劉幼遲

·產(chǎn) 業(yè) 發(fā) 展·

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境及政策思路

劉幼遲

我國(guó)實(shí)行主體功能區(qū)劃以來(lái)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)承擔(dān)了重要的生態(tài)功能，保障了區(qū)域及全國(guó)范圍的生態(tài)安全，保持并提高了生態(tài)產(chǎn)品供給能力。但因受制于發(fā)展基礎(chǔ)和政策約束等多方面原因，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展在實(shí)踐中存在“發(fā)展”和“保護(hù)”難以平衡、產(chǎn)業(yè)層次及發(fā)展水平較低、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施較差和生態(tài)紅利釋放不足等主要問(wèn)題。本文就其主要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境，提出在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，既要保證生態(tài)功能，又要通過(guò)充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢(shì)，釋放生態(tài)環(huán)境資源紅利，探索形成鼓勵(lì)發(fā)展和控制發(fā)展并舉的跨越高消耗、高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的新路徑，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生福利，使生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益能夠相得益彰。在此基礎(chǔ)上，本文還提出了以注重制定平衡型、功能型產(chǎn)業(yè)政策、盡快實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的空間規(guī)劃體系、完善不同類型空間置換的“飛地”政策、建立“生態(tài)區(qū)政府”與“生態(tài)受益區(qū)政府”間利益補(bǔ)償政策等為主的政策建議及相關(guān)保障機(jī)制。

主體功能區(qū) 生態(tài)功能區(qū) 產(chǎn)業(yè)發(fā)展 生態(tài)資源

我國(guó)實(shí)行主體功能區(qū)劃以來(lái)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)承擔(dān)了重要的生態(tài)保障及生態(tài)產(chǎn)品供給功能。為引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和民生改善，國(guó)家實(shí)施了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策和一定程度上因地制宜的差異化約束性產(chǎn)業(yè)政策。但是，由于受到發(fā)展基礎(chǔ)和各方面條件限制，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)一直沒(méi)能很好地將“保護(hù)”與“發(fā)展”兼顧，經(jīng)濟(jì)落后、就業(yè)困難、人均收入低等問(wèn)題依然沒(méi)有獲得解決。本文旨在探索如何一方面加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)強(qiáng)化底線約束，使相關(guān)政策規(guī)定能夠順利有效實(shí)施，保證重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)揮主體生態(tài)功能；另一方面又能夠減少對(duì)國(guó)家財(cái)政的依賴，謀求更根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展方式，以發(fā)展適宜的產(chǎn)業(yè)為途徑真正解決生態(tài)區(qū)的民生福利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)提高人民群眾的“獲得感”，做到“保護(hù)與發(fā)展”兼顧，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和主體功能區(qū)規(guī)劃深入推進(jìn)。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是指承擔(dān)重要生態(tài)功能，關(guān)系全國(guó)或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中限制或禁止進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域，其范圍包括主體功能區(qū)劃中限制開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在全國(guó)各地均有分布(見(jiàn)圖1)，但是主要分布于西部地區(qū)。這些地區(qū)往往多山地而少平原，水資源時(shí)空分布差異大，生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱，自然災(zāi)害發(fā)生頻率較高，但能源和礦產(chǎn)資源豐富，開(kāi)發(fā)利用前景廣闊。

圖1 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)示意圖資料來(lái)源：國(guó)務(wù)院，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，人民政府網(wǎng)。

2010年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，確定了25個(gè)國(guó)家層面的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，包括436個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。2016年9月，國(guó)務(wù)院批復(fù)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于調(diào)整國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍的請(qǐng)示》，同意將240個(gè)縣(市、區(qū)、旗)和87個(gè)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)林業(yè)局新增納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。至此，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣市區(qū)數(shù)量由原來(lái)的436個(gè)增加至676個(gè)，占國(guó)土面積的比例從41%提高到53%。*國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于同意新增部分縣(市、區(qū)、旗)納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的批復(fù)》(國(guó)函〔2016〕161號(hào))。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)雖然分布范圍廣闊，各地情況差異較大，但普遍而言經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，人民生活水平不高，其中扶貧重點(diǎn)縣385個(gè)，*數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司。屬于國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重鎮(zhèn)。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在國(guó)土面積中占比過(guò)半，其發(fā)展?fàn)顩r和發(fā)展水平愈發(fā)具有舉足輕重的意義。為加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和民生改善，目前中央政府主要在兩個(gè)方面推進(jìn)工作。一是轉(zhuǎn)移支付。2008年中央財(cái)政出臺(tái)了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，對(duì)限制發(fā)展導(dǎo)致的生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償。政策出臺(tái)后，轉(zhuǎn)移支付力度逐年增加(見(jiàn)圖2)，轉(zhuǎn)移支付范圍穩(wěn)步擴(kuò)大。截至2016年，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍覆蓋的縣域達(dá)到725個(gè)；2017年，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算金額達(dá)到627億元。*財(cái)政部：《關(guān)于2017年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的說(shuō)明》，2017年。二是建立產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單。2016年10月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》),提出建立“縣市制定、省級(jí)統(tǒng)籌、國(guó)家銜接、對(duì)外公布”的工作機(jī)制，明確要強(qiáng)化約束邊界，將已經(jīng)明確的限制類和禁止類產(chǎn)業(yè)作為底線，進(jìn)一步細(xì)化從嚴(yán)提出需要限制、禁止的產(chǎn)業(yè)類型。該工作目前正在各地逐步推進(jìn)。

圖2 2012—2016年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)情況數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站。

二、主要問(wèn)題及原因分析

(一)主要問(wèn)題

受制于發(fā)展條件和政策約束等多方面原因，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展在實(shí)踐中主要存在如下問(wèn)題：

1.發(fā)展和保護(hù)難以平衡

一方面重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要堅(jiān)守生態(tài)紅線，承擔(dān)多種生態(tài)功能，因此諸多經(jīng)濟(jì)效益高但對(duì)環(huán)境存在損害的產(chǎn)業(yè)不允許進(jìn)入，而其他經(jīng)濟(jì)效益較好同時(shí)環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)又常常由于生態(tài)地區(qū)當(dāng)?shù)貤l件不具備而缺少進(jìn)入或發(fā)展的機(jī)會(huì)。另一方面部分地區(qū)存在忽視生態(tài)保護(hù)強(qiáng)行發(fā)展污染產(chǎn)業(yè)的情況，雖然一定程度改善了地方財(cái)政，但對(duì)生態(tài)的破壞會(huì)產(chǎn)生難以補(bǔ)救的影響，并會(huì)承擔(dān)來(lái)自于民眾的社會(huì)壓力，影響社會(huì)穩(wěn)定。

2.產(chǎn)業(yè)層次及發(fā)展水平較低

總體而言，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)總量與規(guī)模偏小，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高，服務(wù)業(yè)發(fā)展水平較低且相對(duì)滯后。工業(yè)的支撐作用不強(qiáng)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)始終處于低速徘徊狀態(tài)，產(chǎn)品主要處于價(jià)值鏈中低端，產(chǎn)業(yè)鏈配套和延伸能力不夠，增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變步伐較慢，技術(shù)攻關(guān)和新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)能力不強(qiáng)，產(chǎn)品利潤(rùn)及附加值有限。同時(shí)，高素質(zhì)高學(xué)歷人才極少。本地人才培養(yǎng)能力差，也缺少吸引外部人才的機(jī)會(huì)和條件，因而降低了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在活力。

3.產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施較差

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)多處于偏遠(yuǎn)、偏僻地區(qū)，電力、通訊、郵電、金融等服務(wù)機(jī)構(gòu)有限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足，尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施仍然有待大幅度改善。交通目前主要以公路為主，公路等級(jí)較低，路網(wǎng)多為二、三級(jí)公路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布距離較遠(yuǎn)，內(nèi)外交通瓶頸障礙嚴(yán)重阻礙了商貿(mào)流通業(yè)的發(fā)展，成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要障礙。

4.生態(tài)紅利釋放不足

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)雖然生態(tài)資源和環(huán)境資源豐富，但缺少將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)效益的軟硬件條件和發(fā)展機(jī)制，“生態(tài)紅利”多留于紙面，在產(chǎn)業(yè)活動(dòng)中不能切實(shí)有效地將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，因此“綠水青山”難以成為“金山銀山”，生態(tài)紅利在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中貢獻(xiàn)有限。

(二)原因分析

區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往存在以下幾大“效應(yīng)”，其發(fā)揮作用的機(jī)制過(guò)程使重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展易于陷入困境。

1.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的漏斗效應(yīng)

在東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，一些相對(duì)發(fā)達(dá)的城市化地區(qū)已進(jìn)入招商選資階段。而重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)雖然環(huán)保門(mén)檻高，污染排放要求高，但是土地供給充裕、企業(yè)落戶成本低、勞動(dòng)力廉價(jià)，因此常會(huì)成為產(chǎn)業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)平面中的一個(gè)個(gè)“小漏斗”，低層次低水平產(chǎn)業(yè)漏在其中，并在之中形成遍地開(kāi)花的格局(見(jiàn)圖3)。

圖3 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的漏斗效應(yīng)

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展的虹吸效應(yīng)*虹吸效應(yīng)主要指發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)優(yōu)質(zhì)資源進(jìn)行吸附，從而對(duì)周邊欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生負(fù)面影響的現(xiàn)象。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)受制于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的虹吸效應(yīng)具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素被城市化地區(qū)所吸附，向城市化地區(qū)流出。由于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要位于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施、物流成本、市場(chǎng)機(jī)制等方面存在天然劣勢(shì)，不僅難以發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而且通常是資金和人才的凈流出地。

二是由于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制更多、門(mén)檻更高，一些污染程度偏高但是經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度較大的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)入，只能在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展和聚集。這使得重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)與其他地區(qū)相比，處于不平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，加劇了與其他地區(qū)之間發(fā)展的不平衡。

三是由于受到資金、技術(shù)、人才等方面的約束，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要從事生態(tài)產(chǎn)品的初級(jí)加工、能源產(chǎn)品的初級(jí)開(kāi)發(fā)，常常處于產(chǎn)業(yè)鏈條的低端，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得的生態(tài)紅利和資源紅利有限。而城市化地區(qū)或發(fā)達(dá)地區(qū)由于掌握資金、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，通常處于產(chǎn)業(yè)鏈條的中高端，從而將生態(tài)地區(qū)產(chǎn)業(yè)效益中的絕大部分吸走，成為生態(tài)紅利的最大受益者。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展的極化效應(yīng)

基于以上分析，同重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)相比，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在發(fā)展起點(diǎn)、政策環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等方面的差距不斷拉大，極化效應(yīng)日益顯著。

對(duì)于這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間不均衡性，在較小的地理范圍中存在是合理的。但是在大尺度的地理范圍中，則很容易引起各種社會(huì)問(wèn)題。主體功能區(qū)規(guī)劃是從資源環(huán)境承載能力和人與自然和諧發(fā)展的角度提出來(lái)的一種發(fā)展新理念，試圖通過(guò)公共服務(wù)的均等化解決區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問(wèn)題。但是，如果單純強(qiáng)調(diào)“公共服務(wù)的均衡”而忽略“地域之間發(fā)展的相對(duì)均衡”，其結(jié)果有可能會(huì)加劇“中心”與“邊緣化”的傾向，最終也不利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，不利于從根本上改善民生。

4.社會(huì)反彈效應(yīng)

近年來(lái)，百姓的環(huán)境意識(shí)已經(jīng)覺(jué)醒，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的重視程度不斷上升，由此產(chǎn)生的維權(quán)事件也日益增多。越是在生態(tài)環(huán)境優(yōu)越的地區(qū)，百姓對(duì)環(huán)境的珍惜意識(shí)越強(qiáng)，社會(huì)反彈效應(yīng)越大，因此重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)因不環(huán)保項(xiàng)目的進(jìn)入而產(chǎn)生的社會(huì)事件越來(lái)越多，社會(huì)壓力驟增，在“保護(hù)和發(fā)展”的關(guān)系處理上面臨更大的困難。

三、發(fā)展思路與路徑

前述困境問(wèn)題單純依靠市場(chǎng)的力量難以解決，特殊的區(qū)域特征和所承擔(dān)的主體功能決定了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)尤其需要政府引導(dǎo)和配套政策支撐。妥善解決重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所面臨的保護(hù)和發(fā)展的矛盾問(wèn)題，以及同其他地區(qū)之間發(fā)展差距日益拉大的問(wèn)題，對(duì)于保障主體功能區(qū)規(guī)劃的順利實(shí)施具有重要意義。

在發(fā)展思路上，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展既要保障國(guó)土生態(tài)安全，提供生態(tài)品供給，實(shí)現(xiàn)由“靠山吃山、靠水吃水”向“靠山養(yǎng)山吃山、靠水養(yǎng)水吃水”轉(zhuǎn)變；又要通過(guò)充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢(shì)，釋放生態(tài)環(huán)境資源紅利，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生福利，使得生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益相得益彰。為破解產(chǎn)業(yè)困境，探索跨越高消耗、高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的新道路，可形成鼓勵(lì)發(fā)展和控制發(fā)展并舉的發(fā)展路徑。

(一)鼓勵(lì)性發(fā)展

依托本地特色資源，探索不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生“負(fù)外部性”*負(fù)外部性也稱外部成本或外部不經(jīng)濟(jì)，指行為主體的活動(dòng)對(duì)他人和社會(huì)所產(chǎn)生了負(fù)面影響，使后者支付了額外的成本費(fèi)用但又無(wú)法獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。通過(guò)采取鼓勵(lì)、支持等正向推進(jìn)手段，促進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。主要包括推進(jìn)以“內(nèi)向挖掘”為重點(diǎn)的特色產(chǎn)業(yè)和虛擬產(chǎn)業(yè)，以及以“外向聯(lián)動(dòng)”為重點(diǎn)的“飛地”產(chǎn)業(yè)和協(xié)同產(chǎn)業(yè)模式。

1.特色產(chǎn)業(yè)

根據(jù)本地稟賦和基礎(chǔ)，選擇有比較優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展并逐漸壯大，如特色旅游、特色農(nóng)業(yè)、特色文化等。塑造良好發(fā)展環(huán)境，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過(guò)擴(kuò)大規(guī)模、完善體系、塑造亮點(diǎn)，避免周邊城市化地區(qū)的虹吸效應(yīng)，將特色產(chǎn)業(yè)打造成為重點(diǎn)生態(tài)地區(qū)未來(lái)的支柱產(chǎn)業(yè)。

2.虛擬產(chǎn)業(yè)

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)尋求產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需培育綠色低碳、科技含量高的新興產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)。信息化發(fā)展已逐漸普遍呈現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的特征，而主要以互聯(lián)網(wǎng)為媒介和工具的虛擬產(chǎn)業(yè)，為后發(fā)地區(qū)提供了機(jī)遇，可作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)未來(lái)的一個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。多數(shù)生態(tài)功能區(qū)因地處偏遠(yuǎn)，信息相對(duì)閉塞，大量產(chǎn)品無(wú)法與外界需求相呼應(yīng)，因此應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)。重點(diǎn)：一是推動(dòng)生產(chǎn)與消費(fèi)的相互促進(jìn)，幫助企業(yè)構(gòu)建發(fā)現(xiàn)和預(yù)測(cè)市場(chǎng)需求的能力，推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)方式向更加貼近消費(fèi)者需求轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)大數(shù)據(jù)和云計(jì)算平臺(tái)商用項(xiàng)目，促進(jìn)企業(yè)應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，進(jìn)行精準(zhǔn)營(yíng)銷活動(dòng)；二是規(guī)范電子商務(wù)行業(yè)秩序，盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，防范虛擬交易中的各類風(fēng)險(xiǎn)，打擊網(wǎng)絡(luò)銷售中的商業(yè)欺詐和各類商業(yè)賄賂行為，優(yōu)化電子商務(wù)環(huán)境，建立網(wǎng)絡(luò)信用機(jī)制；三是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)間信息協(xié)同，搭建為中小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的公共信息和軟件平臺(tái)；四是加強(qiáng)與電子商務(wù)相配套的道路交通和物流建設(shè)，使產(chǎn)品在有外部需求的情況下能夠“出得去”。

3.“飛地”產(chǎn)業(yè)模式

發(fā)展產(chǎn)業(yè)不能以破壞環(huán)境為代價(jià)，要在不同空間區(qū)域內(nèi)規(guī)范開(kāi)發(fā)、創(chuàng)新開(kāi)發(fā)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)可采取“飛地經(jīng)濟(jì)”的模式，打造產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在互相獨(dú)立的行政區(qū)域之間，打破本身行政區(qū)劃方面的限制，進(jìn)行跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中布局在可進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的區(qū)域范圍。在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資過(guò)程中，把生態(tài)功能區(qū)中“飛出地”的項(xiàng)目或資金，置于行政上互無(wú)隸屬關(guān)系的“飛入地”開(kāi)發(fā)區(qū)域進(jìn)行實(shí)施，利用稅收分配、政績(jī)考核、統(tǒng)籌管理等合理有效的利益分配制度實(shí)現(xiàn)兩地互惠雙贏。

4.協(xié)同產(chǎn)業(yè)模式

在不同行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)合作協(xié)同發(fā)展。通過(guò)與相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作，建立產(chǎn)業(yè)共建園區(qū)，一方面通過(guò)聯(lián)動(dòng)，提升發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在全國(guó)乃至國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面提升生態(tài)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，尤其是對(duì)相對(duì)高端產(chǎn)業(yè)的培育能力。重點(diǎn)：一是在基礎(chǔ)設(shè)施等園區(qū)配套方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；二是強(qiáng)調(diào)環(huán)境導(dǎo)向，在園區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中形成選擇機(jī)制；三是調(diào)動(dòng)各方資源，通過(guò)協(xié)同形成“乘積效應(yīng)”；四是加強(qiáng)督查考核，倒逼責(zé)任落實(shí)。

(二)控制性發(fā)展

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)資源環(huán)境承載力低。根據(jù)主體功能要求，限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化開(kāi)發(fā)，以提供生態(tài)產(chǎn)品為主，同時(shí)也提供小量的工業(yè)品。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，需執(zhí)行比其他類型的主體功能地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展更嚴(yán)格的控制手段。主要包括以下兩類做法。

1.限制布局

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)脆弱性高?！掇k法》主要以《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》(見(jiàn)表1)和《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單草案(試點(diǎn)版)》中的限制和禁止類產(chǎn)業(yè)為底線，對(duì)于《辦法》規(guī)定的禁止范圍的產(chǎn)業(yè)，要絕對(duì)的禁止，堅(jiān)決不允許發(fā)展。對(duì)于《辦法》規(guī)定的限制范圍的產(chǎn)業(yè)，必須滿足規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)條件后，才能進(jìn)入發(fā)展。在遵照《辦法》的前提下，嚴(yán)格而不硬干，探索切實(shí)可行的落實(shí)辦法，制定相關(guān)限制布局的政策措施。

表1 《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中限制類和禁止類產(chǎn)業(yè)類目及子項(xiàng)數(shù)目

一是設(shè)置準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。在招商引資和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，在限定的時(shí)間范圍內(nèi)建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，不斷提高節(jié)能減排、體量規(guī)模、技術(shù)安全等方面的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，拒絕不合規(guī)行業(yè)企業(yè)入駐。

二是建立產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制。按照強(qiáng)制與引導(dǎo)相結(jié)合的原則，一方面通過(guò)綜合管理、法律及必要的行政手段，強(qiáng)制淘汰落后產(chǎn)能；另一方面，對(duì)于不符合要求的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步通過(guò)設(shè)備折舊補(bǔ)貼、土地置換、遷移補(bǔ)貼、關(guān)停補(bǔ)償?shù)仁侄?，進(jìn)行跨區(qū)域轉(zhuǎn)移或淘汰，對(duì)受損企業(yè)提供合理的補(bǔ)償或轉(zhuǎn)移安置費(fèi)用。

三是設(shè)立產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制。在目標(biāo)考核、技術(shù)應(yīng)用、要素供給等方面設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)倒逼機(jī)制迫使處于標(biāo)準(zhǔn)線邊緣的企業(yè)主動(dòng)轉(zhuǎn)型。同時(shí)，可從政府財(cái)政收入或地區(qū)可持續(xù)發(fā)展基金中切出一定比例資金，設(shè)立衰退產(chǎn)業(yè)援助基金。根據(jù)產(chǎn)業(yè)衰退不同程度，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展、產(chǎn)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)等給予一定的資金扶持。

2.限制空間

對(duì)于雖不在負(fù)面清單范圍但也可能存在污染排放的產(chǎn)業(yè)，在空間上要引導(dǎo)集中開(kāi)發(fā)，集聚發(fā)展，禁止成片蔓延或遍地開(kāi)發(fā)式擴(kuò)張。原則上不再新建工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，對(duì)已有的開(kāi)發(fā)區(qū)不再擴(kuò)充占地范圍，并逐步改造成低排放“零污染”的生態(tài)型園區(qū)。

一是建設(shè)低碳園區(qū)。走“產(chǎn)業(yè)園區(qū)+項(xiàng)目”相結(jié)合的低碳發(fā)展路徑。加強(qiáng)對(duì)園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行設(shè)備的大型化、數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化改造，推廣和應(yīng)用低碳技術(shù)，降低已有工業(yè)行業(yè)的二氧化碳排放水平。選擇一批技術(shù)成熟、減排潛力大的低碳綠色技術(shù)，實(shí)施應(yīng)用示范工程。提升行業(yè)技術(shù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，著力實(shí)現(xiàn)向“高精產(chǎn)品、高附加值、高技術(shù)”方向轉(zhuǎn)軌。

二是建設(shè)循環(huán)園區(qū)。政府充分運(yùn)用政策引導(dǎo)、法規(guī)規(guī)范和投資扶持等方式，推動(dòng)循環(huán)園區(qū)建設(shè)。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃環(huán)境保護(hù)措施，實(shí)現(xiàn)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的共享利用，構(gòu)建入園產(chǎn)業(yè)合理結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行能量梯級(jí)利用、資源循環(huán)利用、土地集約利用和水的分類利用，鼓勵(lì)企業(yè)間進(jìn)行廢物交換利用。

三是建立監(jiān)管機(jī)制。全面落實(shí)相關(guān)企業(yè)和政府的生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理責(zé)任。嚴(yán)格控制企業(yè)排污許可證發(fā)放，運(yùn)用科技手段強(qiáng)化監(jiān)管，保證區(qū)域內(nèi)污染物排放總量持續(xù)下降。對(duì)直排、偷排等惡意背法舉動(dòng)，依據(jù)法律取上限予以處罰。

四、政策建議及保障機(jī)制

(一)政策建議

有必要運(yùn)用科學(xué)、系統(tǒng)、可操作的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行引導(dǎo)，使重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)在符合主體功能定位的同時(shí)，增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展能力，現(xiàn)提出以下幾方面的政策建議。

1.引導(dǎo)正確的發(fā)展理念

對(duì)于以山脈、森林為主要類型特征的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要樹(shù)立“嚴(yán)格保護(hù)，統(tǒng)一管理，合理開(kāi)發(fā)，永續(xù)利用”的理念，以生態(tài)植被保護(hù)和修復(fù)為前提，地方政府制定與實(shí)施鼓勵(lì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，調(diào)整區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延伸并拓展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值鏈。就水源涵養(yǎng)區(qū)、水源補(bǔ)給區(qū)為代表的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)而言，要始終把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重中之重，樹(shù)立“以保護(hù)促開(kāi)發(fā)，以開(kāi)發(fā)促保護(hù)”的理念，結(jié)合本地資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段等綜合因素，制定與實(shí)施嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)與環(huán)境準(zhǔn)入政策，限制高耗水與水污染負(fù)荷重的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)和鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)向發(fā)展條件較好區(qū)域集聚，有序退出本地區(qū)，確保國(guó)家重要生態(tài)安全的生命線。

2.盡快實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的空間規(guī)劃體系

明確細(xì)化功能區(qū)內(nèi)生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間管制界限，從可持續(xù)發(fā)展的角度合理確定區(qū)域內(nèi)各類空間的比例，堅(jiān)決遏制生產(chǎn)和生活空間無(wú)序蔓延擴(kuò)張的局面。合理確定確立空間規(guī)劃基礎(chǔ)單元，在每一個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)部，可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為基礎(chǔ)單元，增強(qiáng)規(guī)劃的針對(duì)性和精準(zhǔn)性。提高空間規(guī)劃的科學(xué)性，強(qiáng)化空間規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保持空間格局的相對(duì)穩(wěn)定性。

3.注重制定平衡型、功能型產(chǎn)業(yè)政策

改變我國(guó)過(guò)去一段時(shí)期實(shí)施非平衡型、選擇性為主的產(chǎn)業(yè)政策，改變選擇特定的具體產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定的技術(shù)路線與工藝、特定的產(chǎn)品甚至特定的企業(yè)進(jìn)行扶持，在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行功能型產(chǎn)業(yè)政策，即對(duì)于所有行業(yè)、企業(yè)的生產(chǎn)、消費(fèi)等活動(dòng)，只要符合國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展方向要求的，如節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能、提高產(chǎn)品技術(shù)含量和附加值等，均應(yīng)減少干預(yù)并加強(qiáng)鼓勵(lì)；而對(duì)不符合發(fā)展方向的產(chǎn)業(yè)行為，則一律采取懲罰性政策。比之選擇型政策，制定功能型產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于促進(jìn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展將能發(fā)揮更大的成效。

4.完善不同類型區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間置換政策

生態(tài)功能區(qū)既不適合大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)，更不能發(fā)展高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)；然而，城市化地區(qū)則相對(duì)適宜發(fā)展大規(guī)模高強(qiáng)度產(chǎn)業(yè)。為此，打破區(qū)域行政邊界，以“空間騰挪、共建共管”為策略，制定與實(shí)施生態(tài)功能區(qū)“產(chǎn)業(yè)飛地”的政策，政府積極協(xié)商，從體制、機(jī)制、政策上為“產(chǎn)業(yè)飛地”發(fā)展創(chuàng)造好的環(huán)境，解決生態(tài)功能區(qū)和其他類型區(qū)各自的發(fā)展瓶頸問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)互利共贏地持續(xù)發(fā)展或跨越發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式。

5.制定“生態(tài)區(qū)政府”與“生態(tài)受益區(qū)政府”之間的利益補(bǔ)償政策

為了保證生態(tài)功能，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到限制甚至有些產(chǎn)業(yè)必須退出。從統(tǒng)籌全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益角度來(lái)考慮，生態(tài)區(qū)政府和受益區(qū)政府之間應(yīng)建立合理的生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)生態(tài)區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的“讓步”，緩解發(fā)展與限制的兩難矛盾。明確責(zé)權(quán)主體和受體，中央監(jiān)管，地方為主，按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”原則，統(tǒng)籌各方利益，運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)外部分?jǐn)偟仁侄?，以合理的生態(tài)補(bǔ)償價(jià)格機(jī)制，來(lái)保證生態(tài)功能區(qū)得到大體相當(dāng)?shù)墓卜?wù)，保證當(dāng)?shù)鼐用裣碛写笾孪嗤陌l(fā)展機(jī)會(huì)。

6.加快推進(jìn)國(guó)家自然資源產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)管理、監(jiān)管體制改革實(shí)踐

按照十八屆三中全會(huì)文件關(guān)于加快生態(tài)文明制度建設(shè)要求，在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)具體制定相關(guān)政策，深入落實(shí)自然生態(tài)空間確權(quán)登記，進(jìn)一步完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度。不僅明確國(guó)有或集體所有權(quán)，還需明確資產(chǎn)的使用、開(kāi)發(fā)、收益等權(quán)限，探索國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制和監(jiān)管體制改革。

(二)保障機(jī)制

為保障政策的順利實(shí)施，可重點(diǎn)從以下五方面加強(qiáng)保障機(jī)制建設(shè)。

1.考核機(jī)制

強(qiáng)化主體功能考核指標(biāo)，增加生態(tài)文明在考核評(píng)價(jià)中的權(quán)重，注重增量考評(píng)和存量考評(píng)并重，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系。以系統(tǒng)、規(guī)范的方法編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。分類考核重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，主要包括開(kāi)展整體發(fā)展?fàn)顩r的區(qū)域評(píng)估分析，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃適應(yīng)性評(píng)估以及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目評(píng)估。

2.市場(chǎng)機(jī)制

積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式。改變過(guò)去以“單中心”政府為主體的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)民眾參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾饔?，形成政府、私營(yíng)部門(mén)和公民社會(huì)共同參與的多元主體組織形式，在區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間以及保護(hù)者和受益者之間建立市場(chǎng)機(jī)制為主體的多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.財(cái)稅機(jī)制

繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，提高當(dāng)?shù)貙?duì)自然保護(hù)區(qū)投入能力和當(dāng)?shù)卣С之a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的能力。發(fā)揮稅收在優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)空間中的作用，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，重點(diǎn)對(duì)從事水資源保護(hù)開(kāi)發(fā)、植樹(shù)造林、種草、退牧還草等企業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠。

4.人口機(jī)制

一方面，引導(dǎo)人口集中，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)選擇培育若干縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行集中布局，并配合進(jìn)行產(chǎn)業(yè)集聚和公共服務(wù)建設(shè)。另一方面，引導(dǎo)實(shí)施積極的人口退出。加大當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育、職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)工作力度，增強(qiáng)勞動(dòng)力跨區(qū)域轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的人口逐步實(shí)現(xiàn)有序轉(zhuǎn)移，實(shí)施生態(tài)移民工程。

5.金融機(jī)制

優(yōu)化信貸政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類非銀行機(jī)構(gòu)在國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)中發(fā)揮資金融通的作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)銀行優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格限制向不符合主體功能區(qū)定位的項(xiàng)目提供貸款。加強(qiáng)政策性金融，在限制開(kāi)發(fā)區(qū)要充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融在生態(tài)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、棚戶區(qū)改造和特色適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的作用。

1.劉欣、王永清：《我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)研究現(xiàn)狀分析》，《世界林業(yè)研究》2014年第1期。

2.邱倩、江河：《論重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的建立》，《環(huán)境保護(hù)》2016年第14期。

3.王瑜：《增長(zhǎng)極理論與實(shí)踐評(píng)析》，《商業(yè)研究》2011年第4期。

4.肖金成、劉通：《把牢生態(tài)環(huán)境保護(hù)的第一道關(guān)口》，《環(huán)境保護(hù)》2017年第4期。

5.張文彬、李國(guó)平：《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付動(dòng)態(tài)激勵(lì)效應(yīng)分析》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2015年第10期。

6.國(guó)家發(fā)展改革委：《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)》，中央政府網(wǎng)站，2011年4月26日。

7.環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部：《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理的意見(jiàn)》，環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站，2013年1月22日。

8.財(cái)政部：《關(guān)于2017年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的說(shuō)明》，財(cái)政部網(wǎng)站，2017年3月31日。

9.國(guó)務(wù)院：《關(guān)于同意新增部分縣(市、區(qū)、旗)納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的批復(fù)》，中央政府網(wǎng)站，2016年9月28日。

10.武小欣：《我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)政策制定問(wèn)題思考》，國(guó)家信息中心網(wǎng)站，2015年2月12日。

11.國(guó)家發(fā)展改革委：《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施辦法》，新華網(wǎng),2016年10月21日。

12.國(guó)家發(fā)展改革委：《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單》，學(xué)習(xí)網(wǎng),2017年1月9日。

13.SUN Xinzhang，LU Chunxia.Major Problems and Countermeasures for the Establishment of Ecological Compensation Systems for National Key Ecological Function Areas.Journal of Resources and Ecology，2015(6).

劉幼遲，國(guó)家信息中心綜合管理部經(jīng)濟(jì)師。

谷 岳