李蕓

黨的十九大報(bào)告提出：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平……加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。”這為社會(huì)組織參與社會(huì)治理實(shí)踐提供了最基本的遵循原則。

社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)在新型社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)下的社會(huì)治理格局中發(fā)揮重要作用，這僅僅是一個(gè)粗略的估計(jì)。厘清社會(huì)組織參與社會(huì)治理問(wèn)題，不僅有利于促進(jìn)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的自治性社會(huì)的生成與發(fā)展，還將有效地影響適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的以轉(zhuǎn)變職能為中心的政府體制改革。

一、社會(huì)治理職能及其主客體結(jié)構(gòu)

如同對(duì)“社會(huì)”一詞有廣義和狹義兩種解釋一樣，社會(huì)治理職能也有廣義與狹義之分。廣義的“社會(huì)”是指由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域和文化精神領(lǐng)域四個(gè)部門組合而成的社會(huì)系統(tǒng)，狹義的“社會(huì)”則是指同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域和文化精神領(lǐng)域相并列的社會(huì)領(lǐng)域。廣義的國(guó)家社會(huì)治理職能相對(duì)于國(guó)家的政治統(tǒng)治職能，幾乎囊括了國(guó)家政治性職能之外的所有政府職能。按照恩格斯的觀點(diǎn)，是為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)政治統(tǒng)治的所有基礎(chǔ)性職能。廣義的社會(huì)治理可以分為四個(gè)基本部分，對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理，對(duì)社會(huì)的政治發(fā)展的治理，對(duì)社會(huì)的社會(huì)發(fā)展的治理和對(duì)社會(huì)的思想發(fā)展的治理，其中對(duì)社會(huì)的社會(huì)發(fā)展的治理即狹義的社會(huì)治理。這種對(duì)社會(huì)管理的狹義理解，與中國(guó)政府提出的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理、公共服務(wù)的四大重點(diǎn)職能劃分是基本一致的。本文的社會(huì)治理即是狹義層面的社會(huì)治理。

任何管理都有誰(shuí)在管理和管理什么之分，也就是主體與客體之分，并且人們對(duì)于主體與客體的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了一個(gè)逐步深化的過(guò)程。早期有學(xué)者從社會(huì)耦合程度不高，社會(huì)規(guī)范失控的角度，認(rèn)為社會(huì)管理就是國(guó)家通過(guò)自己的權(quán)力機(jī)關(guān)或授權(quán)部門，依據(jù)一定的規(guī)則，對(duì)社會(huì)生活的方方面面所進(jìn)行的規(guī)劃、指導(dǎo)、組織和控制的行為。這種角度對(duì)社會(huì)治理概念的界定是與政治統(tǒng)治職能相適應(yīng)的，因此社會(huì)治理的內(nèi)涵就具有政治性與服務(wù)性并重、再分配導(dǎo)向和非經(jīng)濟(jì)性等特征，是政府職能中不可或缺的重要組成部分，社會(huì)治理的理論研究也就側(cè)重于政府各類體制的構(gòu)建上。

隨著我國(guó)社會(huì)改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展人們對(duì)公權(quán)力的性質(zhì)有了更為深刻的認(rèn)識(shí)，意識(shí)到社會(huì)治理就是“通過(guò)促進(jìn)社會(huì)機(jī)體的發(fā)育發(fā)展，逐步削弱政府對(duì)社會(huì)強(qiáng)制干預(yù)的職能，并強(qiáng)化為社會(huì)發(fā)展、協(xié)調(diào)服務(wù)的功能”。社會(huì)治理作為政府職能的一個(gè)領(lǐng)域，承擔(dān)著規(guī)范社會(huì)組織，培育合理社會(huì)結(jié)構(gòu)，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正和秩序等職責(zé)。在這一理論拓展中，民間組織或團(tuán)體開(kāi)始被納入社會(huì)治理的主體范疇，將其作為調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系，表達(dá)社會(huì)利益訴求的重要制度形式，以此調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，減輕政府負(fù)擔(dān)，推動(dòng)社會(huì)管理方式的多元化發(fā)展。因此社會(huì)治理的內(nèi)涵拓展到政府之外的社會(huì)，即“社會(huì)（即自治組織、非營(yíng)利組織和公民）依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范和制約社會(huì)和自身的行為，即社會(huì)自治管理和社會(huì)自我管理”。

隨著人們對(duì)社會(huì)管理認(rèn)識(shí)的深化，社會(huì)治理概念開(kāi)始涵蓋多個(gè)層面：明確中央與地方政府的職責(zé)，在宏觀指導(dǎo)和微觀管理之間取得適當(dāng)?shù)钠胶?，加?qiáng)民間組織在社會(huì)治理中的作用，形成政府、社會(huì)、市場(chǎng)組織的多元治理結(jié)構(gòu)及網(wǎng)絡(luò)化的互動(dòng)治理格局，形成良好的社會(huì)預(yù)期和社會(huì)信任等等。社會(huì)治理逐步成為一個(gè)動(dòng)態(tài)的復(fù)合概念，它的理念、內(nèi)容和模式隨著社會(huì)形勢(shì)的演進(jìn)而不斷調(diào)整、成熟，日趨邏輯化和系統(tǒng)化。

社會(huì)治理是對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的治理，社會(huì)系統(tǒng)就是社會(huì)治理的客體，而其主體并非外在于社會(huì)系統(tǒng)，作為社會(huì)治理的主體本身就是社會(huì)系統(tǒng)的一部分，是從社會(huì)系統(tǒng)中分化出來(lái)的。在人類社會(huì)早期，社會(huì)系統(tǒng)規(guī)模小、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，表現(xiàn)為氏族和部落的議事會(huì)等機(jī)構(gòu)。隨著社會(huì)系統(tǒng)規(guī)模擴(kuò)大和復(fù)雜程度的提高，社會(huì)治理逐漸采取了國(guó)家的形式。而隨著現(xiàn)代化大生產(chǎn)的不斷普及和蔓延，社會(huì)治理系統(tǒng)不僅包括了龐大而復(fù)雜的國(guó)家體系，還包括了各種各樣的社會(huì)組織，并且后者呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜，發(fā)展越來(lái)越迅速，地位和作用越來(lái)越顯著的趨勢(shì)。

二、社會(huì)治理格局中社會(huì)組織的多重屬性

黨的十九大報(bào)告中指出，要完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會(huì)治理體制”，這必然包含了社會(huì)組織的參與，肯定了社會(huì)組織在社會(huì)治理新格局中的地位。這是世界公共治理改革運(yùn)動(dòng)的潮流與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要兩方面因素共同決定的。

在人類治理社會(huì)的歷史發(fā)展中，社會(huì)關(guān)系的和諧，社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定始終居于公共生活的中心?，F(xiàn)代社會(huì)進(jìn)入工業(yè)文明以來(lái)，促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系的和諧發(fā)展成為社會(huì)治理主題，同樣也是政府社會(huì)治理職能變化和發(fā)展以及國(guó)家治理變遷的根本原因之一。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，拓寬了政府組織利用社會(huì)組織進(jìn)行社會(huì)治理的有效路徑，并形成了“福利國(guó)家”、“第三條道路”、“福利社會(huì)建設(shè)”等影響人類社會(huì)治理和公共生活進(jìn)程的重大理論和制度。在這些理論和制度的影響下，管理主體的多元化成了現(xiàn)代社會(huì)治理的重要特征，政府受行政能力或政社功能邊界的影響，政府的直接行為已無(wú)法覆蓋所有的社會(huì)成員和領(lǐng)域。隨著社會(huì)生活民主化程度的提高，公民自主意識(shí)增強(qiáng)，有更多的社會(huì)成員和社會(huì)組織已經(jīng)在不同程度地發(fā)揮社會(huì)治理作用。

中國(guó)改革開(kāi)放前，政府幾乎控制了所有的社會(huì)資源，承擔(dān)了幾乎所有的社會(huì)治理與服務(wù)的任務(wù)。這種政府與社會(huì)高度合一的集中管理模式，導(dǎo)致社會(huì)缺乏自我管理和自我發(fā)展的能力。全能型政府已經(jīng)隨著改革的全面展開(kāi)獲得了新的歷史定位。完善政府與社會(huì)的職能分工，構(gòu)建政府與社會(huì)關(guān)系的新模式就成為當(dāng)下中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，也是社會(huì)治理體制改革的核心內(nèi)容，因而培育和發(fā)展社會(huì)組織成為事關(guān)政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要條件。隨著行政管理體制改革的進(jìn)一步加快，政企、政事、政社分開(kāi)的力度將進(jìn)一步加大，將會(huì)有更多的群眾性、社會(huì)性、公益性、服務(wù)性的社會(huì)職能被分離出來(lái)，因此大力培育和發(fā)展社會(huì)組織，可以更好地承接政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的職能。這有利于構(gòu)建一個(gè)“政府調(diào)控機(jī)制同社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)，政府行政功能同社會(huì)自治功能互補(bǔ)，政府管理力量同社會(huì)調(diào)解力量互動(dòng)的社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)”，從而形成社會(huì)治理和公共服務(wù)的整體合力。endprint

社會(huì)組織的草根性有利于實(shí)現(xiàn)“控人與控己”的統(tǒng)一。社會(huì)組織根植于公眾，是不同群體為了實(shí)現(xiàn)自己意愿，維護(hù)自身權(quán)益的利益共同體。與政府相比，社會(huì)組織能夠更直接、更全面地了解社會(huì)各階層的不同需求，并且具有組織多樣和富有彈性的特點(diǎn)，可以對(duì)需求做出更直接、更有效地反應(yīng)。社會(huì)組織還可以將來(lái)自民間的單個(gè)資源與能量匯聚起來(lái)，成為一種團(tuán)體訴求。這一方面可以有組織、有目的地進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，整合和影響組織成員的價(jià)值觀與利益表達(dá)方式，維護(hù)自身的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)有序的政治參與，幫助政府建立起民主管理機(jī)制。另一方面又可以為組織成員的利益表達(dá)提供多樣性的形式和渠道，保障公民利益表達(dá)的暢通，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)成員的有效溝通。

社會(huì)組織的中間性有利于形成國(guó)家與社會(huì)之間的緩沖帶。社會(huì)組織是具有公益目標(biāo)的私人集團(tuán)，它既有與政府相同的公益目標(biāo)，也有與社會(huì)公眾相同的私人行為取向。在傳統(tǒng)的政府與社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系中，社會(huì)與政府高度地整合，政府直接面對(duì)的是社會(huì)及社會(huì)中的個(gè)人，當(dāng)政府與社會(huì)產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，就會(huì)形成直接對(duì)立的局面而無(wú)緩沖的余地。發(fā)展民間社會(huì)組織，就會(huì)在國(guó)家與分散的社會(huì)成員之間形成了一個(gè)中介力量。一方面社會(huì)組織能夠代表所屬群體的利益下情上傳，另一方面也能以橋梁紐帶身份把黨和政府的方針政策上情下達(dá)，同時(shí)還能進(jìn)行不同群體的利益協(xié)調(diào)和對(duì)話。發(fā)展社會(huì)組織有利于建立合理有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，訴求表達(dá)機(jī)制，矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制，為人們的利益表達(dá)提供多樣性與合法性的渠道和方式，從而有利于化解社會(huì)矛盾，減少對(duì)抗性的社會(huì)沖突，維護(hù)社會(huì)秩序和保持社會(huì)穩(wěn)定。

社會(huì)組織的自治性，可以提高政策的執(zhí)行管理效率，增強(qiáng)其可接受基礎(chǔ)。社會(huì)組織是獨(dú)立的自治組織，它是依靠廣大的公眾，通過(guò)橫向的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系與吸納社會(huì)力量而形成的。這一特點(diǎn)決定了社會(huì)組織有著獨(dú)立自主的判斷、決策和執(zhí)行的能力。社會(huì)組織在組織體制、組織結(jié)構(gòu)以及活動(dòng)方式上的彈性，使得社會(huì)組織便于根據(jù)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的條件變化及時(shí)做出調(diào)整，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性和靈活性，有利于提高社會(huì)管理的效率。

三、社會(huì)組織與政府組織在社會(huì)治理中的

銜接與合作

根據(jù)政府組織和社會(huì)組織的不同特點(diǎn)，在社會(huì)管理職能履行的過(guò)程中，他們能夠發(fā)揮的作用存在著明顯的差異。總的來(lái)看，在社會(huì)治理的四部分領(lǐng)域中，從決策領(lǐng)域、執(zhí)行領(lǐng)域、監(jiān)督領(lǐng)域到咨詢領(lǐng)域，政府與社會(huì)組織的互動(dòng)都不同程度地存在，但在其職能作用的發(fā)揮上，社會(huì)組織表現(xiàn)出由弱漸強(qiáng)的態(tài)勢(shì)（如下圖）。

決策領(lǐng)域是社會(huì)治理的初始環(huán)節(jié)，它既是前一輪管理活動(dòng)的結(jié)果，又是對(duì)后一輪管理活動(dòng)的規(guī)劃。決策過(guò)程既要發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析原因，更要拿出措施與解決方案。一般而言，由于政府組織是公權(quán)力的代表，其在決策領(lǐng)域的主導(dǎo)作用是不可替代的，但決策又并非是一個(gè)純粹主觀的行為，它對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)的依賴是顯而易見(jiàn)的。社會(huì)組織來(lái)自民間，貼近社會(huì)，其對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)的把握也最為直接、最為及時(shí)，因此在社會(huì)環(huán)境急劇變動(dòng)，決策民主化、科學(xué)化潮流愈加明顯的背景下，在政府主導(dǎo)的決策領(lǐng)域，社會(huì)組織的作用也愈加明顯。如在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府在環(huán)保政策的制定過(guò)程中，及時(shí)采取聽(tīng)證制度已屢見(jiàn)不鮮，又如在北京圓明園湖泊防滲工程的選擇中，邀請(qǐng)環(huán)保組織代表的參與，就是非常典型的例子。在南京，高淳區(qū)農(nóng)林局在實(shí)施食用菌科技入戶工程中，邀請(qǐng)高淳區(qū)固城街道食用菌協(xié)會(huì)配合，加強(qiáng)科技入戶的科技指導(dǎo)工作。高淳區(qū)固城街道食用菌協(xié)會(huì)接受任務(wù)后，選派有經(jīng)驗(yàn)、有能力的會(huì)員參與，與區(qū)農(nóng)林局一起做好食用的菌科技入戶工作，為區(qū)農(nóng)林局做出食用菌科技入戶的決策提供了大量的現(xiàn)實(shí)素材，有效地支持了政府組織在決策領(lǐng)域的工作。

執(zhí)行領(lǐng)域是履行社會(huì)治理職能的過(guò)程領(lǐng)域。政府組織與社會(huì)組織在履行社會(huì)治理職能時(shí)，差異最為明顯的領(lǐng)域就是在執(zhí)行領(lǐng)域。由于社會(huì)治理所涉及的范圍很廣，面臨的問(wèn)題千差萬(wàn)別，即便是貌似相同的問(wèn)題在實(shí)施強(qiáng)度上也存在著明顯差別。而政府組織管理的方法以行政調(diào)節(jié)為主，其行政結(jié)果追求的是標(biāo)準(zhǔn)化效應(yīng)，因此在執(zhí)行領(lǐng)域，社會(huì)組織已經(jīng)顯現(xiàn)出它不可比擬的優(yōu)勢(shì)。南京市政府各部門通過(guò)委托、移交、購(gòu)買服務(wù)等方式把行業(yè)調(diào)研、行業(yè)統(tǒng)計(jì)、行業(yè)培訓(xùn)等職能共計(jì)89項(xiàng)轉(zhuǎn)移給了28家行業(yè)協(xié)會(huì)。如市建委把建設(shè)監(jiān)理工程師考試和培訓(xùn)等職能轉(zhuǎn)移給市建設(shè)監(jiān)理協(xié)會(huì)，市建設(shè)監(jiān)理協(xié)會(huì)每年都能很好地完成任務(wù)。這一舉措，不但減輕了政府部門的負(fù)擔(dān)，改變了政府機(jī)關(guān)既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的角色，更為重要的是提高了服務(wù)效能。

監(jiān)督領(lǐng)域是對(duì)社會(huì)治理進(jìn)行權(quán)力制衡的重要領(lǐng)域。社會(huì)治理職能與其他公共職能一樣，涉及對(duì)公共權(quán)力的認(rèn)識(shí)，因此對(duì)社會(huì)治理活動(dòng)的監(jiān)督與社會(huì)治理活動(dòng)力圖達(dá)到的目標(biāo)同樣重要。在組織活動(dòng)的監(jiān)督中，一般分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，簡(jiǎn)單地說(shuō)，內(nèi)部監(jiān)督就是自己監(jiān)督自己，外部監(jiān)督就是約請(qǐng)外部力量對(duì)自身的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要依靠的是組織自身的分塊設(shè)計(jì)以及上下級(jí)之間的監(jiān)督，但由于組織成員本身存在難以避免的利益一致性，內(nèi)部監(jiān)督的效果總是有限的，因此良好的監(jiān)督機(jī)制總是強(qiáng)調(diào)內(nèi)外部的結(jié)合。在外部監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)中，社會(huì)組織首先要在政府組織完成注冊(cè)、登記、年檢等若干環(huán)節(jié)，接受政府部門的監(jiān)督，而政府組織也要通過(guò)信息公開(kāi)、過(guò)程透明、決策民主等方式接受包括社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督。由此可見(jiàn)，在社會(huì)治理的監(jiān)督領(lǐng)域，社會(huì)組織的作用愈發(fā)顯著，成為不可替代的重要監(jiān)督主體。

咨詢領(lǐng)域是社會(huì)治理活動(dòng)的研究和評(píng)估的領(lǐng)域。如果說(shuō)社會(huì)治理系統(tǒng)是一個(gè)封閉的環(huán)路，那么咨詢活動(dòng)就是連接這個(gè)環(huán)路首尾的重要環(huán)節(jié)。在開(kāi)展社會(huì)治理的活動(dòng)之前，需要對(duì)社會(huì)治理活動(dòng)的方式、路徑以及資源調(diào)配等方案進(jìn)行調(diào)研，咨詢就是求教各方的主要手段。在社會(huì)治理活動(dòng)后期，需要對(duì)前一輪社會(huì)治理的結(jié)果做出評(píng)價(jià)，以期為下一輪管理活動(dòng)方案提供經(jīng)驗(yàn)素材，這仍然需要通過(guò)向?qū)I(yè)人士的咨詢才能達(dá)到。與政府組織相比，多樣化的社會(huì)組織往往是人才薈萃之地，咨詢領(lǐng)域可以成為他們釋放才華的重要平臺(tái)。

綜上所述，我們只有在充分把握不同種類社會(huì)組織的基本特性和充分了解社會(huì)治理對(duì)象的活動(dòng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，再根據(jù)社會(huì)治理的不同環(huán)節(jié)的要求，才能有效地促進(jìn)社會(huì)組織與政府組織之間的銜接與合作，只有對(duì)一些本質(zhì)性的問(wèn)題加強(qiáng)思考，才能發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的可行性路徑。

首先，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的問(wèn)題，也是提升社會(huì)再組織化程度的問(wèn)題，那么對(duì)社會(huì)自身的思考以及如何培育和發(fā)展民間社會(huì)組織，尤其是民間社會(huì)服務(wù)組織就成為必要環(huán)節(jié)。其次，我國(guó)民間社會(huì)組織在社會(huì)治理中的角色和功能主要應(yīng)體現(xiàn)在專業(yè)化社會(huì)服務(wù)方面。不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)于社會(huì)組織的要求并不完全一致。就當(dāng)前中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展而言，社會(huì)組織最有價(jià)值的作用，在于填補(bǔ)社會(huì)治理空白，建構(gòu)自組織秩序，達(dá)到和諧群體關(guān)系，穩(wěn)定社會(huì)的目的。再次，要準(zhǔn)確辨認(rèn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的基本路徑，一是要加強(qiáng)政府社會(huì)治理體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變社會(huì)治理職能，二是要對(duì)計(jì)劃體制下形成的原有民間組織加以改造，強(qiáng)化其內(nèi)部治理能力，三是要對(duì)相當(dāng)部分的公益性事業(yè)單位實(shí)行“NGO化”改造，四是要促進(jìn)新型社會(huì)經(jīng)濟(jì)力量的成長(zhǎng)，培育新型社會(huì)組織，從而形成一個(gè)有自主能力的社會(huì)組織群體。

（作者系南京大學(xué)中國(guó)南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心副研究員）

責(zé)任編輯：張 杰endprint