于 杰 尹大勇

內(nèi)容提要：我軍預(yù)備役部隊(duì)整體建設(shè)上雖然取得了明顯成效，但存在的矛盾問題還很多，亟待深化調(diào)整改革予以解決。必須圍繞一體化聯(lián)合作戰(zhàn)需要明確職能任務(wù)，適應(yīng)軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制變化調(diào)整相關(guān)權(quán)責(zé)，著眼建強(qiáng)武裝力量體系確定規(guī)模結(jié)構(gòu)，面向不同方向戰(zhàn)略需求科學(xué)編組布局，貫徹軍民融合深度發(fā)展戰(zhàn)略配套裝備保障。

預(yù)備役部隊(duì)作為國家武裝力量體系和我軍建制序列的重要組成，自1983年恢復(fù)組建35年來，為推進(jìn)中國特色軍事變革、維護(hù)國家安全穩(wěn)定和全面建成小康社會作出了重要貢獻(xiàn)。在中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，國防和軍隊(duì)改革向縱深發(fā)展的大背景下，回顧歷史、分析現(xiàn)狀、展望未來，對于加快推進(jìn)預(yù)備役部隊(duì)調(diào)整改革具有重大意義。

一、預(yù)備役部隊(duì)建設(shè)發(fā)展的歷史回顧

我軍早在1955年就開始了預(yù)備役部隊(duì)建設(shè)的探索，先后組建10個(gè)預(yù)備役訓(xùn)練師，雖由于沒有處理好民兵和預(yù)備役的關(guān)系，于1957年依據(jù)中央命令取消，但這次嘗試為后來重新組建真正意義上的預(yù)備役部隊(duì)提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）奠基起步階段（1983年至1990年）

黨的十一屆三中全會后，中央軍委確立了實(shí)行精干的常備軍和強(qiáng)大的后備力量相結(jié)合，走中國特色精兵之路的戰(zhàn)略方針，決定恢復(fù)預(yù)備役制度。1983年，按照就地整編形式相繼組建預(yù)備役部隊(duì)，統(tǒng)一授予軍旗和番號。1984年，確定了預(yù)備役部隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)限和組織編制管理要求。1985年，明確預(yù)備役部隊(duì)實(shí)行統(tǒng)一編制，分別對軍事訓(xùn)練、政治工作、后勤保障等作出具體規(guī)定。1986年，正式列入人民解放軍建制序列。1988年，明確部署和調(diào)動批準(zhǔn)權(quán)限。1989年，召開全軍預(yù)備役部隊(duì)工作會議，提出以戰(zhàn)斗力為標(biāo)準(zhǔn)，全面加強(qiáng)預(yù)備役部隊(duì)建設(shè)，隨后又頒布預(yù)備役部隊(duì)軍事訓(xùn)練大綱。這一時(shí)期，預(yù)備役部隊(duì)正式登上中國軍事舞臺，制度機(jī)制逐步完善，各項(xiàng)建設(shè)有序展開。

（二）鞏固發(fā)展階段（1991年至2000年）

1991年，按照“保持穩(wěn)定、控制規(guī)模、打好基礎(chǔ)、提高質(zhì)量”的方針，將預(yù)備役部隊(duì)納入軍隊(duì)整體建設(shè)軌道。1992年，開始狠抓預(yù)備役部隊(duì)基層建設(shè)。1994年，總結(jié)10年建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，明確加強(qiáng)預(yù)備役部隊(duì)建設(shè)是軍地共同責(zé)任，強(qiáng)調(diào)要納入經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧、統(tǒng)一建設(shè)。1995年，通過《中華人民共和國預(yù)備役軍官法》，規(guī)定預(yù)備役軍官評授預(yù)備役軍銜。1996年，提出預(yù)備役部隊(duì)要突出重點(diǎn)、分類建設(shè)、提高質(zhì)量，增大技術(shù)兵種比例，適當(dāng)增加現(xiàn)役軍人員額。從1997年開始，成立預(yù)備役部隊(duì)調(diào)整改革研究論證小組，逐步壓縮數(shù)量、調(diào)整布局，增設(shè)預(yù)備役保障部隊(duì)，增加現(xiàn)役軍官比例，于2000年完成調(diào)整改革。這一時(shí)期，預(yù)備役部隊(duì)由原來的師、團(tuán)制調(diào)整為師、旅、團(tuán)制，共減少6個(gè)師，新增9個(gè)旅、15個(gè)獨(dú)立團(tuán)，總?cè)藬?shù)減少9萬，現(xiàn)役軍人增加1.3萬，初步形成了具有中國特色的預(yù)備役部隊(duì)建設(shè)模式。

（三）科學(xué)推進(jìn)階段（2001年至2013年）

2002年，著眼應(yīng)對信息化條件下局部戰(zhàn)爭威脅，加強(qiáng)軍事斗爭準(zhǔn)備，明確預(yù)備役部隊(duì)與現(xiàn)役部隊(duì)掛鉤訓(xùn)練的組織實(shí)施。2004年，頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)備役部隊(duì)建設(shè)的意見》，對加強(qiáng)新世紀(jì)新階段預(yù)備役部隊(duì)全面建設(shè)作出了新的戰(zhàn)略部署，按照保持現(xiàn)有規(guī)模、優(yōu)化編成結(jié)構(gòu)的思路，積極穩(wěn)妥推進(jìn)新一輪預(yù)備役部隊(duì)體制編制調(diào)整改革（2005年底完成），部隊(duì)整體結(jié)構(gòu)編成更加合理。2008年，規(guī)范預(yù)備役軍官戰(zhàn)時(shí)征召工作。2009年，規(guī)范國防后備力量組建工作，明確軍地各級、各有關(guān)部門的職責(zé)。2010年，修訂《中華人民共和國預(yù)備役軍官法》，規(guī)范選拔、職務(wù)、軍銜、培訓(xùn)和征召等相關(guān)政策，進(jìn)一步提高預(yù)備役軍官隊(duì)伍素質(zhì)。2011年，預(yù)備役軍官配發(fā)07式預(yù)備役軍服。這一時(shí)期，預(yù)備役部隊(duì)?wèi)?zhàn)時(shí)擔(dān)負(fù)任務(wù)及指揮關(guān)系不斷明確，與現(xiàn)役部隊(duì)的掛鉤訓(xùn)練常態(tài)展開，部隊(duì)作戰(zhàn)能力和全面建設(shè)有了新的提高。

（四）改革創(chuàng)新階段（2014年至今）

黨的十八大明確提出，要提高國防動員和后備力量建設(shè)質(zhì)量。2014年7月30日，習(xí)主席視察福建預(yù)備役高炮師對預(yù)備役部隊(duì)建設(shè)提出了更高要求。2016年，軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制改革后，陸軍預(yù)備役部隊(duì)同省軍區(qū)一并從原大軍區(qū)體制轉(zhuǎn)隸劃歸軍委國防動員部領(lǐng)導(dǎo)管理。2017年2月，隨著軍隊(duì)規(guī)模結(jié)構(gòu)和力量編成改革，陸軍預(yù)備役部隊(duì)又從國防動員系統(tǒng)劃歸陸軍領(lǐng)導(dǎo)管理。至此，軍兵種預(yù)備役部隊(duì)全部歸所屬軍兵種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理。

通過簡要回顧不難看出，預(yù)備役部隊(duì)在實(shí)行百萬大裁軍戰(zhàn)略調(diào)整的大背景下建立，隨著形勢任務(wù)和戰(zhàn)略方針的發(fā)展而完善，雖經(jīng)3次大的調(diào)整改革，但基本的目標(biāo)定位、制度規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制沒有發(fā)生根本性變化，預(yù)備役部隊(duì)建設(shè)與戰(zhàn)爭形態(tài)深刻演變不相適應(yīng)、與國家戰(zhàn)略利益拓展不相適應(yīng)、與國防和軍隊(duì)調(diào)整改革不相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)等“四個(gè)不適應(yīng)”問題逐步凸顯。

二、預(yù)備役部隊(duì)當(dāng)前存在的矛盾問題

由于種種原因，預(yù)備役部隊(duì)現(xiàn)存的矛盾問題比較多，與強(qiáng)軍要求有明顯差距。有一些矛盾問題十分突出，嚴(yán)重制約預(yù)備役部隊(duì)建設(shè)發(fā)展。

（一）職能定位不明確

新形勢下軍事戰(zhàn)略方針明確了陸軍“機(jī)動作戰(zhàn)、立體攻防”的戰(zhàn)略指導(dǎo)，改革后的國防動員系統(tǒng)將職能調(diào)整為“5＋2”（國防動員、兵役征集、國防教育、國防設(shè)施保護(hù)、雙擁工作＋軍民融合協(xié)調(diào)、老干部服務(wù)保障），預(yù)備役部隊(duì)作為軍種和國防動員兩大系統(tǒng)的向下交匯點(diǎn)，具體的職能定位、建設(shè)思路、發(fā)展規(guī)劃都沒有進(jìn)行明確。同時(shí)，預(yù)備役部隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)管理、軍事訓(xùn)練、武器裝備等由所在軍種負(fù)責(zé)，預(yù)備役人員整組和動員經(jīng)費(fèi)等保障則需要省軍區(qū)（警備區(qū)）協(xié)調(diào)落實(shí)，而兩大建制系統(tǒng)又缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，“由誰統(tǒng)、怎么統(tǒng)”的問題也亟待規(guī)范。

（二）規(guī)模結(jié)構(gòu)不科學(xué)

現(xiàn)有預(yù)備役部隊(duì)依然是“大陸軍”格局和“作戰(zhàn)型”結(jié)構(gòu)，陸軍類多、其他軍種類少，作戰(zhàn)型多、保障型少，傳統(tǒng)類型多、新質(zhì)力量少。全軍預(yù)備役部隊(duì)中步兵、炮兵等作戰(zhàn)型部隊(duì)約占41%，通信、工程、防化等支援保障類兵種部隊(duì)僅占22%，工兵、舟橋、防化等軍民通用型專業(yè)隊(duì)伍約占13%，海、空、火、戰(zhàn)支等軍兵種主戰(zhàn)專業(yè)技術(shù)力量比重不足10%。此外，網(wǎng)電攻防、遠(yuǎn)程輸送、海上應(yīng)急、無人作戰(zhàn)等新質(zhì)動員力量的儲備缺口也不小。

（三）編組布局不合理

預(yù)備役部隊(duì)建設(shè)考慮日常管理、經(jīng)費(fèi)投入因素多，考慮地域特點(diǎn)和作戰(zhàn)需求少，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、區(qū)域戰(zhàn)略要求、應(yīng)對自然災(zāi)害貼得不緊。當(dāng)前，各省（自治區(qū)、直轄市）基本上都有預(yù)備役部隊(duì)，且大多是現(xiàn)役部隊(duì)精簡時(shí)就地調(diào)整組建，按照屬地編組的原則進(jìn)行整組建設(shè)，多數(shù)集中在大中城市、在黨政機(jī)關(guān)，有的省份多則2～3個(gè)預(yù)備役師、若干個(gè)預(yù)備役旅團(tuán)，有的省份僅有1個(gè)旅或2個(gè)團(tuán)，區(qū)域差異、行業(yè)差異偏大。

（四）裝備保障有代差

預(yù)備役部隊(duì)的大型裝備，多數(shù)是組建之初隨同現(xiàn)役部隊(duì)一起轉(zhuǎn)隸而來，高炮、地炮普遍陳舊、性能落后，70%以上達(dá)到或接近最高服役年限，與現(xiàn)役部隊(duì)存在明顯“代差”。一些武器裝備，如雙35、雙37、100型高炮，現(xiàn)役部隊(duì)已淘汰、生產(chǎn)廠家不生產(chǎn)，需要修理時(shí)只能從其他武器上換件拼湊，平時(shí)組織實(shí)彈打靶都比較困難。其他特種車輛、工程機(jī)械等專業(yè)器材裝備等普遍短缺。

三、預(yù)備役部隊(duì)調(diào)整改革的對策思考

當(dāng)前，國防和軍隊(duì)改革進(jìn)入攻堅(jiān)時(shí)期，深化預(yù)備役部隊(duì)調(diào)整改革必須堅(jiān)持以黨的十九大、十九屆三中全會精神為指導(dǎo)，全面貫徹新時(shí)代黨的強(qiáng)軍思想，貫徹新形勢下軍事戰(zhàn)略方針，按照服務(wù)于軍事斗爭準(zhǔn)備、服務(wù)于社會安全穩(wěn)定、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體要求，以提高“兩個(gè)能力”為牽引，優(yōu)化力量結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新編組方式，推進(jìn)一體建設(shè)，探索走出一條實(shí)戰(zhàn)化、正規(guī)化、常態(tài)化的發(fā)展路子，切實(shí)把預(yù)備役部隊(duì)建設(shè)提高到一個(gè)新水平。

（一）圍繞一體化聯(lián)合作戰(zhàn)需要明確職能任務(wù)

信息化局部戰(zhàn)爭是諸軍兵種一體的聯(lián)合作戰(zhàn)，是全域多維空間的立體攻防，是基于網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的體系對抗，客觀需要預(yù)備役部隊(duì)“面向三軍、服務(wù)主戰(zhàn)、支援保障、體系補(bǔ)差”。具體講就是：預(yù)備役部隊(duì)的職能定位由原來主要保障陸軍部隊(duì)向保障諸軍兵種轉(zhuǎn)變，由“平時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)”并重向“戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)為核心、平時(shí)應(yīng)急為補(bǔ)充”轉(zhuǎn)變，由直接參戰(zhàn)為主向支援保障為主轉(zhuǎn)變，由兵員補(bǔ)充為主向聯(lián)合作戰(zhàn)體系功能補(bǔ)差為主轉(zhuǎn)變，由數(shù)量規(guī)模型向質(zhì)量效能型轉(zhuǎn)變，由人力密集型向科技密集型轉(zhuǎn)變。同時(shí)，將與民兵組織和武警部隊(duì)明顯交叉重疊的部分職能任務(wù)，從預(yù)備役部隊(duì)現(xiàn)有職能適度剝離，確保預(yù)備役部隊(duì)將更多的時(shí)間和精力用于加強(qiáng)應(yīng)戰(zhàn)能力建設(shè)。

（二）適應(yīng)軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制變化調(diào)整相關(guān)權(quán)責(zé)

預(yù)備役部隊(duì)調(diào)整改革要適應(yīng)“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的格局，明確各方擔(dān)負(fù)權(quán)責(zé)，形成抓建整體合力?？刹扇?種方式：一是發(fā)揮戰(zhàn)區(qū)統(tǒng)合作用。進(jìn)一步厘清戰(zhàn)區(qū)、國防動員系統(tǒng)、軍兵種部隊(duì)三者的權(quán)責(zé)，國防動員系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)預(yù)備役部隊(duì)的整組工作，協(xié)調(diào)地方政府保障通用裝備物資。軍兵種部隊(duì)主要負(fù)責(zé)預(yù)備役部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)管理、軍事訓(xùn)練、武器裝備等建設(shè)工作。在此基礎(chǔ)上，戰(zhàn)區(qū)負(fù)責(zé)統(tǒng)合轄區(qū)省軍區(qū)系統(tǒng)和戰(zhàn)區(qū)軍兵種部隊(duì)，協(xié)調(diào)解決好預(yù)備役部隊(duì)相關(guān)問題。二是建設(shè)戰(zhàn)區(qū)軍兵種預(yù)備役管理機(jī)構(gòu)?？紤]在戰(zhàn)區(qū)軍兵種建立統(tǒng)管機(jī)構(gòu)，平時(shí)對預(yù)備役部隊(duì)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)管理，牽頭與省軍區(qū)系統(tǒng)建立協(xié)調(diào)關(guān)系，戰(zhàn)時(shí)負(fù)有協(xié)助指揮職能，編入戰(zhàn)區(qū)分域作戰(zhàn)中心，納入戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮鏈。三是組建中央軍委預(yù)備役部隊(duì)。參照聯(lián)勤保障部隊(duì)組建模式納入軍委直屬，強(qiáng)化預(yù)備役部隊(duì)的集中統(tǒng)管，合理區(qū)分職能定位，降低建制層級，采取“模塊化”混合編組方式組建預(yù)備役旅、團(tuán)，在編制上與現(xiàn)役部隊(duì)保持一致，加快融入聯(lián)合作戰(zhàn)體系。

（三）著眼建強(qiáng)武裝力量體系確定規(guī)模結(jié)構(gòu)

把預(yù)備役部隊(duì)作為武裝力量整體戰(zhàn)斗力生成的重要增長點(diǎn)，按照“增加規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌內(nèi)外”的原則調(diào)整改革，實(shí)現(xiàn)對聯(lián)合作戰(zhàn)體系功能的結(jié)構(gòu)性補(bǔ)充。增加規(guī)模：在減少基干民兵數(shù)量，壓縮后備力量總體規(guī)?；A(chǔ)上，適度擴(kuò)充預(yù)備役部隊(duì)，可按照預(yù)備役與現(xiàn)役1：1比例進(jìn)行充實(shí)（美軍預(yù)備役部隊(duì)和現(xiàn)役部隊(duì)之比為1.2：1）。優(yōu)化結(jié)構(gòu)：一方面，要調(diào)整軍兵種預(yù)備役部隊(duì)結(jié)構(gòu)。減少陸軍類部隊(duì)，增加海、空、火、戰(zhàn)支等軍兵種部隊(duì)；減少步兵、炮兵等直接參戰(zhàn)類部隊(duì)，增加防空作戰(zhàn)和支援保障類部隊(duì)。另一方面，要增強(qiáng)新型領(lǐng)域作戰(zhàn)和新型作戰(zhàn)預(yù)備役力量。向太空、極地、深海、網(wǎng)電等新領(lǐng)域拓展，增加網(wǎng)電攻防、測繪導(dǎo)航、無人蜂群、人工智能等高科技專業(yè)力量和工兵、舟橋、防化、后裝保障等軍民融合度高的專業(yè)力量。突出重點(diǎn)：著眼形成與海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略要求和國家安全形勢需要相適應(yīng)的多元化海防力量體系，在建好內(nèi)地預(yù)備役部隊(duì)的基礎(chǔ)上，突出海上方向預(yù)備役部隊(duì)建設(shè)，提升預(yù)備役部隊(duì)遂行海防斗爭、海洋維權(quán)的能力，確保一旦需要能夠拉得出、用得上、起作用。

（四）面向不同方向戰(zhàn)略需求科學(xué)編組布局

從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際和信息化局部戰(zhàn)爭需要出發(fā)，綜合衡量不同戰(zhàn)略方向地位作用、受威脅程度、經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平、人口數(shù)量等情況進(jìn)行科學(xué)編組布局。在編組形式上，依托地域編組和依托行業(yè)系統(tǒng)編組相結(jié)合，按照“?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）建1個(gè)師，分區(qū)域建團(tuán)，地（市）建營，縣建連”的模式，把預(yù)備役部隊(duì)編實(shí)建強(qiáng)。同時(shí)，改變原來屬地就近動員模式，向行業(yè)系統(tǒng)機(jī)動支援轉(zhuǎn)變，以營或連為單位在國家集中統(tǒng)管的企業(yè)、行業(yè)建立預(yù)備役部隊(duì)。在力量布局上，以戰(zhàn)略要地、大中城市、邊海防地區(qū)、民族地區(qū)、自然災(zāi)害易發(fā)區(qū)為重點(diǎn)，合理調(diào)整現(xiàn)有預(yù)備役部隊(duì)布局，適當(dāng)減少現(xiàn)役部隊(duì)比較密集省份和地區(qū)的預(yù)備役部隊(duì)數(shù)量，加強(qiáng)首都防空區(qū)及東南沿海、邊境、社會穩(wěn)定系數(shù)低地區(qū)和自然災(zāi)害易發(fā)區(qū)的力量，逐步形成與地區(qū)安全形勢相匹配、與戰(zhàn)略方向任務(wù)相適應(yīng)、與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的均衡型力量布局。

（五）貫徹軍民融合深度發(fā)展戰(zhàn)略配套裝備保障

搞好預(yù)備役部隊(duì)的跨軍地改革，進(jìn)一步拓寬裝備保障渠道，理順軍隊(duì)和地方對預(yù)備役部隊(duì)的裝備保障關(guān)系。專用武器裝備，要納入全軍裝備管理體系，統(tǒng)一規(guī)劃、整體安排，歸口負(fù)責(zé)裝備的更新、補(bǔ)充、維修，盡可能配發(fā)新型裝備，堅(jiān)持成系統(tǒng)配裝，改善預(yù)備役部隊(duì)裝備現(xiàn)狀，逐步縮小與現(xiàn)役部隊(duì)裝備代差。搶險(xiǎn)救災(zāi)裝備，要按照誰使用、誰保障的原則，一般應(yīng)由地方政府或有關(guān)部門購置配發(fā)并及時(shí)補(bǔ)充，預(yù)備役部隊(duì)負(fù)責(zé)管理。軍地通用裝備，要加快動員征用立法進(jìn)度，細(xì)化裝備征用和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立軍隊(duì)配發(fā)、政府購置和地方征用相結(jié)合的裝備保障體系。此外，要將原來的“動員—訓(xùn)練—裝備”模式轉(zhuǎn)換為“裝備—訓(xùn)練—?jiǎng)訂T”模式，前置預(yù)備役部隊(duì)的戰(zhàn)備訓(xùn)練周期，不斷提高人裝結(jié)合遂行任務(wù)能力。