喻 珍

2011年4月，5,000名敘利亞公民從敘邊境城市泰勒凱萊赫逃往黎巴嫩，標志著敘利亞難民危機的開始。[注]“Syrian Refugees: Timeline,” European University Institute, June 6, 2011, http://syrianrefugees.eu/timeline/,登錄時間：2018年1月11日。隨著敘利亞危機的加劇，黎巴嫩成為敘利亞難民的第二大接收國和世界第四大難民接收國。[注]UNHCR, “Global Trends: Forced Displacement in 2016,” June 25, 2018, p. 3, http://www.unhcr.org/5b27be547.pdf, 登錄時間：2018年1月28日。截至2016年底，黎巴嫩境內(nèi)的敘利亞難民數(shù)量已高達100萬，難民人口與本國人口比高達1:6。[注]Ibid.作為中東地區(qū)敘利亞難民的主要接收國之一，黎巴嫩對敘難民問題的治理逐漸引起國際社會的關(guān)注。

國內(nèi)學界對黎巴嫩的敘利亞難民問題的研究主要聚焦難民危機對黎巴嫩的影響，鮮有涉及黎巴嫩對敘利亞難民問題的治理；[注]參見王海濱：《敘利亞難民危機困擾周邊各國》，載《社會觀察》2015年第10期，第50-53頁；郭柳君：《論敘利亞難民問題及其消極影響》，載《法制與社會》2016年第19期，第3-4頁；孫德剛等：《冷戰(zhàn)后中國參與中東地區(qū)治理的理論與案例研究》，北京：社會科學文獻出版社2018年版，第238-253頁。國外相關(guān)研究成果主要集中考察敘難民管理對黎巴嫩的影響[注]參見Robert G. Rabil, The Syrian Refugee Crisis in Lebanon: The Double Tragedy of Refugees and Impacted Host Communities, London: Lexington Books, 2016; Zeinab Cherri and Pedro Arcos Gonzlez, “The Lebanese-Syrian Crisis: Impact of Influx of Syrian Refugees to an Already Weak State,” Risk Management and Healthcare Policy, Vol. 9, No. 2, 2016, pp. 165-172; Bj?rn Rother, Ga?lle Pierre and Davide Lombardo, “The Economic Impact of Conflicts and the Refugee Crisis in the Middle East and North Africa,” International Monetary Fund Report, No. SDN/16/08, https://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2016/sdn1608.pdf, 登錄時間：2018年1月13日。和敘難民在黎巴嫩的生存狀況和福利問題[注]Maja Janmyr, “Precarity in Exile: The Legal Status of Syrian Refugees in Lebanon,” Refugee Survey Quarterly, Vol. 35, No. 4, 2016, pp. 58-78; Paolo Verme, Chiara Gigliarano and Christina Wieser et al., “The Welfare of Syrian Refugee: Evidence from Jordan and Lebanon,” The World Bank, 2016, https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/23228/9781464807701.pdf?sequence=21%26isAllowed=y, 登錄時間：2018年1月13日; International Labour Organization, “Assessment of the Impact of Syrian Refugees in Lebanon and Their Employment Profile,” February 1, 2014, http://www.ilo.org/beirut/publications/WCMS_240134/lang--en/index.htm, 登錄時間：2018年1月13日。。這些成果主要聚焦難民的個人經(jīng)驗，但對國家行為體和國際組織等對該問題的主導(dǎo)作用，以及對黎巴嫩對敘利亞難民問題治理的內(nèi)容、成因及影響等缺乏系統(tǒng)的分析和研究。[注]Ninette Kelley, “Responding to a Refugee Influx: Lessons from Lebanon,” Journal on Migration and Human Security, Vol. 5, No. 1, 2017, pp. 82-104; Marwa Boustani, “Responding to the Syrian Crisis in Lebanon Collaboration between Aid Agencies and Local Governance Structures,” IIED Working Paper, September 2016, http://pubs.iied.org/pdfs/10799IIED.pdf, 登錄時間：2018年1月15日; Project on Middle East Political Science, “Refugees and Migration Movements in the Middle East,” POMEPS Studies, No. 25, March 2017, pp. 22-29, 49-55, https://pomeps.org/wp-content/uploads/2017/03/POMEPS_Studies_25_Refugees_Web.pdf, 登錄時間：2018年1月15日。本文主要探討敘利亞難民問題在黎巴嫩的發(fā)展過程和黎政府相關(guān)治理政策的演變、國內(nèi)制約因素以及各行為體之間在該問題治理進程中的博弈。

一、 黎巴嫩政府治理敘利亞難民問題的進程

黎巴嫩盡管不是1951年《關(guān)于難民地位的公約》和1967年《關(guān)于難民地位的議定書》兩份有關(guān)國際難民機制基礎(chǔ)文件的簽署國，同時缺乏國內(nèi)法來指導(dǎo)政府應(yīng)對難民問題，但黎政府批準了主要的國際人權(quán)文書，是事實上的難民接收國。黎巴嫩因地理位置優(yōu)勢和文化包容性強而成為尋求避難人群理想的目的國，進而成為中東地區(qū)重要的難民接收國和中轉(zhuǎn)國。黎巴嫩接收難民的歷史可以追溯至1948年第一次中東戰(zhàn)爭后，當時黎巴嫩共接收了45萬名登記在冊的巴勒斯坦難民，[注]“Where We Work: Lebanon,” UN Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, https://www.unrwa.org/where-we-work/lebanon, 登錄時間：2018年1月12日。以及約2萬名來自蘇丹、伊拉克和埃塞俄比亞的難民。[注]Makhzoumi Foundation, “Post-Distribution Monitoring Report — Winterization,” February 2016, p. 2, http://makhzoumi-foundation.org/wp-content/uploads/2017/03/PDM-report-2016.pdf, 登錄時間：2018年1月12日。

敘利亞難民危機初期，黎巴嫩開放邊界，無限制地接收敘利亞難民，使得進入黎巴嫩的敘利亞難民人數(shù)不斷激增。到2013年底，黎巴嫩已成為敘利亞難民的第一大接收國，[注]“Syrian Regional Refugee Response: Turkey,” UNHCR, https://data2.unhcr.org/en/situations/syria/location/113，登錄時間：2018年2月17日。至2016年底黎境內(nèi)的敘難民人數(shù)已高達1,005,503名，[注]“Time Series,” UNHCR Population Statistic, http://popstats.unhcr.org/en/time_series, 登錄時間：2018年1月17日。是否安置及如何安置等問題成為黎巴嫩政府面臨的難題之一。

自2011年至今，黎巴嫩政府治理境內(nèi)敘利亞難民問題的政策大致經(jīng)歷了寬松、收緊、再調(diào)整三個階段。

(一) 無限制開放邊境接收敘利亞難民階段(2011年至2013年7月)

黎巴嫩法律沒有對“難民”進行明確界定，而是使用“流離失所者”的表述來指代“難民”。[注]“Who We Help,” UNHCR, http://www.unhcr.org/pages/49c3646c11c.html，登錄時間：2018年2月27日；劉國福：《國際難民法》，北京：世界知識出版社2014年版，第56頁。長期以來，黎政府堅持認為本國既不是庇護國，也不是難民最終的目的地。黎巴嫩國內(nèi)所有的移民、難民以及尋求庇護的法律依據(jù)，都源于1962年頒布的《黎巴嫩外國人出入境管理法》中有關(guān)政治避難的條款。[注]“Law Regulating the Enter of Foreign Nationals into, Their Residence in and Their Departure from Lebanon,” Refworld, http://www.refworld.org/pdfid/4c3c630f2.pdf, 登錄時間：2018年2月28日。

由于黎敘兩國長期以來保持一種機制化的“特殊關(guān)系”，[注]黎敘特殊的雙邊關(guān)系主要表現(xiàn)為：1947年黎巴嫩獨立之后，敘利亞長期未予承認。1976年5月后，敘利亞軍隊一直以“阿拉伯威懾部隊”的名義駐扎在黎巴嫩。2005年4月，敘利亞宣布撤回其全部駐黎軍隊、安全人員和軍事裝備。2008年10月15日，敘黎兩國正式建交。參見“Syrian Forces Have Verifiably Been Withdrawn from Lebanon, Annan Says,” UN News, May 23, 2005, https://news.un.org/en/story/2005/05/138712-syrian-forces-have-verifiably-been-withdrawn-lebanon-annan-says，登錄時間：2018年2月4日。加之兩國在1993年簽署的《經(jīng)濟和社會合作及協(xié)調(diào)協(xié)議》規(guī)定，通過正式過境點進入黎巴嫩的敘利亞人，可以獲準六個月的居留權(quán), 并可在一年內(nèi)獲得免費續(xù)期。[注]“Agreement for Economic and Social Cooperation and Coordination between the Lebanese Republic and the Syrian Arab Republic,” Syrian Lebanese Higher Council, http://www.syrleb.org/SD08/msf/1507751474_.pdf, 登錄時間：2018年2月26日。因此，在敘利亞難民危機爆發(fā)初期，黎巴嫩政府開放邊界，讓敘利亞難民自由進入。2012年8月，黎巴嫩負責管制外國人入境及其在黎巴嫩居住、流動和離境的安全總局允許十五歲以上的敘利亞公民可支付200美元的申請費用，將居住期限延長到十八個月。2013年1月，黎安全總局允許敘利亞公民免費申請第三次為期六個月的居住和居留，這一規(guī)定將敘利亞公民的合法居住時間延長到兩年。[注]UNHCR, “Housing, Land & Property Issues in Lebanon: Implications of the Syrian Refugee Crisis,” p. 27, https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/HousingLandandPropertyIssuesinLebanonFINAL.pdf, 登錄時間：2018年2月26日。由于黎巴嫩政府一直堅持本國不是難民庇護國，同時鑒于該國處理其境內(nèi)巴勒斯坦難民問題的歷史教訓[注]第一次中東戰(zhàn)爭導(dǎo)致大批巴勒斯坦人逃到黎巴嫩，這加劇了黎脆弱的國內(nèi)局勢，并成為之后以色列兩次入侵黎巴嫩的借口。參見徐心輝：《列國志：黎巴嫩》，北京：社會科學文獻出版社2007年版，第67-74頁。，黎政府在準入敘難民的同時，始終拒絕正式建立敘利亞難民營，也沒有制定全國性的難民治理政策。[注]“Lebanon: No Formal Refugee Camps for Syrians,” Al Jazeera, March 11, 2015, https://www.aljazeera.com/news/2015/03/lebanon-formal-refugee-camps-syrians-150310073219002.html, 登錄時間：2018年3月1日。

總體來說，最初黎巴嫩政府對敘利亞難民的政策使得近100萬敘利亞難民得以脫離敘內(nèi)戰(zhàn)環(huán)境。但黎巴嫩缺乏全國性的難民治理政策，使得在該國境內(nèi)的敘利亞難民主要通過聯(lián)合國難民署來進行登記注冊，這些難民生活成本高昂，難以享受黎國公共服務(wù)，同時也對黎本國居民的生活造成嚴重影響。

(二) 收緊敘難民準入與居留政策階段(2014年至2016年)

2014年初，黎巴嫩境內(nèi)有95萬名登記在冊的敘利亞難民，占當時黎人口總數(shù)的25%，但敘難民仍以每周1.2萬人的速度持續(xù)涌入。[注]“Lebanon Cannot Bear Brunt of Syrian Refugee Crisis Alone, UN Relief Official Warns,” UN News, March 18, 2014, https://news.un.org/en/story/2014/03/464172-lebanon-cannot-bear-brunt-syrian-refugee-crisis-alone-un-relief-official-warns, 登錄時間：2018年2月15日。這一情況引發(fā)了黎政府和社會的憂慮，黎各派政治力量迅速達成共識：敘難民人數(shù)已超過其接收能力的臨界點，難民數(shù)量的持續(xù)增加會威脅黎國家穩(wěn)定。[注]“Influx of Refugees Fans Xenophobia Among Some Lebanese,” Time, April 17, 2014, http://time.com/67365/influx-of-syrian-refugees-fans-xenophobia-in-lebanon/, 登錄時間：2018年2月16日。同年6月，黎政府發(fā)布加強邊境管控，限制敘利亞難民繼續(xù)涌入的聲明。

2014年10月，黎內(nèi)閣批準了新的難民政策，黎政府隨后發(fā)布新政策，即“十月政策”。該政策旨在實現(xiàn)三個主要目標：第一，阻止敘利亞難民進入黎巴嫩(特殊人道主義事件除外)，鼓勵敘難民盡可能返回本國或前往其他國家，以減少在黎的難民人數(shù)；第二，加強安全措施，如要求市政當局對難民身份進行普查和增強市政警力等；第三，防止敘利亞人非法工作，但保證提供人道主義援助。[注]UNHCR, “Refugee Response in Lebanon Briefing Documents,” March 2015, pp. 3-4, http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/droi/dv/95_finalbriefingkit_/95_finalbriefingkit_en.pdf, 登錄時間：2018年2月26日。該政策通過后，黎政府又采取了多項后續(xù)措施限制難民進入黎巴嫩，同時制定了更加嚴格的居留政策。

2014年12月至2015年2月，黎巴嫩政府不斷提高難民準入、居住和身份合法化的門檻。敘利亞公民只有在出示有效身份證明文件及個人停留目的證明文件后才可能獲準進入黎巴嫩。黎安全總局發(fā)布的準入清單中不包括逃離武裝沖突、暴力或迫害并在黎巴嫩尋求安全的類別，所以敘公民或者通過提供符合已有類別要求的文件，或者其身份得到黎巴嫩社會事務(wù)部確認后才被允許進入黎巴嫩。[注]Ibid., p. 11.該政策使進入黎巴嫩的敘難民數(shù)量大幅減少。同2014年1月相比，2014年最后一個季度向駐黎巴嫩的聯(lián)合國難民署機構(gòu)申請登記的敘難民數(shù)量銳減56%，月申請登記量減少了78%。[注]Ibid., p. 4.

敘國內(nèi)局勢不斷惡化后，在黎的敘利亞公民短期內(nèi)無法返敘居住，而進入黎巴嫩的敘公民僅有一年的合法居留時間，聯(lián)合國難民署遂呼吁黎政府延長在黎的敘利亞公民的停留期。2013年6月，黎安全總局宣布，敘公民可以在不返回敘利亞以及符合其他規(guī)定的情況下在黎居住。敘公民在黎居住一年后，可以選擇離開黎巴嫩，也可選擇支付200美元申請新的居留許可，否則將被逮捕、起訴或遞解出境等。[注]“Refugee Response in Lebanon: Briefing Documents,” UNHCR, March 2015, p. 10, http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/droi/dv/95_finalbriefingkit_/95_finalbriefingkit_e, 登錄時間：2018年2月26日。

除要求繳納費用外，黎巴嫩政府還細化了在黎的敘公民申請延長其臨時居留期限的相關(guān)文件，并要求房東將敘利亞人的任何近況通知黎安全總局；而居住在非正規(guī)定居點的敘公民則必須向當?shù)卣峁┮环菥幼〉攸c確認證明。[注]“Syrian Refugees in Lebanon: Quarterly Snapshot January,” UNHCR, March 2015, p. 1, https://data2.unhcr.org/en/documents/download/45609，登錄時間：2018年2月26日。此外，在聯(lián)合國難民署登記的敘難民必須簽訂一份不在黎工作的承諾書；而未登記的敘利亞人必須要有一名黎籍擔保人對其負全部責任。[注]Maja Janmyr, “Precarity in Exile,” p. 69.

實際上，只有極少數(shù)敘難民有能力支付辦理居留許可證的費用，而且辦理程序繁瑣、時間冗長，使得許多敘利亞難民無法提供新居留條例所要求的文件。為了獲得黎巴嫩國民的擔保，敘利亞難民可能需要額外支付500～1,000美元的費用，甚至因此陷入了人身依附和被剝削狀態(tài)。[注]Ibid.與此同時，由于黎巴嫩制定了更加嚴格的入境條件，敘難民更難以通過“先出境，后入境”的方式來延長其居住期限。

隨著敘利亞國內(nèi)局勢的不斷惡化，黎巴嫩的上述政策使敘難民的境況更為糟糕。[注]“Lebanon Accused of Abusing Syrian Refugees,” The Jordan Times, January 13, 2016, http://www.jordantimes.com/news/region/lebanon-accused-abusing-syrian-refugees, 登錄時間：2018年4月9日。在黎登記在冊的敘利亞難民中有55.1%年齡低于18歲，73.4%是婦女和12歲以下的兒童。[注]“Situations Syria Regional Refugee Response,” UNHCR, March 31, 2018, https://data2.unhcr.org/en/situations/syria/location/71, 登錄時間：2018年4月9日。上述群體較易受到暴力、剝削和傷害。聯(lián)合國難民署等機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的《2017年在黎巴嫩的敘利亞難民脆弱性評估報告》顯示，因無法負擔200美元的居留許可證辦理費用，超過74%的15歲以上受訪者沒有獲得合法居留權(quán)，這也意味著他們在面臨被捕風險的同時，也無法登記結(jié)婚和生育后代，更無法在黎巴嫩合法工作、接受醫(yī)療服務(wù)或教育。2017年，高達76%的敘利亞難民家庭生活在貧困線以下。[注]UNHCR, UNICEF and World Food Programme, “Vulnerability Assessment of Syrian Refugees in Lebanon 2017,” ReliefWeb, December 15, 2017, p. 2, https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/VASyR%202017.compressed.pdf,登錄時間：2018年2月26日。

(三) 難民治理政策的再調(diào)整(2017年至今)

2017年初，國際社會不斷加大對敘難民的援助力度，聯(lián)合國難民署也不斷敦促黎巴嫩修改相關(guān)政策。在此情況下，黎政府承諾放寬對敘難民的居留限制。2月7日，黎安全總局宣布取消更新或延長居留證需要繳納200美元手續(xù)費的規(guī)定，但該項規(guī)定只適用于在2015年1月1日以前向聯(lián)合國難民署提出登記的敘利亞難民，并不包括通過非法途徑進入黎巴嫩的敘利亞難民。非政府組織估計將近50萬敘利亞難民被排除在外。此外，黎巴嫩政府承諾將在敘利亞難民兒童教育問題上采取更為積極的措施，允許所有在黎的敘利亞兒童進入黎公立學校就讀。[注]“Terms of Reference for the Education Sector Working Group: Lebanon,” UNHCR, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/working_group.php?Page=Country&LocationId=122&Id=21，登錄時間：2018年3月7日。但黎巴嫩政府至今不愿承諾建立正式難民營和重新開放注冊敘利亞難民等聯(lián)合國難民署最為關(guān)注的事項。

值得注意的是，雖然聯(lián)合國難民署曾提出敘利亞難民問題的長久解決方案：第三國安置，自愿返回敘利亞，以及庇護國的保護和援助，[注]UNHCR, “Update: Durable Solutions for Syrian Refugees,” p. 1, https://data2.unhcr.org/en/documents/download/60201, 登錄時間：2018年3月24日。但黎巴嫩各派政治勢力一致認為敘難民應(yīng)該返回敘利亞。2017年8月2日，作為黎巴嫩真主黨和“基地”組織敘利亞分支“征服沙姆陣線”之間?；饏f(xié)議的一部分，超過7,700名居住在黎巴嫩北部的敘難民乘坐巴士返回敘利亞。這是自2011年敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)以來，黎巴嫩遣返敘利亞難民人數(shù)最多的一次行動，標志著黎巴嫩對敘難民政策的再次轉(zhuǎn)變。[注]“Militants and Refugees Return to Syria Under Cease-Fire Deal,” The New York Times, August 2, 2017, https://www.nytimes.com/2017/08/02/world/middleeast/syria-lebanon-refugees-cease-fire.html?mcubz=3&_r=0，登錄時間：2018年3月7日。2018年4月19日，在沒有得到聯(lián)合國難民署支持的情況下，黎巴嫩政府組織了近500名敘利亞難民從黎巴嫩西南部返回敘利亞首都大馬士革西南部地區(qū)。[注]“Hundreds of Refugees Return to Syria from Lebanon,” Reuters, 19 April 2018, https://www.reuters.com/article/us-mideast-crisis-syria-lebanon/hundreds-of-refugees-return-to-syria-from-lebanon-idUSKBN1HP2E9, 登錄時間：2018年4月24日。由于聯(lián)合國難民署等國際組織沒有參與上述行動，外界對難民是否自愿選擇離開以及他們在敘能否得到應(yīng)有的保護提出了質(zhì)疑。

二、 黎巴嫩治理敘利亞難民問題的困境

黎巴嫩的敘利亞難民問題治理同時受到國內(nèi)和國際因素的影響，其中最突出的是黎巴嫩相對有限的國家治理能力。

(一) 黎巴嫩經(jīng)濟和社會供給能力不足

2012年以來，敘利亞難民的大量涌入對黎巴嫩經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生了比較嚴重的負面影響。

第一，敘利亞與黎巴嫩直接接壤，敘利亞沖突的外溢對黎巴嫩的宏觀經(jīng)濟造成了沖擊。僅2012年至2014年間，因敘利亞危機外溢導(dǎo)致黎巴嫩每年GDP至少減少2.9%，約合26億美元；難民數(shù)量的不斷增加也造成黎巴嫩維穩(wěn)費用增加了25億美元，黎巴嫩在健康、教育和社會安全等方面增加的額外支出約3.08億～3.4億美元。[注]The World Bank, “Lebanon: Economic and Social Impact Assessment of the Syrian Conflict,” September 2013, pp. 1-2, http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/document/MNA/LBN-ESIA%20of%20Syrian%20Conflict- %20EX%20SUMMARY%20ENGLISH.pdf,登錄時間：2018年2月26日。

第二，敘利亞難民問題給黎政府造成明顯的財政壓力。這種壓力主要體現(xiàn)在電力、供水、環(huán)境衛(wèi)生和市政服務(wù)以及交通基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。2012年至2014年間，黎財政累計額外支出達5.89億美元。[注]Ibid., pp. 6-7.在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，黎巴嫩為恢復(fù)到難民危機爆發(fā)前的服務(wù)水平，分別在2013年和2014年投入了1.77億美元和3.06億美元。[注]The World Bank, “Lebanon: Economic and Social Impact Assessment of the Syrian Conflict,” September 2013, pp. 6-7.

第三，敘利亞難民兒童的教學服務(wù)需求，不僅導(dǎo)致黎國巨大的財政支出，而且影響了黎公共教育質(zhì)量。2012年，4萬名敘利亞兒童難民進入黎巴嫩的公立學校，導(dǎo)致黎政府額外支出了2,900萬美元。隨著更多敘利亞難民拖家?guī)Э诘赜咳肜璋湍?，敘利亞難民兒童在黎巴嫩公立學校注冊的人數(shù)可能達到14萬～17萬。如果這一數(shù)字達到17萬，將占黎巴嫩公立學校學生人數(shù)的57%。2013年黎巴嫩教育和高等教育部花費了1.83億美元來穩(wěn)定教育系統(tǒng)。[注]The World Bank, “Lebanon Economic Monitor: The Brunt of the Syrian Conflict,” September 11, 2013, p. 22, http://siteresources.worldbank.org/LEBANONEXTN/Resources/World_Bank_Lebanon_Economic_Monitor_Winter2013.pdf?resourceurlname=World_Bank_Lebanon_Economic_Monitor_Winter2013.pdf, 登錄時間：2018年4月14日。此外，難民還給黎巴嫩政府造成了社會壓力，尤其是難民兒童的持續(xù)涌入使得黎巴嫩必須防范童工、本國貧困問題等其他負面社會后果。截至2014年底，有17萬黎巴嫩人因為敘利亞難民危機而陷入貧困。[注]Ibid., pp. 16, 21.

(二) 黎國內(nèi)各政黨在敘利亞難民問題上存在分歧

黎巴嫩內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束以來，黎國內(nèi)各派別因宗教信仰、政治傾向、利益分配和戰(zhàn)爭遺留問題而產(chǎn)生的矛盾和隔閡并沒有結(jié)束。在應(yīng)對敘利亞難民危機問題上，黎巴嫩國內(nèi)各政黨存在爭議，但隨著涌入該國的敘利亞難民數(shù)量不斷增長，黎國內(nèi)各政黨逐漸在限制敘利亞難民入境問題上達成了一致。

2012年，黎巴嫩政府發(fā)布《巴卜達宣言》，強調(diào)“黎巴嫩應(yīng)避開派系政治以及地區(qū)和國際沖突”，堅持奉行“不卷入”敘利亞內(nèi)戰(zhàn)的政策。[注]“Lebanon’s Baabda Declaration, a National Necessity,” Al Arabiya English, June 26, 2015, http://english.alarabiya.net/en/views/news/middle-east/2015/06/26/Lebanon-s-Baabda-Declaration-a-national-necessity.html, 登錄時間：2018年4月6日。但黎巴嫩議會內(nèi)部對敘利亞難民問題的爭議不斷，難以達成共識，外界批評黎巴嫩政府采取的是“沒有政策的政策”，就是這種爭議的直接體現(xiàn)。在敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后的前兩年，黎巴嫩遜尼派和什葉派政黨都強調(diào)黎作為難民接收國應(yīng)盡的國際責任與義務(wù)，呼吁黎國內(nèi)民眾熱情對待敘利亞難民。在黎敘邊界村莊和親敘利亞政黨控制地區(qū)，敘利亞難民得到了妥善安置。但“黎巴嫩力量”、黎巴嫩長槍黨和“自由愛國運動”等基督教政黨明確反對敘利亞難民在黎長期居留。而黎巴嫩真主黨從2013年5月開始公開參與敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，進一步擴大了黎巴嫩國內(nèi)的政治和教派等分歧。

值得注意的是，黎巴嫩國內(nèi)各政黨就敘利亞難民治理問題達成政治共識的時間是2014年至2016年，這段時間正值黎巴嫩陷入國內(nèi)無國家元首、中央政府運轉(zhuǎn)癱瘓的政治僵局時期。隨著敘利亞局勢的持續(xù)惡化和敘利亞難民在黎巴嫩的激增，黎國內(nèi)政治精英開始擔心敘利亞難民問題將出現(xiàn)長期化趨勢，并將打破黎巴嫩原有的教派人口平衡，因此最初對敘利亞難民持歡迎態(tài)度的政黨和政治家都逐漸改變了立場。黎巴嫩什葉派政黨真主黨也開始擔心黎境內(nèi)100多萬敘利亞遜尼派難民與當?shù)赝唤膛删用竦娜诤峡赡軙{到什葉派在本國的政治影響力。因此，黎巴嫩真主黨管轄的縣市對敘利亞難民實行嚴格限制，如在敘利亞難民聚居地實行宵禁、加強聚居區(qū)的軍事管制等。遜尼派政治家、兩度出任黎巴嫩總理的米卡提也公開警告大量敘利亞難民涌入可能帶來的極端主義泛濫等安全問題[注]“Helping Syrian Refugees Must Not Undermine State’s Security: Mikati,“ The Daily Star, April 30, 2012, http://www.dailystar.com.lb/News/Politics/2012/Apr-30/171882-helping-syrian-refugees-must-not-undermine-states-security-mikati.ashx, 登錄時間：2018年4月6日。。這導(dǎo)致黎巴嫩國內(nèi)民意開始轉(zhuǎn)向反對敘利亞難民居留。在黎巴嫩南部賽達和東北部貝卡地區(qū)，近80%的受訪者認為自己所在地區(qū)的教派平衡肯定會受到敘利亞難民的威脅。[注]Beirut Research and Innovation Center and Lebanese Center for Studies and Research, “Citizens’ Perceptions of Security Threats Stemming from the Syrian Refugee Presence in Lebanon,” International Alert, February 2015, https://www.international-alert.org/sites/default/files/Lebanon_SSRSyrianRefugees_EN_2015.pdf, 登錄時間：2018年2月6日。2015年12月18日，聯(lián)合國安理會一致通過政治解決敘利亞問題的決議后，黎巴嫩各界開始呼吁制定遣返敘利亞難民的時間表。[注]Dima Mahdi, “Understanding Refugee Politics in Lebanon and Calls for Repatriation,” LCPS Policy Brief, October 2017, p. 3, https://www.lcps-lebanon.org/publications/1518095691-lcps_brief_30.pdf,登錄時間：2018年2月12日。2016年10月，黎巴嫩重組內(nèi)閣建立臨時政府，正式打破了該國持續(xù)兩年半的政治僵局，敘利亞難民問題成為新政府關(guān)注的重要事務(wù)。但黎巴嫩新政府沒有在中央政府層面制定協(xié)調(diào)一致的具體應(yīng)對政策，或采取可操作的治理措施，只是停止了登記新的敘利亞難民。

(三) 黎巴嫩國內(nèi)的難民應(yīng)對機制

黎巴嫩國內(nèi)沒有統(tǒng)一的難民救助機制和管理機構(gòu)，[注]Rabih Shibli, “Reconfiguring Relief Mechanisms: The Syrian Refugee Crisis in Lebanon,” Research Report of American University of Beirut, February 24, 2014, pp. 10-11, http://website.aub.edu.lb/ifi/public_policy/pal_camps/Documents/research_reports/20140224ifi_pc_unrwa.pdf,登錄時間：2018年2月12日。具體的難民事務(wù)主要由地方政府處理。黎巴嫩國內(nèi)的政治結(jié)構(gòu)決定了難民問題治理的分散化特點。2003年以后，黎巴嫩政府在六個省劃分的基礎(chǔ)上新增了貝卡省和巴勒貝克—希爾米勒省。黎巴嫩國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)由此分成了四個層級：中央政府是最高層級，八個省份的地方政府是次高層級，地緣轄區(qū)是第三層級，自治市和鄉(xiāng)村是第四層級。

長期以來，黎巴嫩中央政府在難民問題上沒有統(tǒng)一的應(yīng)對政策和專項治理經(jīng)費。因此，黎巴嫩國內(nèi)對敘利亞難民的安置主要由中央政府之外的其他三個行政層級的政府具體負責。為應(yīng)對敘利亞難民涌入造成的社會問題，黎巴嫩地方政府自主制定對策，承擔供水、電力、住房、社會管理等各項公共事務(wù)；而自治市、地方司法管理辦公室以及地方教育和健康管理機構(gòu)則成為敘利亞難民的實際接收和管理機構(gòu)。黎巴嫩境內(nèi)的敘利亞難民主要分布在八個省份，大多數(shù)敘利亞難民居住在黎巴嫩城鎮(zhèn)的私人出租房，或在私人土地上建立的非正規(guī)定居點。2011年至2013年，敘利亞難民在黎巴嫩還可以自由流動，當時敘利亞難民主要集中在與敘利亞接壤的最北部省份阿卡爾和東北部省份貝卡。

三、 黎巴嫩治理敘利亞難民問題的國際協(xié)調(diào)

黎巴嫩的敘利亞難民問題治理既是其國內(nèi)政治問題，也屬于國際社會應(yīng)對敘利亞難民危機的組成部分。客觀而言，聯(lián)合國下屬人道主義援助機構(gòu)和主要大國之間的國際合作對黎巴嫩的敘利亞難民問題治理具有重要影響，其他國家行為體通過提供國際援助資金等方式，也不同程度地影響著黎巴嫩政府的敘利亞難民政策。

(一) 聯(lián)合國難民署與黎巴嫩政府的協(xié)調(diào)

聯(lián)合國難民署自1962年在黎巴嫩開展工作以來，主要負責對黎國內(nèi)難民進行身份登記和確定難民地位，并為所有在黎巴嫩的非巴勒斯坦難民提供援助和尋求持久的解決辦法。2003年9月，黎巴嫩政府與聯(lián)合國難民署簽署了一份諒解備忘錄，標志著黎巴嫩在有效保護尋求庇護者和難民方面邁出了重要一步，但不包括難民地位認定、登記、居留，難民的工作權(quán)利以及持久解決辦法等內(nèi)容。[注]UNHCR, “Country Operations Plan: Lebanon,” 2004, p. 1, http://www.unhcr.org/3fd9c6a14.pdf, 登錄時間：2018年2月5日。必須指出的是，聯(lián)合國難民署在黎巴嫩的工作以后者的自愿配合為基礎(chǔ)。

黎巴嫩在敘利亞難民危機初期無條件接收敘利亞難民的政策曾一度得到國際社會的贊賞。但隨著涌入該國的敘利亞難民數(shù)量不斷增加，從2013年開始，黎巴嫩國內(nèi)要求政府停止接收難民的呼聲不斷高漲，要求黎政府采取措施減少國內(nèi)敘利亞難民的人數(shù)。黎巴嫩的政治、經(jīng)濟利益和聯(lián)合國難民署保護難民權(quán)利和福祉的首要行動目標并不完全一致，分歧的焦點主要集中在黎巴嫩境內(nèi)的敘利亞難民注冊、安置和福利等治理問題上。

聯(lián)合國難民署在敘利亞難民身份認定上采用了靈活方式。聯(lián)合國難民署沒有發(fā)布過任何關(guān)于敘利亞難民地位的文件，但又把敘利亞平民的越境遷移描述為“難民活動”。[注]“International Protection Considerations with Regard to People Fleeing the Syrian Arab Republic,” Refworld, http://www.refworld.org/docid/4fd60deb2.html, 登錄時間：2018年3月24日。在實際登記過程中，鑒于敘利亞國內(nèi)局勢持續(xù)惡化，聯(lián)合國難民署基本上認定所有在敘境外的敘利亞人都是難民，所以對進入黎巴嫩尋求庇護的敘利亞人的拒簽率極低(約1.5%)。[注]Maja Janmyr, “UNHCR and the Syrian Refugee Response,” pp. 396, 406.而黎巴嫩政府表示只愿意接受那些生活在戰(zhàn)區(qū)附近的敘利亞人，并認為在黎巴嫩登記的敘利亞難民一旦返回敘利亞，就意味著他們不再受到國內(nèi)局勢威脅。2014年，黎巴嫩政府要求聯(lián)合國難民署將經(jīng)常往返于兩國邊境的敘利亞難民取消登記，并在2014年年底注銷了12,345名敘利亞人的難民身份。2015年5月，黎巴嫩登記的敘難民數(shù)量達到120萬人，黎巴嫩社會事務(wù)部要求聯(lián)合國難民署停止在黎注冊新的敘利亞難民。[注]Maja Janmyr, “UNHCR and the Syrian Refugee Response,” pp. 407-409.

“黎巴嫩危機應(yīng)對計劃”的啟動和具體實施是聯(lián)合國難民署與黎巴嫩政府在敘難民問題上的另一個爭議點。2014年12月，作為中東地區(qū)應(yīng)對敘利亞難民危機的“地區(qū)難民和恢復(fù)計劃”的一部分，“黎巴嫩危機應(yīng)對計劃”是由黎巴嫩社會事務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)、黎巴嫩危機小組的部長以及聯(lián)合國難民署和聯(lián)合國開發(fā)署共同合作開展的計劃。該計劃向敘利亞難民提供人道主義援助，擴大對黎巴嫩社會服務(wù)機構(gòu)、公共部門的經(jīng)濟投入，進而成為國際社會援助和支持黎巴嫩解決本國人民和敘利亞難民生存需要的關(guān)鍵渠道。國際社會普遍認為，在黎巴嫩政府和聯(lián)合國機構(gòu)間的協(xié)調(diào)至關(guān)重要，但“黎巴嫩危機應(yīng)對計劃”引發(fā)的爭議在于該計劃主要關(guān)注黎巴嫩的穩(wěn)定和復(fù)原能力建設(shè)，而不是人道主義救援，分散了黎巴嫩政府有限的能力，同時也擴大了資金缺口。[注]Kholoud Mansour, “UN Humanitarian Coordination in Lebanon: The Consequences of Excluding Syrian Actors,” Chatham House Research Report, March 2017, pp.10-11, https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/publications/research/2017-03-30-un-humanitarian-coordination-lebanon-mansour.pdf,登錄時間：2018年2月5日。

(二) 敘利亞難民危機治理的國際責任分擔及其爭議

難民問題中的“負擔分擔”最早來自1951年《關(guān)于難民地位的公約》序言的第四段，即“考慮到庇護權(quán)的給予可能使某些國家負擔過重，并且考慮到聯(lián)合國已經(jīng)認識到這一問題的國際范圍和性質(zhì)，因此，如果沒有國際合作，就不能對此問題達成滿意的解決”[注]《關(guān)于難民地位的公約》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/26/content_1325.htm，登錄時間：2018年1月2日。。 給予大規(guī)模難民庇護的國家，初期會面臨在緊急情況下保護、援助難民的直接成本，這些成本還將逐漸擴大到其他領(lǐng)域。[注]Thomas Gammeltoft-Hansen and Nikolas F. Tan, “The End of the Deterrence Paradigm? Future Directions for Global Refugee Policy,” Journal on Migration and Human Security, Vol. 5, No. 1, 2017, pp. 29-31, 44.從20世紀80年代開始，隨著難民問題的日益嚴重以及西方國家庇護政策的收緊，發(fā)展中國家在難民問題上發(fā)揮著越來越重要的作用。截至2015年底，發(fā)展中國家向全世界約86%的難民提供庇護[注]UNHCR, “Global Trends: Forced Displacement in 2015,” p. 2, http://www.unhcr.org/576408cd7.pdf,登錄時間：2018年2月5日。，而發(fā)達國家則扮演主要援助者的角色。

在敘利亞難民治理的國際責任分擔問題上，國際社會對出資援助敘利亞難民危機這一問題達成了共識。2011年至2015年間，國際社會向敘利亞難民提供了166億美元的人道主義援助。其中，65%的資金流入到“敘利亞戰(zhàn)略應(yīng)對計劃”與“敘利亞地區(qū)難民和恢復(fù)計劃”兩個聯(lián)合國的協(xié)調(diào)應(yīng)對計劃；44%的援助資金通過聯(lián)合國下屬的多邊渠道，用于支持土耳其、約旦、黎巴嫩和埃及四個敘利亞難民主要接受國。2011年至2015年，全世界向敘利亞提供人道主義援助排名前十位的國家中，除美國、英國、歐盟、德國、加拿大、日本這些傳統(tǒng)發(fā)達援助方外，科威特(9億美元)、沙特(7億美元)和阿聯(lián)酋(4億美元)分別排在世界第5位、第6位和第9位。[注]Charlotte Lattimer, Dan Sparks and Luminita Tuchel, “Funding Overview: Humanitarian Assistance to Education for the Syrian Emergency,” Development Initiatives, February, 2016, p. 5, http://devinit.org/wp-content/uploads/2016/02/Humanitarian-assistance-to-education-for-the-Syria-emergency.pdf,登錄時間：2018年2月5日。

2016年，英國、德國、挪威、科威特與聯(lián)合國共同主辦了敘利亞問題倫敦會議。[注]UNHCR, “Donors Pledge More Than US$6 Billion for Syrians,” February 4, 2016, http://www.unhcr.org/news/latest/2016/2/56b3902c6/donors-pledge-us6-billion-syrians.html, 登錄時間：2018年2月23日。2017年4月，聯(lián)合國和英國、德國、挪威、科威特、卡塔爾五國政府共同主辦了第一次“支持敘利亞和地區(qū)未來”布魯塞爾國際會議，募集了60億美元用于2017年的人道主義活動，37億美元用于2018年至2020年的活動。[注]“Supporting the Future of Syria and the Region’ Brussels Conference: Post-conference Financial Tracking Report Published,” European Council, October 18, 2017, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/10/18/syria-conference-financial-tracking-report/, 登錄時間：2018年3月2日。在這次國際募捐會議上，包括黎巴嫩在內(nèi)的中東受援國是主要的資助對象。

和參與程度較高的敘利亞難民危機認捐會議相比，發(fā)達國家在面臨敘利亞難民潮時明確希望將難民截流在中東地區(qū)，其中最典型的案例就是歐洲國家的敘利亞難民應(yīng)對政策。以敘利亞難民為主的中東、非洲難民群體以非法遷徙或遞交庇護申請等方式，外溢到了南歐和歐洲其他地區(qū)，也影響了美國、澳大利亞等其他發(fā)達國家。僅2014年一年，發(fā)達國家就收到了86.6萬份庇護申請，比上一年增加了26.94萬份，增幅達45%。[注]“UNHCR Asylum Trends 2014: Levels and Trends in Industrialized Countries,” UNHCR, pp. 2, 8, http://www.unhcr.org/551128679.html, 登錄時間：2018年1月23日。除意大利和希臘這兩個中東、非洲難民到達歐洲的“門戶國家”外，通過地中海東線(從土耳其進入希臘)進入歐洲的難民數(shù)量急劇上升。根據(jù)歐洲邊境和海岸警衛(wèi)局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，僅2015年一年，就有885,386人通過這條路線進入歐洲，是2014年的14倍。[注]“FRAN Quarterly1: Quarterly1,” January-March 2016, Frontex, https://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/FRAN_Q1_2016_final.pdf, p. 6, 登錄時間：2018年2月5日。為敦促土耳其政府加強對邊境偷渡的控制，經(jīng)過三輪談判，歐盟和土耳其在2016年3月18日達成“共同行動計劃”，這被認為是歐洲試圖管理其脆弱的外部邊境線的重要舉措。進入2016年第二季度后，從土耳其到達歐洲的所謂“無序移民”從前一季度的153,967人驟降到8,818人。[注]“EU-Turkey Statement,” European Council, March 18, 2016, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/; “FRAN Quarterly: Quarter 2,” Frontex, April-June 2016, p. 6, http://frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/FRAN_2016_Q2.pdf, 登錄時間：2018年2月5日。以歐盟國家為代表的發(fā)達國家收緊了對敘利亞難民的接收政策，使得國際社會更加依賴土耳其、黎巴嫩等國在接收敘利亞難民上發(fā)揮作用。

總體來說，敘利亞難民危機的國際責任分擔及其爭議主要體現(xiàn)在接收主體和接收數(shù)額的問題上；而對于黎巴嫩、土耳其等主要的敘利亞難民接收國，國際社會尤其是主要援助國通過持續(xù)提供援助資金并不斷加大援助承諾的方式，來換取這些接收國繼續(xù)為其境內(nèi)的敘利亞難民提供庇護或采取更寬松的難民政策。例如，在2016年的敘利亞問題倫敦會議上，黎巴嫩政府承諾取消針對敘利亞難民的200美元居留證手續(xù)費，并放松對于敘利亞人進入與黎巴嫩國民沒有直接競爭的勞動力市場的限制。[注]European Commission, “Joint Staff Working Document: Report on EU-Lebanon Relations in the Framework of the Revised ENP,” 2017, p. 11, https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/joint_staff_working_paper_en.pdf, 登錄時間：2018年3月1日。2017年2月，黎巴嫩政府履行了取消居留證手續(xù)費的承諾。[注]“General Security Waives Residency Fee for Over Million Registered Syrian Refugees,” The Daily Star, February 16, 2017, http://www.dailystar.com.lb/News/Lebanon-News/2017/Feb-16/393783-general-security-waives-residency-fee-for-over-million-registered-syrian-refugees.ashx,登錄時間：2018年3月14日。

四、 結(jié) 語

黎巴嫩境內(nèi)的敘利亞難民問題治理是國際社會應(yīng)對敘利亞難民危機的重要組成部分，相關(guān)治理實踐不僅影響著敘利亞難民在黎巴嫩等難民接收國的生存狀況，也將為未來中東地區(qū)難民問題治理積累經(jīng)驗。與西方媒體宣稱的黎巴嫩政府在“損害敘利亞難民福利”的觀點相反，黎巴嫩雖然從2014年收緊了難民政策，但不能否認該國作為難民治理的積極參與方承擔了敘利亞難民危機的巨大負擔；敘利亞難民在黎巴嫩脆弱的生存狀況，與其說是黎巴嫩難民接收政策收緊所致，不如說是黎巴嫩在敘利亞難民涌入后的整體脆弱狀況所致。

敘利亞難民危機在黎巴嫩已持續(xù)7年多，黎巴嫩的敘利亞難民的極端貧困率不斷增加，截至2017年年底該數(shù)字已經(jīng)超過75%。[注]“Survey Finds Syrian Refugees in Lebanon Became Poorer, More Vulnerable in 2017,” UNHCR, January 9, 2018, http://www.unhcr.org/news/briefing/2018/1/5a548d174/survey-finds-syrian-refugees-lebanon-poorer-vulnerable-2017.html, 登錄時間：2018年3月14日。從2018年年初開始，黎巴嫩政府計劃以其面臨不斷加劇的國民經(jīng)濟和人口方面的壓力為由，與有關(guān)國際伙伴加緊磋商遣返敘利亞難民的問題。[注]“What’s Next for Syrian Refugees in Lebanon?,” Al Monitor, June 6, 2018，https://www.al-monitor.com/pulse/originals/2018/06/lebanon-syrian-refugees-return-process.html, 登錄時間：2018年3月14日。與此同時，黎巴嫩政府和聯(lián)合國難民署及其他治理主體就敘利亞局勢的進展、遣返敘利亞難民等一系列問題產(chǎn)生了更多爭議。雖然現(xiàn)在各利益攸關(guān)方還沒有制定出關(guān)于遣返敘利亞難民的具體計劃，但可以預(yù)見，黎巴嫩政府將繼續(xù)基于自愿原則來接收、安置敘利亞難民，并堅稱不會成為敘利亞難民的永久庇護國，因此遣返政策將是黎巴嫩政府未來敘利亞難民政策的重點。在現(xiàn)有的國際體系之下，國際難民治理機制的運行無法超越一個有能力和意愿保護自己國民的政府。因此，國際社會在向敘利亞難民提供援助的同時，必須切實有效地促成敘利亞國內(nèi)沖突各方達成政治和解、停止沖突，才有望結(jié)束這一輪的敘利亞難民危機。