丁青

1987 年9月5日《中華人民共和國(guó)檔案法》正式頒布，標(biāo)志著我國(guó)檔案工作步入了法制化軌道。與之相配套的《檔案法實(shí)施辦法》、《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》、《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》等一系列檔案行政法規(guī)、檔案行政規(guī)章的陸續(xù)出臺(tái)，形成了比較完善的檔案法律、法規(guī)體系，保證了我國(guó)檔案事業(yè)有法可依。然而，從目前檔案執(zhí)法過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。強(qiáng)化依法治檔理念，加強(qiáng)對(duì)檔案工作的執(zhí)法監(jiān)督，成為新形勢(shì)下檔案事業(yè)健康發(fā)展的重中之重。

一、新形勢(shì)下加強(qiáng)依法治檔的重要意義

檔案工作是記錄歷史、傳承文明、服務(wù)社會(huì)、造福人民的重要事業(yè)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。在檔案所有制多元化、成份多樣化、載體復(fù)雜化、利用社會(huì)化的今天，檔案部門依法加強(qiáng)檔案的收集、整理、保管和利用，是檔案工作規(guī)范化、科學(xué)化、法治化的必然要求。檔案事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，離不開(kāi)檔案和檔案事業(yè)管理法律化、制度化。根據(jù)以《檔案法》為核心的檔案工作法律法規(guī)建立檔案工作法律秩序，把國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織及公民涉及檔案的行為限制在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，這無(wú)論對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)團(tuán)體、還是個(gè)人都具有普遍的約束力，這有利于檔案的收集、保護(hù)，有利于檔案信息資源的開(kāi)發(fā)利用，有利于發(fā)揮檔案的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，有利于提高檔案管理水平。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，檔案在國(guó)家治理與社會(huì)生活中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性支撐作用。只有依法治檔，才能繁榮發(fā)展社會(huì)主義檔案事業(yè)，更好地為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。

二、當(dāng)前依法治檔中存在的問(wèn)題

1.檔案工作的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，檔案法制意識(shí)淡薄。

《檔案法》頒布以來(lái)，全社會(huì)的檔案意識(shí)得到一定提升，但是與當(dāng)今檔案事業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)以及依法治檔戰(zhàn)略的新要求，尚存在一定的差距，不了解違反《檔案法》后果的人很多。無(wú)論是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還是社會(huì)民眾，包括我們檔案部門的同志，都不同程度地存在檔案法制意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題，一些單位和個(gè)人不按規(guī)定歸檔、移交、導(dǎo)致檔案丟失、損壞、被盜的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；有些單位檔案工作存在無(wú)分管領(lǐng)導(dǎo)或分而不管的現(xiàn)象，依法治檔缺乏堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)的和良好的社會(huì)環(huán)境。

2.檔案法制宣傳層面不夠廣，社會(huì)影響不夠強(qiáng)。

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，檔案的經(jīng)濟(jì)效用日益顯現(xiàn)，各地普遍加強(qiáng)了包括檔案法在內(nèi)的法制宣傳力度。有些檔案部門利用每年“6.9”國(guó)際檔案日、“9.5”檔案法頒布日、“12.4”全國(guó)憲法日、“檔案開(kāi)放日”等時(shí)機(jī)，通過(guò)開(kāi)展檔案有獎(jiǎng)知識(shí)問(wèn)答、組織上街宣傳等各種形式來(lái)進(jìn)行宣傳，有些檔案部門通過(guò)自己的檔案網(wǎng)站和新聞媒體進(jìn)行宣傳，但總的來(lái)看，全民參與度不夠，宣傳力度不大，層面不廣，影響有限。

3.檔案法制不夠健全，缺乏權(quán)威性、系統(tǒng)性和連續(xù)性。

《檔案法》自1988年1月1日施行以來(lái)，檔案工作中出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題，如今已經(jīng)不能滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步和各方面利用需要的要求，迫切需要加以修訂。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的檔案管理機(jī)構(gòu)屬于非核心權(quán)力部門，檔案法也被認(rèn)為是部“軟法”，強(qiáng)制性不夠。在依法履行監(jiān)督職能甚至碰到某些檔案違法行為時(shí)，理不直氣不壯，思想上有畏難情緒，礙于說(shuō)情者的“面子”，以“通融”了事，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)；在檔案執(zhí)法檢查方法上，利用年度檢查和重大活動(dòng)檢查來(lái)代替，使得檔案行政執(zhí)法工作流于形式，使檔案違法行為得不到應(yīng)有的懲處。

4.是檔案行政執(zhí)法人員法律素養(yǎng)不高，不善于執(zhí)法。

當(dāng)前檔案部門特別是承擔(dān)著行政執(zhí)法職能的同志，法律專業(yè)出身的少，普遍存在法制意識(shí)和法律素養(yǎng)不高的問(wèn)題，對(duì)檔案法律法規(guī)學(xué)習(xí)掌握不深不透，缺乏執(zhí)法實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，不能合理、合法、公正地應(yīng)用法律手段監(jiān)督檔案工作依法進(jìn)行，難以維護(hù)檔案法律法規(guī)的嚴(yán)肅性。

三、新時(shí)期如何做好依法治檔工作

1.加強(qiáng)法制宣傳教育，強(qiáng)化依法治檔的法治意識(shí)。

一方面，要加強(qiáng)對(duì)檔案行政機(jī)關(guān)工作人員特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的檔案法制教育，要轉(zhuǎn)變思想觀念，確立檔案工作要依法管理，依法治檔是檔案事業(yè)發(fā)展必然要求的觀念，樹(shù)立“法無(wú)授權(quán)不可為”的意識(shí)，真正站在履行法律賦予職責(zé)的角度、運(yùn)用法律的手段來(lái)謀劃、推進(jìn)、落實(shí)檔案工作。另一方面，要做好對(duì)社會(huì)公眾的檔案法治宣傳教育，使社會(huì)大眾不但熟悉檔案法律法規(guī)，增強(qiáng)自覺(jué)運(yùn)用檔案法律武器保護(hù)自己檔案合法權(quán)益的意識(shí)和能力，同時(shí)也明確自身在保護(hù)檔案、利用檔案中法律責(zé)任，從而帶動(dòng)和促進(jìn)整個(gè)社會(huì)從接納檔案依法治理，到逐漸擁有檔案法治素養(yǎng)，營(yíng)造檔案法治文化氛圍的過(guò)程。

2.正確認(rèn)識(shí)依法治檔的內(nèi)涵，拓展依法治檔領(lǐng)域。

檔案依法行政包括檔案管理的方方面面都要依法進(jìn)行，不能片面的把檔案依法行政與具體的檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查、檔案行政處罰劃等號(hào)。檔案依法行政要求在檔案接收、保管、監(jiān)督指導(dǎo)、許可審批、中介服務(wù)、新興檔案產(chǎn)業(yè)等各項(xiàng)工作中都要有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。行政權(quán)力清單和責(zé)任清單的梳理工作，實(shí)際是從行政管理部門行使行政權(quán)力和行政部門自身根據(jù)行政職能承擔(dān)的責(zé)任兩個(gè)方面梳理了今后依法行政的兩條主線。

3.健全檔案法制，加大檔案執(zhí)法監(jiān)督力度。

在《檔案法》的主體客體和內(nèi)外環(huán)境均已發(fā)生重大變化的今天，應(yīng)該依照《憲法》修正案，根據(jù)新的形勢(shì)，針對(duì)現(xiàn)行《檔案法》的不適應(yīng)問(wèn)題，對(duì)《檔案法》進(jìn)行全面修訂。檔案行政管理部門要轉(zhuǎn)變重業(yè)務(wù)活動(dòng)、輕法制建設(shè)，重實(shí)體、輕行政，重指導(dǎo)、輕監(jiān)督的觀念，把工作重心轉(zhuǎn)移到依法治檔的建設(shè)上來(lái)。加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法檢查將是依法治檔的重點(diǎn)和重要手段，要把執(zhí)法檢查的重點(diǎn)從業(yè)務(wù)工作的檢查轉(zhuǎn)移到檔案法律法規(guī)的貫徹落實(shí)和依法管檔的法律責(zé)任履行上來(lái)。一要制定規(guī)劃，開(kāi)展經(jīng)常性檔案執(zhí)法監(jiān)督。要認(rèn)真總結(jié)近年來(lái)開(kāi)展的檔案執(zhí)法檢查的經(jīng)驗(yàn)和不足，提高執(zhí)法檢查的系統(tǒng)化、制度化、規(guī)范化，拓展執(zhí)法檢查的范圍，切實(shí)履行好全面監(jiān)管的職責(zé)。二要把檔案行政執(zhí)法監(jiān)督的對(duì)“事”權(quán)，擴(kuò)大到既對(duì)“事”又對(duì)“人”。要把每一項(xiàng)具體的執(zhí)法程序制定好、熟練掌握，在執(zhí)法中要嚴(yán)格執(zhí)行，確保實(shí)體公正、程序公正，實(shí)體合法，程序合法。

4.加強(qiáng)檔案法制機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高依法治檔能力。

檔案法制隊(duì)伍建設(shè)是依法治檔工作中的一個(gè)組織保障，目前我們有些縣市區(qū)檔案部門還沒(méi)有專門的檔案法治工作機(jī)構(gòu)或人員，依法治檔工作就很難開(kāi)展。在現(xiàn)有情況下可以借用政府購(gòu)買服務(wù)的方式，建立法律顧問(wèn)機(jī)制，借智借力彌補(bǔ)缺陷，利用社會(huì)法律人才在制定法規(guī)、實(shí)施法律監(jiān)督、開(kāi)展法律救濟(jì)等提供法律知識(shí)支持。從思想上、組織上、作風(fēng)上全面加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高檔案行政執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，以適應(yīng)依法治檔工作的需要。