摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)中首次提出自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)這一概念，作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，其重要性不言而喻。然而有關(guān)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)尚有諸多理論問題未得到深入探索，這將制約審計(jì)實(shí)務(wù)工作的開展。本文試圖就自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)、內(nèi)容、產(chǎn)生的問題及建議進(jìn)行初步探討。

關(guān)鍵詞：自然資源；離任審計(jì)

當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境問題成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平提高的重要障礙。資源約束趨緊，環(huán)境破壞嚴(yán)重、生態(tài)功能退化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻趨勢(shì)。黨的十九大報(bào)告中提出，將生態(tài)文明建設(shè)納入新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和基本方略，表明了我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的極端重要性，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理成為遏制資產(chǎn)流失、改善環(huán)境污染、助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)。新時(shí)代如何發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督管理作用，積極推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，值得我們每名審計(jì)人員深入實(shí)踐和思考。

一、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為資源環(huán)境審計(jì)的重要組成部分，它強(qiáng)調(diào)的是自然資源資產(chǎn)的屬性及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。其主要審計(jì)目標(biāo)是，通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人員任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履職情況進(jìn)行審計(jì)，對(duì)自然資源資產(chǎn)受托管理過程中產(chǎn)生的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益及生態(tài)效益作出客觀及準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)保值增值，提升資源開發(fā)和保護(hù)的綜合效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)建立可持續(xù)發(fā)展的友好型生態(tài)環(huán)境。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主要內(nèi)容

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的現(xiàn)狀及管理情況，編制審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案，確定審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容，如有必要，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行延伸審計(jì)，并重點(diǎn)關(guān)注以下四個(gè)方面的內(nèi)容。

㈠有關(guān)自然資源戰(zhàn)略的制定和貫徹落實(shí)情況

對(duì)自然資源資產(chǎn)管理戰(zhàn)略的制定和實(shí)施情況進(jìn)行審計(jì)，要重點(diǎn)檢查當(dāng)?shù)厥欠褙瀼貓?zhí)行了國(guó)家對(duì)有關(guān)自然資源管理的方針政策和決策部署，其作出的有關(guān)資源環(huán)境利用和保護(hù)決策是否符合相關(guān)的決策部署，各項(xiàng)決策部署是否按規(guī)定的程序進(jìn)行，效果如何，有無重大失誤。一是關(guān)注被審計(jì)對(duì)象是否實(shí)行了國(guó)家有關(guān)環(huán)境開發(fā)、利用和保護(hù)的基本國(guó)策，并根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際建立健全其法律法規(guī)體系；二是關(guān)注被審計(jì)對(duì)象是否建立了統(tǒng)一的資源綜合治理體系，將自然環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來；三是關(guān)注各管理部門之間是否建立了較為健全可行的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于部門間的職能交叉、信息不共享等現(xiàn)象，是否能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，提高環(huán)境綜合監(jiān)督治理效率；四是要關(guān)注當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)保護(hù)政策的執(zhí)行是否到位，如是否將生產(chǎn)、生活及生態(tài)環(huán)境開發(fā)等分別劃定管制界限，是否切實(shí)落實(shí)資源環(huán)境節(jié)約制度等。

㈡自然資源資產(chǎn)開發(fā)或保護(hù)投入的資金及效益

審計(jì)時(shí)從有關(guān)自然資源資產(chǎn)決策機(jī)制的合理性、規(guī)范性及時(shí)效性入手，延伸至自然資源資產(chǎn)開發(fā)及保護(hù)中資金投入使用情況。

如對(duì)海洋資源的開發(fā)保護(hù)，一是要關(guān)注有關(guān)海洋資源開發(fā)、利用及保護(hù)的政策、辦法落實(shí)情況是否合法合規(guī)，有無違規(guī)開發(fā)利用造成資源損失、浪費(fèi)的行為，二是關(guān)注海洋資源開發(fā)保護(hù)專項(xiàng)資金的使用情況，是否?？顚Ｓ茫袩o擠占、挪用專項(xiàng)資金的行為；三是關(guān)注是否通過合理、有計(jì)劃的降低成本，提高資源開發(fā)、保護(hù)的綜合經(jīng)濟(jì)效益，是否達(dá)到了預(yù)期的效益目標(biāo)。通過審計(jì)揭示資金運(yùn)行中可能存在的問題，分析判斷專項(xiàng)資金的投入和分配是否合理有效等。

㈢自然資源資產(chǎn)管理與保護(hù)情況

審計(jì)中要關(guān)注相關(guān)管理制度建立和執(zhí)行狀況，相關(guān)政策措施是否在加快推進(jìn)發(fā)展綠色產(chǎn)能，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。對(duì)于已經(jīng)開發(fā)保護(hù)的自然資源，審計(jì)機(jī)構(gòu)要關(guān)注其是否進(jìn)行了合理規(guī)劃，已投入的資金是否能夠?qū)崿F(xiàn)其預(yù)定的資源保護(hù)目標(biāo)。同時(shí)，要關(guān)注有關(guān)環(huán)境管理部門是否加強(qiáng)對(duì)自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管，是否將自然資源管理制度化，對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作進(jìn)行督促，并對(duì)其監(jiān)管行為負(fù)責(zé)，履行監(jiān)管責(zé)任，相關(guān)單位是否遵循落實(shí)政策、法規(guī)，以此來降低環(huán)境破壞率，提升對(duì)環(huán)境開發(fā)、利用的預(yù)判能力，提高資源合理配置的公平性，讓自然資源資產(chǎn)能夠保持不斷增值的態(tài)勢(shì)。

此外，審計(jì)機(jī)構(gòu)還要關(guān)注有關(guān)管理部門是否完善了問責(zé)機(jī)制，是否加強(qiáng)了信息的公開公示，調(diào)動(dòng)公眾對(duì)資源保護(hù)的參與度，提升環(huán)境保護(hù)在公眾心中的潛在意識(shí)，做到環(huán)境開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)配合，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)向低碳型，綠色型轉(zhuǎn)變；是否結(jié)合實(shí)際制定了適當(dāng)?shù)目荚u(píng)制度，反映整個(gè)環(huán)境開發(fā)、保護(hù)機(jī)制的運(yùn)作狀況，并根據(jù)實(shí)際適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境社會(huì)的發(fā)展變化。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)現(xiàn)狀

自2018年起，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)由試點(diǎn)審計(jì)階段進(jìn)入全面推行審計(jì)階段。但由于該類型審計(jì)項(xiàng)目尚處于起步發(fā)展階段，不可避免仍然存在一些問題亟待解決。

㈠自然資源產(chǎn)權(quán)界定不明晰

目前，我國(guó)自然資源開發(fā)保護(hù)中尚存在諸多問題，究其根本原因，就是自然資源資產(chǎn)所有權(quán)落實(shí)不到位，所有者的利益保護(hù)有待維護(hù)和提高。由于資產(chǎn)的歸屬權(quán)不明確，經(jīng)營(yíng)管理與所有者未進(jìn)行分離，導(dǎo)致對(duì)資產(chǎn)的開發(fā)使用者缺乏有效的監(jiān)管。在傳統(tǒng)的資源管理體制下，自然資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)集于同一主體，資產(chǎn)的所有權(quán)淡化，產(chǎn)權(quán)界定不明晰，導(dǎo)致資產(chǎn)在開發(fā)利用過程中，沒有人對(duì)使用者的違規(guī)行為進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)管和規(guī)范。造成在審計(jì)過程中，對(duì)責(zé)任追究的對(duì)象難以明確，制約了審計(jì)工作的順利開展。

㈡審計(jì)人員素質(zhì)有待進(jìn)一步提高

就目前形勢(shì)來看，由于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及內(nèi)容較為復(fù)雜，業(yè)務(wù)較為專業(yè)化。由于該項(xiàng)審計(jì)尚未形成完全規(guī)范化的審計(jì)程序與方法，審計(jì)人員對(duì)自然資源管理知之甚少，甚至可以說沒有經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)構(gòu)往往更傾向于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

㈢自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制方法尚未統(tǒng)一

由于自然資源資產(chǎn)涉及范圍廣，各類資源有其不同屬性，建立標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的考核評(píng)價(jià)體系也面臨諸多困難?，F(xiàn)階段自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制方法還未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容，及如何反映和評(píng)估資產(chǎn)的價(jià)值等還亟待規(guī)范統(tǒng)一。

四、加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的建議

㈠建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

建立現(xiàn)代自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，其核心是明確資產(chǎn)的歸屬權(quán)，以較為真實(shí)、合理的價(jià)格反映自然資源的成本。對(duì)于產(chǎn)權(quán)界限已經(jīng)明確的，將其所有權(quán)分配于國(guó)家或地方政府；對(duì)于產(chǎn)權(quán)界限不清的自然資源資產(chǎn)，仍以國(guó)家或集體作為其產(chǎn)權(quán)所有者，但要實(shí)現(xiàn)使用權(quán)和所有權(quán)相分離，以便于審計(jì)時(shí)對(duì)破壞資源環(huán)境者追究責(zé)任，對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，防止造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

㈡加強(qiáng)審計(jì)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

審計(jì)機(jī)構(gòu)要根據(jù)工作需要，對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行集中、專業(yè)的培訓(xùn)，拓寬審計(jì)人員業(yè)務(wù)領(lǐng)域，多方位培養(yǎng)全能型審計(jì)人才。根據(jù)工作需要，還可以外聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人才參與審計(jì)項(xiàng)目，提高審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)化水平，適應(yīng)新形勢(shì)下審計(jì)范圍逐步擴(kuò)大的發(fā)展形勢(shì)。

㈢健全指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

探索建立編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制方法，應(yīng)以各地區(qū)為單位，按資源類別分別編制資產(chǎn)負(fù)債表，逐級(jí)匯總上報(bào)。目前，由于編制該表尚無經(jīng)驗(yàn)可借鑒，仍然需要在編制的過程中進(jìn)行摸索、創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上逐步形成理論，應(yīng)用于實(shí)踐。同時(shí)，各地區(qū)需要根據(jù)實(shí)際健全完善指標(biāo)評(píng)價(jià)制度體系，克服一些重要指標(biāo)仍界定模糊的問題，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理指標(biāo)清晰，責(zé)任明確。

總之，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)不僅是審計(jì)領(lǐng)域的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，更是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行環(huán)保職責(zé)，推動(dòng)民眾增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，建設(shè)生態(tài)文明的助推器。為此，審計(jì)人員也應(yīng)履職盡責(zé)，為生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)一己之力。

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作者簡(jiǎn)介：

靳源源，中國(guó)鐵路總公司。