徐冉冉

【摘 要】近年來，在社會經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的背景下，我國鐵路建設發(fā)展迅速，值得注意的是，作為系統(tǒng)化、復雜且投入巨大的重大建設項目，在鐵路建設發(fā)展進程中，有必要從綜合層面考慮，同步做好鐵路土地綜合開發(fā)方面的工作，加強沿線環(huán)境保護、盤活鐵路土地資產(chǎn)以經(jīng)濟提升鐵路企業(yè)經(jīng)營效益等。本課題在分析鐵路土地綜合開發(fā)機制的框架設計方案的基礎上，進一步提出相對應的建議，以期提高鐵路土地綜合開發(fā)的工作效率及質(zhì)量。

【關鍵詞】鐵路土地綜合開發(fā)；機制；框架設計；建議

根據(jù)國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見，明確需遵循土地綜合開發(fā)的基本原則，比如：支持鐵路建設和新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合，正常引導和市場自主開發(fā)相結(jié)合以及盤活存量鐵路用地與綜合開發(fā)新老站場用地相結(jié)合等。根據(jù)鐵路土地綜合開發(fā)實踐工作經(jīng)驗，我們認識到這是一項系統(tǒng)化的工作，包括了鐵路沿線、高鐵高架橋土地保護性利用開發(fā)項目經(jīng)營，需從綜合層面出發(fā)，做好開發(fā)機制的框架設計，并為相關工作提出有效建議，確保工作效率及質(zhì)量得到全面提升。鑒于此，本課題圍繞“鐵路土地綜合開發(fā)機制的框架設計及相關建議”進行研究具備一定的價值意義。

一、鐵路土地綜合開發(fā)機制的框架設計分析

在鐵路土地綜合開發(fā)機制的框架設計過程中，需明確土地綜合開發(fā)的基本原則、機制要求、范圍界定等。

1.基本原則

根據(jù)《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發(fā)〔2013〕33號），提出鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用政策，對鐵路建設給予支持，經(jīng)國務院研究，明確了三大原則：

（1）鐵路建設與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合原則。根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的要求，需確保鐵路運輸功能及運營安全為前提條件，然后遵循“多式銜接、立體開發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，進一步針對鐵路站場及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)的土地實施綜合開發(fā)利用。

（2）政府引導與市場自主開發(fā)相結(jié)合原則。對于相關部門及地方政府而言，需嚴格遵循鐵路建設的發(fā)展規(guī)律，做到依法干預，對土地總額開發(fā)管理制度健全，構(gòu)建公平、公正及公開且良性競爭的市場環(huán)境。

（3）盤活存量鐵路用地與綜合開發(fā)新老站場用地相結(jié)合原則。對于現(xiàn)有建設用地，鐵路運輸企業(yè)通過自主開發(fā)、轉(zhuǎn)讓以及租賃等方式盤活利用的行為給予政策方面的支持，并對既有鐵路站場及毗鄰地區(qū)實施土地綜合開發(fā)給予鼓勵及支持，使鐵路建設投資等主體對新建鐵路站場及毗鄰地區(qū)實施土地綜合開發(fā)得到有效促進，進一步促進鐵路建設項目的資金籌集能力及收益水平得到有效提升。

2.機制要求

根據(jù)國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見（國發(fā)〔2012〕64號），明確指出在鐵路土地綜合開發(fā)工作中，需構(gòu)建持續(xù)發(fā)展機制，總結(jié)起來其機制要求包括：

（1）對價格補貼機制加以完善。結(jié)合社會承受能力、企業(yè)運營成本以及交通供求情況等，完善價格形成機制；并考量服務質(zhì)量、運輸距離及各類公共交通換乘方式等相關因素，構(gòu)建多層次及差別化的價格體系，確保后續(xù)鐵路土地綜合開發(fā)的價格體系能夠有據(jù)可依。

（2）構(gòu)建完善的技術標準體系。明確鐵路土地綜合開發(fā)需配備的現(xiàn)代化科學技術，并制定完善的技術標準體系，使開發(fā)工作能夠獲得有效的技術支持。

（3）目標協(xié)調(diào)機制。經(jīng)多層次統(tǒng)籌，多區(qū)域協(xié)調(diào)，以及多維度的整合，把鐵路土地綜合開發(fā)計劃于國土空間開發(fā)規(guī)劃、城市與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等進程進行有效匹配，形成目標協(xié)調(diào)，促進協(xié)同發(fā)展。

（4）利益整合機制。形成“資源—資產(chǎn)—資本”的一體化管理模式，對既有的土地、產(chǎn)出價值以及資本化效益情況實行統(tǒng)籌管理，并進行情形分析，進而對既有土地的資產(chǎn)價值進行強化處理，以“土地開發(fā)權”創(chuàng)新利益共享模式為基礎，使得開發(fā)價值公共還原目標得以實現(xiàn)。

3.范圍界定

如前所述，在鐵路土地綜合開發(fā)工作過程中，需遵循鐵路建設與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合的支持原則，但結(jié)合《國土資源部關于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導意見的通知》（國土資發(fā)〔2013〕3號）精神，考慮到城市空間布局的優(yōu)化，并對存量低效用地盤活，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，使土地資源節(jié)約集約利用有效實施，還有必要明確相應的范圍界定。一方面，對定義分類加以明確，包括明確城鎮(zhèn)低效用地、低效產(chǎn)業(yè)用地、低效商業(yè)用地、舊城用地，舊村用地以及其他低效用地等；另一方面，對試點范圍進行界定。將“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、工業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整、城市功能品質(zhì)提升、城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善”作為整體目標，根據(jù)城鎮(zhèn)低效用地的定義分類，遵循提升土地節(jié)約集約利用水平及社會綜合效益的原則，對再開發(fā)試點范圍嚴格界定，對于大拆大建問題堅決防止，避免新的資源出現(xiàn)浪費的情況發(fā)生，進一步使城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作順利、有序地開展。

二、對鐵路土地綜合開發(fā)工作提出的相關建議

在上述分析過程中，對鐵路土地綜合開發(fā)工作的基本原則、機制要求以及范圍界定均有了一定程度的了解。要想做好鐵路土地綜合開發(fā)工作，還有必要結(jié)合工作實踐，提出有效的參考建議。

1.盤活方面的建議

在鐵路土地綜合開發(fā)工作中，有必要注重既有鐵路用地的盤活。一方面，針對既有鐵路站場、周邊沿線的規(guī)劃設計，需進行科學編制，空間及配套功能進一步優(yōu)化完善，使鐵路站場與周邊地區(qū)的承載能力及服務功能均能夠得到有效強化。此外，政府相關職能部門對鐵路沿線土地綜合開發(fā)需給予一定的指導，使地上、地下統(tǒng)一規(guī)劃及統(tǒng)籌開發(fā)建設工作得到有效促進；另一方面，努力提升鐵路用地節(jié)約集約利用水平。對于利用鐵路用地，采取地上空間、地下空間開發(fā)的策略；基于與相關規(guī)劃要求相符的前提下，可設計一定比例的其他功能，分層對建設用地使用權進行設置。值得注意的是，對于滿足《劃撥用地目錄》的分層設置的建設用地使用權，可以進一步根據(jù)劃撥方式辦理相關的用地手續(xù)；針對不符合《劃撥用地目錄》的，可以根據(jù)相關協(xié)議，辦理有償用地手續(xù)。

2.政策優(yōu)化方面的建議

在鐵路土地綜合開發(fā)工作過程中，需優(yōu)化相對應的政策。比如相關工程建設標準規(guī)范，需加以完善，確保工程建設穩(wěn)定有序地開展。與此同時，對于綜合開發(fā)用地供應模式也需加以完善，對于土地綜合開發(fā)，可采取分期供應方式，且分期供應土地可成片提供，進一步以城市規(guī)劃及實際情況完成相對應的分宗，以宗地用途及相關規(guī)定，核發(fā)劃撥決定書，或者簽訂有償使用合同，確保規(guī)劃工作的可行性及科學性。

3.監(jiān)管強化方面的建議

一方面，針對鐵路站場及線路周邊建設，政府部門需配合共同加強項目資金、土地使用、施工安全等方面的監(jiān)督管理；另一方面，對于相關國土資源部門，有必要和綜合開發(fā)用地使用權的主體部門，簽訂土地綜合開發(fā)利用協(xié)議，對約定鐵路站場、線路工程應先于土地綜合開發(fā)項目建設加以明確；對于與建設用地相關要求不符的情況，需主張補全相關土地手續(xù)或房產(chǎn)手續(xù)，進一步鼓勵支持開發(fā)，確保建設用地得到合理科學地規(guī)劃建設。此外，有必要優(yōu)化鐵路投資體系，將各層次的項目研究與規(guī)劃設計工作融入到鐵路建設、地區(qū)開發(fā)以及投融資融當中，形成統(tǒng)籌運作；進一步以資本的市場化導向與證券化機制，引導及協(xié)調(diào)各級政府、市場加強鐵路土地的綜合開發(fā)，采取金融創(chuàng)新模式，構(gòu)建高效的多層次金融體系，使存量資產(chǎn)、資金得到有效盤活，對增量資金進行優(yōu)化，構(gòu)建高效的公私合作關系，促進鐵路建設負債壓力的減輕。

三、結(jié)語

綜上，在鐵路土地綜合開發(fā)工作過程中，需遵循相關開發(fā)原則，明確工作目標，掌握開發(fā)范圍界定等，進一步盤活開發(fā)區(qū)域，優(yōu)化政策，并加強監(jiān)管，側(cè)重既有線路、高鐵高架橋土地保護性利用開發(fā)項目經(jīng)營工作優(yōu)化及完善，使鐵路沿線環(huán)境形象得到改善，鐵路土地資產(chǎn)有效盤活，進一步使鐵路企業(yè)經(jīng)營效益得到有效提高。相信從以上方面加以完善，鐵路土地綜合開發(fā)工作將能夠得到有效發(fā)展，為我國鐵路事業(yè)的發(fā)展奠定夯實的基礎。

參考文獻：

[1]張碩.國內(nèi)外鐵路土地綜合開發(fā)經(jīng)驗借鑒思考與啟示[J].交通企業(yè)管理，2018，33（03）：103-106.

[2]肖慎，張海軍.江蘇省鐵路存量土地綜合開發(fā)對策研究[J].現(xiàn)代交通技術，2018，15（02）：85-89.

[3]王健全，朱潔.新建鐵路土地綜合開發(fā)流程研究[J].交通企業(yè)管理，2017，32（02）：83-86.

[4]陳浩，張麗.先進地區(qū)鐵路土地綜合開發(fā)經(jīng)驗借鑒[J].交通企業(yè)管理，2017，32（02）：103-106.