袁永記

[摘 要] 貴州是我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份，城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑與沿海地區(qū)、內(nèi)陸較發(fā)達(dá)地區(qū)有明顯區(qū)別。有必要針對(duì)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊性，研究其城鎮(zhèn)化主要特征、發(fā)展機(jī)制、存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出相應(yīng)的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 貴州??；城鎮(zhèn)化發(fā)展；特征；研究

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 23. 070

[中圖分類(lèi)號(hào)] TU984 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2017）23- 0136- 03

1 貴州工業(yè)化發(fā)展現(xiàn)狀和主要問(wèn)題

1.1 經(jīng)濟(jì)較落后，增長(zhǎng)對(duì)投資依賴大

2014年貴州省實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值 （GDP） 9 266.39億元，居全國(guó)31個(gè)省市第26 位；人均GDP 26 437元，居全國(guó)各省市第 30位。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為13.8∶41.6∶44.6， 從近年發(fā)展的情況來(lái)看，二產(chǎn)比例有所提升，但總體比例依然偏低，制造業(yè)規(guī)模依然很小。2010年以來(lái)貴州經(jīng)濟(jì)增速躍居全國(guó)各省市前列，主要得益于基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)， 支柱產(chǎn)業(yè)培育與內(nèi)生造血機(jī)制還有待完成。

1.2 工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，特色加工與旅游特色突出

貴州工業(yè)的主導(dǎo)部門(mén)包括煤炭、電力、有色、化工、冶金、白酒、中藥材等。重工業(yè)許多是“三線”時(shí)期留下的基礎(chǔ)，事實(shí)上除煤炭能源外，各行業(yè)絕對(duì)規(guī)模都比較小，只是因?yàn)槿」I(yè)化基礎(chǔ)弱而顯得比例較高，如鋼鐵年產(chǎn)量400萬(wàn)噸，在全國(guó)范圍內(nèi)基本可忽略，但在貴州比重較高。

貴州輕工業(yè)基本以本地特色加工為主導(dǎo)，與沿海以輕紡、電器為主的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)有本質(zhì)區(qū)別，以白酒、中藥材、煙草等具有本地傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的行業(yè)為主導(dǎo)。在電子、大數(shù)據(jù)、汽車(chē)等新型部門(mén)，近年來(lái)隨著貴安新區(qū)建設(shè)有所發(fā)展，但規(guī)模依然有限。

貴州省服務(wù)業(yè)部門(mén)基本以傳統(tǒng)生活服務(wù)、公共服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展還很低。旅游業(yè)是貴州服務(wù)業(yè)的重要部門(mén)，貴州生態(tài)、氣候環(huán)境良好，有國(guó)家“森林公園省”之稱(chēng)，旅游資源豐富，自然景觀、民族文化特色鮮明，發(fā)展旅游業(yè)已經(jīng)成為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要選擇。但旅游業(yè)總體就業(yè)帶動(dòng)能力不強(qiáng)，難以支撐大規(guī)模城鎮(zhèn)化。

1.3 存在模式粗放、資源利用不足、生態(tài)環(huán)境壓力大等問(wèn)題

一是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較弱，工業(yè)化程度還很低，未形成具有競(jìng)爭(zhēng)力的支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展模式低端粗放，持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力還沒(méi)有形成，資金十分緊缺的情況下投資回報(bào)率低下；二是優(yōu)勢(shì)資源利用開(kāi)發(fā)不足，包括優(yōu)勢(shì)的農(nóng)特資源 、旅游資源、文化資源等，還有較大的開(kāi)發(fā)空間；三是生態(tài)保護(hù)壓力大、石漠化問(wèn)題突出，資源開(kāi)采、城鄉(xiāng)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境存在一定沖突，生態(tài)破壞將直接影響長(zhǎng)江、珠江的流域環(huán)境。

2 貴州人口城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀和主要問(wèn)題

2.1 青壯年流出導(dǎo)致人口明顯變化

2014年全省戶籍人口4 325.49萬(wàn)人，常住人口 3 508.04萬(wàn)人，凈流出人口高達(dá)817.45萬(wàn)人。凈流出人口達(dá)到常住總?cè)丝谝?guī)模的23.3%，青壯年基本流出，人口年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的高撫養(yǎng)比結(jié)構(gòu)。流動(dòng)人口素質(zhì)較低，79%在初中以下，務(wù)工收入平均水平不到全國(guó)平均一半。全省城鎮(zhèn)化水平40.01%，其中戶籍城鎮(zhèn)化水平16.4%。盡管戶籍基本放開(kāi)，很多農(nóng)民不愿意進(jìn)城落戶。

目前農(nóng)村已經(jīng)沒(méi)有富余勞動(dòng)力，城鎮(zhèn)化人口來(lái)源主要是新生代農(nóng)民。新農(nóng)民多數(shù)不會(huì)務(wù)農(nóng)，只能進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村人口將繼續(xù)流出。從近年來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，貴州省人口存在一定的回流跡象，但從總體上大量人口流出的格局不會(huì)有所改變。

2.2 形成工業(yè)化、特色經(jīng)濟(jì)、勞務(wù)經(jīng)濟(jì)支持的多重路徑城鎮(zhèn)化

貴州城鎮(zhèn)化路徑與沿海有根本性區(qū)別，不能以沿海地區(qū)“產(chǎn)業(yè)-就業(yè)-人口進(jìn)城-服務(wù)設(shè)施配置”的傳統(tǒng)思路看待。除常規(guī)工業(yè)化帶動(dòng)模式以外，還存在如下兩種模式（比例可能超過(guò)傳統(tǒng)路徑）：一是被動(dòng)城鎮(zhèn)化，包括移民搬遷（少數(shù)拆遷安置），貴州計(jì)劃十年期間搬遷200萬(wàn)人，是非常巨大的工程量。二是異地工業(yè)化帶動(dòng)本地城鎮(zhèn)化，貴州許多勞動(dòng)力流失在沿海，由于沒(méi)有能在沿?！笆忻窕保x擇將家中老人小孩送到老家的縣鎮(zhèn)中居住，從而促進(jìn)了省內(nèi)的城鎮(zhèn)化，間接帶動(dòng)了消費(fèi)與房地產(chǎn)。

2.3 多重問(wèn)題復(fù)雜嚴(yán)峻：貧困、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衰落、人才流失、財(cái)政困難、去庫(kù)存

一是貧困現(xiàn)象比較突出88個(gè)區(qū)縣中55個(gè)為國(guó)家級(jí)貧困縣，按照最新國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（人均2 300元標(biāo)準(zhǔn)），2014年末全省貧困人口總量達(dá)到623萬(wàn)人，貧困發(fā)生率高達(dá)18%?；鶎踊A(chǔ)設(shè)施欠賬多、人力與社會(huì)資本積累嚴(yán)重不足，扶貧攻堅(jiān)還存在很大的壓力。

二是留守人群的撫養(yǎng)問(wèn)題與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衰落。人口流出后導(dǎo)致鎮(zhèn)村空心化，多數(shù)鄉(xiāng)村沒(méi)有年輕人，撫養(yǎng)問(wèn)題突出。同時(shí)，學(xué)校生源收縮、基層公共服務(wù)難以為繼，形成基層社會(huì)衰退的惡性循環(huán)，學(xué)校留不住優(yōu)質(zhì)教師，基層服務(wù)質(zhì)量下降、造成惡性循環(huán)。

三是人力資本缺失導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難。勞動(dòng)力大量流失，很多地方招不到工人，高端勞動(dòng)力更加缺失。留守勞動(dòng)力少、質(zhì)量低，難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，扶貧開(kāi)發(fā)也缺乏人力資本積累。

四是財(cái)政能力弱，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多。資金緊張，基層基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，能源、環(huán)保、供水方面都面臨一些困難。

五是對(duì)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)依賴大，鎮(zhèn)村人民收入依賴外出務(wù)工，勞務(wù)返還支撐了縣鎮(zhèn)層面的生活服務(wù)、房地產(chǎn)，在沿海不景氣與人口回流的背景下，未來(lái)城鎮(zhèn)化動(dòng)力與房地產(chǎn)去庫(kù)存存在一定隱患。

3 貴州城鎮(zhèn)體系發(fā)展現(xiàn)狀和主要問(wèn)題

3.1 各級(jí)城鎮(zhèn)發(fā)展水平均較低，部分縣市有資源特色支持

貴州省共包括9個(gè)市州單元：貴陽(yáng)市、遵義市、六盤(pán)水市、畢節(jié)市、安順市、銅仁市、黔南州、黔東南州、黔西南州。城鎮(zhèn)體系總體的情況是“小、散、弱”，城市規(guī)模小、分布散、功能弱。

省會(huì)城市貴陽(yáng)城市人口為265萬(wàn)人，城市規(guī)模在省內(nèi)規(guī)模優(yōu)勢(shì)明顯、首位度超過(guò)3，但在區(qū)域?qū)Ρ戎忻黠@小于成都、重慶、昆明、長(zhǎng)沙等周邊省會(huì)城市。從經(jīng)濟(jì)總量來(lái)看，2014年貴陽(yáng)市區(qū)GDP規(guī)模2 497.27億元，僅相當(dāng)于沿海發(fā)達(dá)縣級(jí)市水平。

其他八個(gè)地州首府城市規(guī)模大多比較小，對(duì)16萬(wàn)平方千米遼闊范圍的省域空間覆蓋帶動(dòng)能力還十分薄弱。其中遵義約69萬(wàn)人，六盤(pán)水城市規(guī)模50萬(wàn)人，剛剛達(dá)到中等城市規(guī)模，興義、畢節(jié)、銅仁、都勻、凱里、安順城市規(guī)模多在20萬(wàn)～40萬(wàn)規(guī)模，僅僅達(dá)到I型小城市規(guī)模，小馬拉大車(chē)現(xiàn)象明顯，要帶動(dòng)周邊廣大地域脫貧發(fā)展的困難還很大，能級(jí)還明顯不足。

縣城（縣級(jí)市）方面，目前還沒(méi)有超過(guò)20萬(wàn)人的縣城（縣級(jí)市城區(qū)），大多縣城規(guī)模不到10萬(wàn)人，甚至很多不到5萬(wàn)人，規(guī)模很小、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。發(fā)展較好的縣城（縣級(jí)市城區(qū)）包括：仁懷市（產(chǎn)茅臺(tái)酒）、盤(pán)縣（煤炭大縣）、福泉（磷工業(yè)基地）這樣的特色資源縣，以及威寧、黔西這樣的人口大縣（勞務(wù)經(jīng)濟(jì)支撐縣城服務(wù)）。另外，貴州有些縣市城鎮(zhèn)規(guī)模不大但專(zhuān)業(yè)功能突出，比如荔波、赤水的旅游等。

小城鎮(zhèn)方面，貴州呈現(xiàn)大面積城鎮(zhèn)收縮的現(xiàn)象，主要是因?yàn)榛鶎尤丝诹鞒龊髮?dǎo)致公共服務(wù)難以達(dá)到規(guī)模門(mén)檻而逐漸萎縮，學(xué)生減少導(dǎo)致小城鎮(zhèn)主要人口來(lái)源下降，許多小城鎮(zhèn)（集鎮(zhèn)）面臨規(guī)模收縮，基層公共服務(wù)配置也需要進(jìn)行重新調(diào)整。但在局部地區(qū)存在發(fā)展較好的小城鎮(zhèn)，原因是資源開(kāi)發(fā)或者工業(yè)園區(qū)建設(shè)，比如荔波小七孔鎮(zhèn)因?yàn)槭澜邕z產(chǎn)旅游開(kāi)發(fā)而得到提升，比如盤(pán)縣雞場(chǎng)坪鄉(xiāng)建設(shè)了首鋼鋼鐵項(xiàng)目而明顯改變。

3.2 存在問(wèn)題：城鎮(zhèn)帶動(dòng)能力弱、基層不斷衰落

一是城市規(guī)模小、分布散、功能弱，帶動(dòng)省域發(fā)展的能力不足；二是縣鎮(zhèn)發(fā)展受資源影響極大，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與高等級(jí)城市互動(dòng)基本可以忽略，呈現(xiàn)自然組織狀態(tài)；三是小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村衰落明顯顯現(xiàn)；四是縣級(jí)市數(shù)量太少，除市州首府城市以外只有4個(gè)，限制了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

現(xiàn)有城鎮(zhèn)體系難以支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。城鎮(zhèn)規(guī)模水平低、城鎮(zhèn)體系很不完善，大中城市數(shù)量少、規(guī)模小、能級(jí)低，輻射帶動(dòng)能力弱，尤其是缺乏帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

4 貴州省土地資源利用現(xiàn)狀和主要問(wèn)題

4.1 優(yōu)質(zhì)用地稀缺，生態(tài)環(huán)境較好

貴州省土地資源稀缺，是全國(guó)唯一沒(méi)有平原支撐的省份。全省92.5%的面積為山地和丘陵，缺乏相對(duì)集中的規(guī)?；玫兀瑖?yán)重制約城鎮(zhèn)規(guī)?；?，加大了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度和集中服務(wù)難度，難以形成密布的網(wǎng)狀交通格局，難以有效服務(wù)城鎮(zhèn)發(fā)展。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求下，貴州省萬(wàn)畝以上大壩均為禁止建設(shè)區(qū)，用地開(kāi)發(fā)面臨的壓力和困難更加嚴(yán)峻。對(duì)具體城市建設(shè)而言，由于地形限制，城市或者園區(qū)建設(shè)往往只能采用多園區(qū)、多組團(tuán)的空間模式，空間組織困難，部分縣城的組團(tuán)間距離甚至超過(guò)20千米，建設(shè)效率受到很大影響，先天限制下的產(chǎn)城分離現(xiàn)象也十分明顯。相比其他省份，貴州大面生態(tài)空間被建設(shè)用地侵占的情況少得多，生態(tài)環(huán)境明顯較好。但在局部用地平緩地區(qū)，由于優(yōu)質(zhì)用地稀缺，建設(shè)用地與耕地保護(hù)、生態(tài)用地沖突的情況較多。

4.2 存在問(wèn)題：建設(shè)成本高昂、生態(tài)保護(hù)壓力大

一是全省面臨普遍性的用地局限，城市建設(shè)效率低、開(kāi)發(fā)成本高，交通與市政建設(shè)代價(jià)大；二是貴州的生態(tài)地位極重要（兩江上游生態(tài)屏障），而人地矛盾突出，資源開(kāi)采帶來(lái)比較嚴(yán)重的環(huán)境污染與生態(tài)破壞；三是能源結(jié)構(gòu)落后，環(huán)衛(wèi)設(shè)施欠缺，在廣大鎮(zhèn)村尤其明顯；四是面臨大面積石漠化問(wèn)題，農(nóng)業(yè)用地與生態(tài)用地沖突大。

5 對(duì)城鎮(zhèn)化相關(guān)政策的建議

5.1 注重貴州特有的城鎮(zhèn)化機(jī)制，加強(qiáng)針對(duì)性的政策引導(dǎo)

公共服務(wù)是當(dāng)前貴州城市集聚人口的核心因素，人口城鎮(zhèn)化的主體人群是生活性人群。工業(yè)化就業(yè)直接驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化的作用在貴州并不顯著，大多數(shù)城鎮(zhèn)主導(dǎo)職能是生活服務(wù)與公共服務(wù)。

貴州總體上工業(yè)化程度還比較低，城鎮(zhèn)化取得的成績(jī)與異地工業(yè)化帶來(lái)的勞務(wù)返還有很大關(guān)系，外出務(wù)工人口支撐了省內(nèi)的消費(fèi)與購(gòu)房服務(wù)。在沿海經(jīng)濟(jì)放緩、外出人口回流的情況下，這種城鎮(zhèn)化動(dòng)力面臨放緩甚至下降風(fēng)險(xiǎn)。所以不能簡(jiǎn)單從本地經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)、過(guò)去幾年城鎮(zhèn)化進(jìn)程判斷未來(lái)城鎮(zhèn)化趨勢(shì)。

建議未來(lái)應(yīng)逐步夯實(shí)城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)與就業(yè)基礎(chǔ)，核心是培育貴州省的產(chǎn)業(yè)基本部門(mén)，提升包括制造、旅游、物流在內(nèi)的外向職能，在打工經(jīng)濟(jì)效應(yīng)放緩后發(fā)揮城鎮(zhèn)化的支撐作用。

5.2 關(guān)注扶貧、鄉(xiāng)村衰落、生態(tài)環(huán)境等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

生態(tài)扶貧移民在當(dāng)前階段城鎮(zhèn)化過(guò)程中占有相當(dāng)比重，2010-2020年計(jì)劃搬遷200萬(wàn)人。在十二五期間，扶貧搬遷基本著手于經(jīng)濟(jì)條件較好、主要在外務(wù)工的人群，屬于容易搬遷的群體。到十三五期間，扶貧搬遷將面臨真正貧困、缺乏就業(yè)能力的人群，通過(guò)搬遷來(lái)促進(jìn)城鎮(zhèn)化的方式很可能遇到潛在的困難。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程可能因此放緩，并需要集中力量解決未來(lái)的問(wèn)題。

小城鎮(zhèn)與多數(shù)小縣縣城缺乏自發(fā)發(fā)展的動(dòng)力，大多數(shù)縣鎮(zhèn)當(dāng)前是面臨人口減少的。不應(yīng)過(guò)分強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)方面的職能，加強(qiáng)公共服務(wù)扶持才是主要工作。城鎮(zhèn)公共服務(wù)范圍是區(qū)域廣大農(nóng)村，在用地結(jié)構(gòu)上應(yīng)擴(kuò)大公共服務(wù)用地。許多旅游城鎮(zhèn)旅游當(dāng)量人口超過(guò)常住人口，應(yīng)擴(kuò)大旅游設(shè)施用地的比例。

建議加大生態(tài)保護(hù)相關(guān)的財(cái)政轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)、石漠化治理的國(guó)家支持。要在機(jī)制上做到，不能讓重視保護(hù)的地區(qū)受損失，生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕痤~要與實(shí)際未發(fā)展的損失匹配，能滿足地方各項(xiàng)基本開(kāi)支。

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