習近平總書記在“7·26”講話指出的，雖然在過去的5年里，中國人貢獻了中國智慧、提供了中國方案，但是，全黨同志特別是各級領導干部要增強憂患意識，做到居安思危、知危圖安。習總書記還指出，分析國內(nèi)形勢時，既要看到成績和機遇，更要看到短板和不足、困難和挑戰(zhàn)，并強調(diào)一定要看到形勢發(fā)展變化給我們帶來的風險，從最壞處著眼，做最充分的準備，朝好的方向努力，爭取最好的結果。在未來的5年里，總體看，社會保障改革依然存在很大空間：

——制度隱性債務顯性化的風險需要高度重視，地區(qū)發(fā)展失衡的趨勢誘發(fā)財政風險在加大，財務可持續(xù)性的問題不同程度地存在于各項社會保險，在新常態(tài)下，我們應長期對此保持憂患意識，做到居安思危。

——制度的激勵性、便攜性、可及性、透明性還遠未徹底解決，長期看，當新常態(tài)在一定時期內(nèi)固化的時候，當新動能不斷發(fā)掘和蔓延的時候，當新經(jīng)濟勢不可擋的時候，社會保障就要承受更大的壓力和挑戰(zhàn)。作為一個軟實力，社會保障的改革進程中，既有設計問題，也有認識問題；既有技術手段因素，又有思想方法問題；這些問題不徹底解決，社會保障就難有長治久安，運動式的改革就會頻繁敲門，那時，這個軟實力將對硬實力產(chǎn)生負面影響。

——制度的公平性與可持續(xù)性的關系問題始終處于社會保障改革的風口，其本質(zhì)是近期目標與遠期目標、局部利益與全局利益、部門利益與社會利益、民粹主義與發(fā)展主義的關系問題，對此應未雨綢繆，敢于擔當?！?/p>

中國社科院美國所
中國社科院世界社保研究中心