■ 翟寶輝 朱曉龍 李秋嶺

城市綜合管理的法治化新格局

■ 翟寶輝 朱曉龍 李秋嶺

2017年3月5日，習(xí)近平總書(shū)記在兩會(huì)期間參加上海團(tuán)討論時(shí)強(qiáng)調(diào)“要強(qiáng)化依法治理，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局”。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。本文結(jié)合既往研究，嘗試?yán)斫鉃槭裁闯鞘泄芾肀仨毷蔷C合管理，如何形成城市綜合管理法治化新格局。

2015年12月的中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心，在黨和國(guó)家工作全局中具有舉足輕重的地位。城市發(fā)展帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。但由于我們對(duì)城市的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)城市發(fā)展規(guī)律把握不夠，導(dǎo)致實(shí)踐中城市問(wèn)題大量出現(xiàn)，城市管理的目標(biāo)、任務(wù)、手段錯(cuò)配或匱乏，短時(shí)間內(nèi)城市病集中爆發(fā)，甚至影響了政府和群眾的關(guān)系、黨的形象。事實(shí)上，城市管理涉及的部門多，涵蓋的內(nèi)容廣泛，絕不是部門管理和行業(yè)管理可以應(yīng)對(duì)的，必須實(shí)施城市綜合管理。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，法治化是實(shí)施城市綜合管理的根本保證，形成法治化新格局的第一步是立法，接下來(lái)才可能談到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的問(wèn)題，可見(jiàn)習(xí)總書(shū)記提出“努力形成城市綜合管理法治化新格局”的立意高遠(yuǎn)。

一、新中國(guó)對(duì)城市的認(rèn)識(shí)在逐步深化

東西方城市發(fā)展是沿著不同的路徑展開(kāi)的，中國(guó)對(duì)城市的認(rèn)識(shí)有其獨(dú)特性，多用《周禮考工記》和清明上河圖揭示其特征。而新中國(guó)對(duì)城市的認(rèn)識(shí)主要從蘇聯(lián)專家那里得來(lái)，后經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放不同理念的引入，與中國(guó)傳統(tǒng)文化的自身挖掘相融合，形成今天我們對(duì)城市的認(rèn)識(shí)。嚴(yán)格意義上講，新中國(guó)對(duì)城市的認(rèn)識(shí)還沒(méi)有達(dá)到透徹的程度，甚至可以說(shuō)還處在初級(jí)階段。崇洋媚外或從發(fā)達(dá)國(guó)家引入的就是現(xiàn)代化，這樣的認(rèn)識(shí)還有很大市場(chǎng)，從提出或引入一個(gè)概念就風(fēng)靡全國(guó)的情況即可窺見(jiàn)一斑，譬如“森林城市”“花園城市”“園林城市”等，都只強(qiáng)調(diào)了城市的某個(gè)或某幾個(gè)方面，卻引發(fā)了眾多城市的持續(xù)創(chuàng)城活動(dòng)。城市發(fā)展目標(biāo)的多層次性、復(fù)合性、復(fù)雜性被各類創(chuàng)建活動(dòng)簡(jiǎn)單化、單一化，反而造成了城市運(yùn)行的先天性障礙。

實(shí)際上，城市是一定數(shù)量的人口在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施平臺(tái)上進(jìn)行生產(chǎn)生活活動(dòng)所構(gòu)成的有機(jī)整體。不再是“城”和“市”的組合，而是城和市的融合，商業(yè)進(jìn)入社區(qū)，公共交通等公共服務(wù)覆蓋500米半徑；不再是“工業(yè)園區(qū)”和“城市”的拼合，而是產(chǎn)城融合，將就業(yè)與居住有機(jī)安排在一起，減少通勤量；不再依賴小轎車，而是通過(guò)地鐵和公共汽車等公共交通引導(dǎo)人、物流動(dòng)；對(duì)古城的保護(hù)，不僅為了滿足人們的懷舊心理，更是為了升級(jí)旅游產(chǎn)業(yè)；生產(chǎn)是為了更好的生活，生活的多元化、豐富化又創(chuàng)造出新的就業(yè)機(jī)會(huì)。城市就是這樣一個(gè)不斷變化而又具有整體性的區(qū)域。其突出特點(diǎn)就是有一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施組成的平臺(tái)。因?yàn)檫@個(gè)平臺(tái)的建設(shè)，城市生產(chǎn)具有了規(guī)模效益，城市生活具有了便利性，但平臺(tái)的規(guī)模不是越大越好。當(dāng)城市生活不再便利、規(guī)模效益不再為正時(shí)，平臺(tái)的最大規(guī)模就出現(xiàn)了。當(dāng)平臺(tái)的規(guī)模不變時(shí)，平臺(tái)的運(yùn)行效率決定承載的生產(chǎn)能力和生活品質(zhì)。

城鎮(zhèn)化率是衡量在這種平臺(tái)上生產(chǎn)生活的人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤?。小尺度的城?zhèn)化率沒(méi)有太多實(shí)際意義，城鎮(zhèn)化率層層分解可能帶來(lái)很多弊端。盲目建設(shè)城市平臺(tái)，超出最大規(guī)模反而會(huì)擠出城市人口，降低城鎮(zhèn)化率；平臺(tái)規(guī)模不變，提高平臺(tái)運(yùn)行效率也可以承載更多人口，提高城鎮(zhèn)化率。大中小城市合理發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展中小城市是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的正確方向。新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)在于平臺(tái)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加重視環(huán)境和生態(tài)保育，更加強(qiáng)調(diào)技術(shù)進(jìn)步對(duì)城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用。

平常所說(shuō)的城市建設(shè)是城市平臺(tái)建設(shè)的統(tǒng)稱，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，主要通過(guò)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理手段來(lái)實(shí)施。城市規(guī)劃是通過(guò)行政許可對(duì)預(yù)判的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生活安排進(jìn)行空間部署；建設(shè)的目的是使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局合理并互聯(lián)互通，形成服務(wù)能力；管理是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)提供保障。第四次中央城市工作會(huì)議提出的統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性的要求就是針對(duì)此而言的。

二、解剖城市構(gòu)成要素、結(jié)構(gòu)和功能

第四次中央城市工作會(huì)議提出，城市工作要樹(shù)立系統(tǒng)思維，從構(gòu)成城市諸多要素、結(jié)構(gòu)、功能等方面入手，對(duì)事關(guān)城市發(fā)展的重大問(wèn)題進(jìn)行深入研究和周密部署，系統(tǒng)推進(jìn)。落實(shí)這一要求，有必要對(duì)城市做一次解剖：城市是由人和物組成的。

總體上，人由勞動(dòng)人口和非勞動(dòng)人口組成。勞動(dòng)人口由不同職業(yè)和層次的人口構(gòu)成，在不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)和工作崗位上合理分工、相互協(xié)作，并歸屬到不同的組織機(jī)構(gòu)，既維護(hù)城市生產(chǎn)功能的正常發(fā)揮，也構(gòu)成均衡的社會(huì)結(jié)構(gòu)；非勞動(dòng)人口由老人孩子組成，他們需要上學(xué)、看病、休養(yǎng)，為勞動(dòng)人口提供補(bǔ)充和收納。所有人最終都被細(xì)分到家庭，家庭成為社會(huì)的最小細(xì)胞，甚至是服務(wù)提供的最小對(duì)象，如住房、用水、垃圾收集、用電、供暖、燃?xì)獾?。所以，?duì)很多公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，城市家庭戶數(shù)比城市人口數(shù)更有實(shí)際意義。

從物的角度看，城市由建筑物和設(shè)施組成。建筑物是專業(yè)名詞，由建筑和構(gòu)筑物組成，前者是用來(lái)“放”人的，如住房、商場(chǎng)；后者是用來(lái)“放”物的，如停車樓、水塔等，根據(jù)居住、生產(chǎn)和設(shè)施安放要求綜合部署；設(shè)施包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，為生產(chǎn)生活提供保障。

從功能角度看，城市功能可以分為基礎(chǔ)功能和衍生功能。基礎(chǔ)功能是城市提供的每個(gè)人正常生產(chǎn)生活都必須的服務(wù)，通過(guò)分析可以看出，現(xiàn)代城市離不開(kāi)道路交通運(yùn)輸、供水排水及污水處理、垃圾收運(yùn)處置、能源熱力供應(yīng)、郵電通信、園林綠化等（六大）基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)。衍生功能則是在基礎(chǔ)功能支撐上的各類其他活動(dòng)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、體育、衛(wèi)生、教育等。如果沒(méi)有衍生功能，基礎(chǔ)功能就沒(méi)有存在意義；沒(méi)有基礎(chǔ)功能，衍生功能無(wú)法正常發(fā)揮。二者相互依賴和消長(zhǎng)，也反映了城市的生與死。其中，城市的基礎(chǔ)功能是城市區(qū)別于農(nóng)村的主要特征。

三、城市管理的概念與分類

城市管理是一個(gè)比較泛化的概念，從廣義上講是城市政府對(duì)城市一切人、事、物的管理，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、市政等所有領(lǐng)域；狹義上的城市管理則主要是對(duì)物的管理，包括人對(duì)物的使用管理，分為對(duì)城市基礎(chǔ)功能的維護(hù)和對(duì)城市公共空間的管理兩類，目的是保障城市各類設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和公共空間的良好秩序。即便狹義的城市管理也涵蓋支撐城市基礎(chǔ)功能的六大系統(tǒng)，涉及多個(gè)部門的工作協(xié)調(diào)，我們將其稱為城市綜合管理。這已在很多城市管理實(shí)踐中法定化，如《南京市城市治理?xiàng)l例》中所說(shuō)的城市管理，是指政府及其有關(guān)部門依法行使行政權(quán)力，對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)、市政設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、道路交通、生態(tài)環(huán)境、物業(yè)管理、應(yīng)急處置等城市公共事務(wù)和秩序進(jìn)行組織、監(jiān)督和服務(wù)的活動(dòng)，是城市治理的基礎(chǔ)性內(nèi)容；《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》第三條，本條例所稱城市綜合管理，是指各級(jí)人民政府及相關(guān)部門依法對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共客運(yùn)交通、道路交通安全、市容環(huán)境、環(huán)境保護(hù)、園林綠化、湖泊保護(hù)等實(shí)施的規(guī)劃、服務(wù)和管理活動(dòng)。城市綜合管理不僅要維護(hù)城市基礎(chǔ)設(shè)施功能的正常發(fā)揮，更要組織并保障城市衍生功能的實(shí)現(xiàn)。

泛化的城市管理除了城市綜合管理，還包含城市專門管理。城市專門管理是城市政府對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的管理，在城市綜合管理基礎(chǔ)上橫向獨(dú)立、縱向綜合，目的在于組織生產(chǎn)、促進(jìn)貿(mào)易、提供就業(yè)、豐富生活、繁榮文化。這些方面都由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，依托城市基礎(chǔ)設(shè)施功能開(kāi)展專門活動(dòng)。這些管理行為稱作城市專門管理，城市綜合管理和城市專門管理構(gòu)成城市管理的總和。

四、城市綜合管理的實(shí)現(xiàn)途徑

城市專門管理所涉及的領(lǐng)域在我國(guó)都有專設(shè)的政府部門運(yùn)用規(guī)劃和政策手段進(jìn)行專業(yè)化管理，在專屬空間內(nèi)完成。城市綜合管理涉及的領(lǐng)域也如此按專業(yè)設(shè)置機(jī)構(gòu)，運(yùn)用相同的手段獨(dú)立運(yùn)行著，不同的是這些領(lǐng)域在空間中彼此關(guān)聯(lián)、互相交叉，運(yùn)行中相互依賴、彼此支撐，如果各部門之間各自為政，缺乏溝通協(xié)調(diào)，城市運(yùn)行的系統(tǒng)性、綜合性、公益性和運(yùn)行效率及服務(wù)滿意度就會(huì)大打折扣，甚至因?yàn)槟骋画h(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題而導(dǎo)致城市運(yùn)行癱瘓。上海、北京等城市都遇到過(guò)道路塌陷、水管爆裂導(dǎo)致半城癱瘓的事件。舉個(gè)例子，如果燃?xì)夤艿莱隽藛?wèn)題，除了燃?xì)夤?yīng)部門，應(yīng)急管理部門必不可少，可能還要道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生、供熱等其它地下管道相關(guān)管理部門出面進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)、預(yù)防和維護(hù)。即便是流動(dòng)攤販在限制路邊上售賣食品，也不是市容環(huán)衛(wèi)部門一家可以管理的，必然要求道路交通、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督等部門聯(lián)合起來(lái)，一起協(xié)調(diào)解決。

城市的基礎(chǔ)功能和公共空間不能像劃分給個(gè)人和單位的專屬空間那樣清晰地明確直接責(zé)任人，而是涉及多個(gè)系統(tǒng)多個(gè)部門的管理和協(xié)調(diào)，很容易出現(xiàn)責(zé)任交叉、互相推諉的混亂局面，而城市的集聚和效率要求這些系統(tǒng)的集成和配合。與行政管理不同，城市管理從一開(kāi)始就不是單個(gè)部門可以解決和應(yīng)對(duì)的，它需要將城市管理所涉及的多個(gè)部門進(jìn)行聯(lián)合，建立部門聯(lián)席會(huì)議制度，不僅要定期對(duì)城市問(wèn)題進(jìn)行研究，分析、發(fā)現(xiàn)并且提出解決問(wèn)題的各種方案，而且要從日常管理中磨合出公務(wù)協(xié)助機(jī)制，落實(shí)責(zé)任主體，形成固定聯(lián)動(dòng)模式，從而有效提高城市運(yùn)行的效率，城市運(yùn)行的安全度，大幅度提升市民的滿意度。正是由于城市管理的復(fù)雜性、系統(tǒng)性和全局性，城市綜合管理的理念才被提出。

因此，城市綜合管理的實(shí)現(xiàn)途徑就明確了，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議建立高位協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過(guò)公務(wù)協(xié)助建立日常聯(lián)動(dòng)關(guān)系，前者是決策機(jī)構(gòu)，后者是運(yùn)行機(jī)制。

五、城市綜合管理的保障機(jī)制

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)【2015】37號(hào)，下稱37號(hào)文）在明確住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部為城市管理的主管部門之后，建立了16部門參加的部際聯(lián)席會(huì)議制度，大部分城市政府建立了城市管理委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市綜合管理事務(wù)，可稱為城市綜合管理的行政保障。有些地方城市政府用法規(guī)的形式強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制，如2013年3月1日起施行的《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》明確城市綜合管理，是指各級(jí)人民政府及相關(guān)部門依法對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共客運(yùn)交通、道路交通安全、市容環(huán)境、環(huán)境保護(hù)、園林綠化、湖泊保護(hù)等實(shí)施的規(guī)劃、服務(wù)和管理活動(dòng)，可稱為城市綜合管理的法律保障。部分城市將公安、司法深入到城市管理各層級(jí)，成立公安城管聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，設(shè)立城市管理巡回法庭，強(qiáng)化公務(wù)協(xié)助的力度和持續(xù)性，可稱為城市綜合管理的公安司法保障。原建設(shè)部總結(jié)北京市東城區(qū)網(wǎng)格化管理實(shí)踐，從2005年開(kāi)始試點(diǎn)推廣數(shù)字化城市管理模式，通過(guò)網(wǎng)格化管理、數(shù)字化技術(shù)再造城市管理流程，推動(dòng)城市綜合管理的實(shí)現(xiàn)，可稱為城市綜合管理的技術(shù)保障。

總之，從中央到地方，各級(jí)政府都在為提高城市管理水平、實(shí)現(xiàn)城市讓生活更美好的目標(biāo)積極探索，勇敢創(chuàng)新，不懈努力。

六、城市綜合管理的法治化新格局

依法治國(guó)是我黨治國(guó)理政的重要組成部分。十九大報(bào)告把堅(jiān)持全面依法治國(guó)作為十四條新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一。提出了“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”和“深化依法治國(guó)實(shí)踐”的具體要求。

城市綜合管理就是依法治國(guó)實(shí)踐的重要領(lǐng)域。不僅要依法保障城市基礎(chǔ)功能正常運(yùn)行、公共空間有序使用，還要為城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化活動(dòng)起到重要支撐作用，同時(shí)，發(fā)揮培養(yǎng)和提高全民族法治素養(yǎng)和道德素質(zhì)的陣地作用。

從目前我國(guó)城市綜合管理面臨的主要問(wèn)題看，根本的是缺乏法律保障。雖然已經(jīng)有一些城市制定并且實(shí)施了本市的城市綜合管理或治理?xiàng)l例，但是適用范圍差異大、邊界不清晰，不足以普遍指導(dǎo)城市綜合管理實(shí)踐或供借鑒。具體而言，縱向上，中央層面沒(méi)有上位法進(jìn)行城市綜合管理頂層設(shè)計(jì)，在省市層面缺乏城市綜合管理法規(guī)統(tǒng)籌；橫向上，沒(méi)有城市綜合管理一般法和特別法的區(qū)別，缺少涉及部門間的法規(guī)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致城市管理的錯(cuò)位、缺位或越位，城市綜合執(zhí)法的無(wú)力、過(guò)度或錯(cuò)誤執(zhí)法。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)城市綜合管理法治化還有很長(zhǎng)的一段路要走。從有法可依，再到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才能逐步形成城市綜合管理法治化新格局。

目前，中央層面要積極建立和完善城市綜合管理一般法和特別法，覆蓋城市管理的所有對(duì)象；發(fā)揮中央人大立法的作用，確定城市綜合管理的重要地位，出臺(tái)符合立法明確性要求的《城市綜合管理法》，為各省、區(qū)、市級(jí)人大在城市綜合管理立法方面提供保障和支持，提出城市綜合管理的指導(dǎo)方針和原則，各級(jí)人大依據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況制定適合當(dāng)?shù)貙?shí)際條件的辦法條例和規(guī)章制度等；打破固有的部門立法，填補(bǔ)立法缺位的行業(yè)法規(guī)，建立健全系統(tǒng)性的城市綜合管理法律法規(guī)體系，從法律上明確城市綜合管理部門的職責(zé)與權(quán)限，對(duì)各部門的相互協(xié)調(diào)的合作義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)城市綜合管理從業(yè)人員做出明確的接受培訓(xùn)并接受監(jiān)督的規(guī)定；保障非政府組織和居民對(duì)城市綜合管理工作的監(jiān)督與建議的合法地位，暢通違反上位法的救濟(jì)機(jī)制。

各類城市，在上位法沒(méi)有頒布前，充分利用中央授權(quán)的立法權(quán)力，制定符合城市管理實(shí)際的地方法規(guī)，探索強(qiáng)化城市綜合管理法規(guī)的嚴(yán)肅性與權(quán)威性的途徑和領(lǐng)域，彰顯法律的威懾力，突出法律的引導(dǎo)力，培養(yǎng)市民的法律意識(shí)和通過(guò)法律調(diào)節(jié)利益沖突的法律習(xí)慣，走上依法治國(guó)、依法治市的正確軌道。

（翟寶輝，住建部政策研究中心研究員、博導(dǎo)、國(guó)務(wù)院政府特貼專家；朱曉龍，住建部政策研究中心助理研究員；李秋嶺，中國(guó)社科院研究生院城鄉(xiāng)系碩士研究生）