鄭付亮

摘 要：民航局力推的飛行程序備案制正是通過經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的同步進(jìn)行，逐步解決政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)過多和市場(chǎng)監(jiān)管不到位，政府職能越位缺位錯(cuò)位的問題。文章分析行政審批制度存在的問題，以飛行程序備案制為例，以飛行程序網(wǎng)絡(luò)信息公開平臺(tái)為主要手段，提出備案制的若干政策建議，旨在提高民航局飛行程序管理科學(xué)化、規(guī)范化水平。

一、 行政審批制問題分析

行政審批是政府行政機(jī)關(guān)依法處理公民和企業(yè)的申請(qǐng)，以確定申請(qǐng)者的市場(chǎng)主體資格、限定申請(qǐng)者權(quán)利、明確申請(qǐng)者義務(wù)的行為，也是政府控制市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)，限定準(zhǔn)予進(jìn)入市場(chǎng)的市場(chǎng)主體的行為，對(duì)市場(chǎng)主體的行為進(jìn)行監(jiān)管，管理市場(chǎng)客體和市場(chǎng)載體等一系列行為的總稱。行政審批的目的是通過審批的設(shè)置和實(shí)施達(dá)到有效控制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模，進(jìn)而維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)社會(huì)公共利益。

在審批實(shí)施過程中存在以下問題：

1.審批的設(shè)定與實(shí)施缺乏統(tǒng)一規(guī)范

審批權(quán)設(shè)定的主體不夠明確，多頭審批、亂審批的現(xiàn)象屢見不鮮。實(shí)施程序法律法規(guī)目前并無統(tǒng)一的明確規(guī)定，因此審批環(huán)節(jié)眾多，程序較為煩瑣，效率低下。此外，由于部分法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定過于抽象，行政機(jī)關(guān)設(shè)立行政審批事項(xiàng)時(shí)有較大的自由裁量空間在審批過程中增加審批條件和手續(xù)以謀取部門利益。

2.審批事項(xiàng)過多過濫

人為的設(shè)置過多的市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙，抑制了市場(chǎng)主體的自覺能動(dòng)性的發(fā)揮，干預(yù)了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的分配，限制了資源的自由流動(dòng)，也壓抑了社會(huì)自組織的能力與社會(huì)自我協(xié)調(diào)能力，不利于市場(chǎng)體系的發(fā)育和完善，拖延了經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌過程。現(xiàn)實(shí)中利用行政審批權(quán)實(shí)行地方壟斷，以及因?qū)徟鷮?shí)施不力而引起的重復(fù)引進(jìn)和重復(fù)投資現(xiàn)象，則是審批過多過濫的例證。

3.審批缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制

在對(duì)行政審批進(jìn)行監(jiān)督的主體方面，多為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，缺乏公開性和透明性，自己監(jiān)督自己，“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”，在實(shí)際的責(zé)任追究中很難真正發(fā)揮效用。在審批實(shí)施后，對(duì)審批實(shí)施之后對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為的后續(xù)監(jiān)管，沒有確立誰審批誰負(fù)責(zé)的責(zé)任制度，導(dǎo)致只批不審、審批過后忽視事中事后的監(jiān)管得問題出現(xiàn)。

4.重審批輕監(jiān)管

在審批制的監(jiān)管模式下，行政機(jī)關(guān)難以改變慣性思維的定式，不習(xí)慣把工作的重心由事前的審批轉(zhuǎn)為對(duì)實(shí)施過程的監(jiān)控，不愿意將管理者的身份轉(zhuǎn)換為服務(wù)者的身份，實(shí)施上沒有轉(zhuǎn)變行政理念，并未在實(shí)際的市場(chǎng)運(yùn)行中起到實(shí)質(zhì)的監(jiān)管作用，反而是一方面行政成本增加了，另一方面增加了市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)成本。再加上在行政過程中信息不公開、信息不對(duì)稱，導(dǎo)致無法有效發(fā)揮政府的職能，無法保證公民切實(shí)維護(hù)自己的權(quán)益，政府在解決“市場(chǎng)失靈”過程中導(dǎo)致“政府失敗”。

以飛行程序?yàn)槔?，飛行程序設(shè)計(jì)包括飛行程序預(yù)先研究、飛行程序方案研究、飛行程序初步設(shè)計(jì)、飛行程序正式設(shè)計(jì)四個(gè)階段，其中飛行程序初步設(shè)計(jì)報(bào)告由運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)報(bào)地區(qū)管理局審查并出具意見，飛行程序正式設(shè)計(jì)報(bào)告由運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)報(bào)地區(qū)管理局批準(zhǔn)，行政許可已嚴(yán)重影響設(shè)計(jì)工作，行政信息不公開已打破了市場(chǎng)平衡。

當(dāng)前，民航局由于歷史比較悠久，管理比較規(guī)范，在航空公司合格審定、機(jī)場(chǎng)建設(shè)、人員資質(zhì)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和導(dǎo)航設(shè)施等諸多方面都有行政許可事項(xiàng)，是中央國家機(jī)關(guān)中行政審批較多的部門。按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革工作要求，在國務(wù)院部門的行政審批項(xiàng)目第六輪集中清理中，民航局取消了機(jī)場(chǎng)飛行程序和運(yùn)行最低標(biāo)準(zhǔn)行政審批，將其作為機(jī)場(chǎng)使用許可的一個(gè)前置項(xiàng)進(jìn)行審批納入機(jī)場(chǎng)使用許可管理中。

二、政策措施及建議

在信息化背景下，網(wǎng)絡(luò)成為行政部門信息公開最主要的渠道。為提高網(wǎng)絡(luò)信息公開的針對(duì)性和有效性，提高行政效率，需要對(duì)信息資源進(jìn)行統(tǒng)籌整合并建設(shè)統(tǒng)一的信息公開平臺(tái)，只有這樣才能提供便捷高效的信息公開服務(wù)，搞好市場(chǎng)和行政部門的關(guān)系。

1.實(shí)行備案制的市場(chǎng)監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變

將行政部門對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管由事中轉(zhuǎn)移到事后實(shí)質(zhì)監(jiān)管上來，形成以市場(chǎng)主體的自律監(jiān)管、公眾積極參與監(jiān)管等多主體參與的監(jiān)管模式。具有飛行程序設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位已從原有的地區(qū)空管局和民航設(shè)計(jì)院到現(xiàn)在的飛行程序設(shè)計(jì)公司，備案制的實(shí)施取消了在市場(chǎng)準(zhǔn)入階段對(duì)市場(chǎng)主體資格資質(zhì)的審查，只需要提供規(guī)定的備案材料即可進(jìn)入相應(yīng)的市場(chǎng)領(lǐng)域開展經(jīng)營(yíng)，使市場(chǎng)主體真正實(shí)現(xiàn)公平條件下的自主決定、自負(fù)盈虧、自由競(jìng)爭(zhēng)。各單位可通過信息公開平臺(tái)進(jìn)行單位資質(zhì)備案，不僅減少了辦理時(shí)間，同時(shí)還降低了行政管理成本。

2.公開信息的整合與分類

信息資源的整合主要是做兩件事：一是將各類信息統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化，將分散在各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)集中存儲(chǔ)在共享數(shù)據(jù)中心，提供跨部門的綜合數(shù)據(jù)，需發(fā)布涉及共享數(shù)據(jù)的有關(guān)信息時(shí)，可直接從共享數(shù)據(jù)中心提取。二是將各類已有的信息瀏覽和發(fā)布平臺(tái)進(jìn)行集成。飛行程序設(shè)計(jì)單位需共享單位資質(zhì)、設(shè)計(jì)人員資質(zhì)、歷史業(yè)績(jī)、費(fèi)用以及與需求單位互相評(píng)價(jià)等信息，同時(shí)信息分類可按服務(wù)對(duì)象分類，為面向設(shè)計(jì)單位、面向需求單位、面向監(jiān)管單位和面向社會(huì)公眾四類，確保對(duì)象類別和公開內(nèi)容的一致和商業(yè)秘密安全。

3.完善“權(quán)限管理、考核監(jiān)督”機(jī)制

一是權(quán)限管理的機(jī)制，根據(jù)信息公開不同對(duì)象的需求進(jìn)行分門別類設(shè)置，使公開平臺(tái)滿足不同類別人員的使用需求。二是公開監(jiān)督的機(jī)制信息公開需要兩方面監(jiān)督，一方面監(jiān)管管部門對(duì)設(shè)計(jì)單位與需求單位統(tǒng)一進(jìn)行檢查指導(dǎo)和監(jiān)督評(píng)估；另一方面各設(shè)計(jì)單位與需求單位互相監(jiān)督，對(duì)歷史業(yè)績(jī)的數(shù)據(jù)提供真實(shí)保證。

三、 總結(jié)

飛行程序網(wǎng)絡(luò)信息公開平臺(tái)可以有效整合分類信息資源，簡(jiǎn)化行政手段，同時(shí)減少政府的審批權(quán)限，縮小審批制實(shí)施的范圍，還權(quán)于市場(chǎng)，還權(quán)于民，向消費(fèi)者分享改革紅利，也是民航業(yè)推進(jìn)行政體制改革重要措施。在此基礎(chǔ)上，也可將空管設(shè)備采購、機(jī)場(chǎng)建設(shè)等項(xiàng)目加入信息公開平臺(tái)，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在民航業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)力，推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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