王漢水

內(nèi)容提要：軍隊(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。健全我軍權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，必須以習(xí)近平強(qiáng)軍思想為指導(dǎo)，研究探索權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的特點(diǎn)規(guī)律，正確把握健全我軍權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督體系的基本原則，進(jìn)一步完善制約監(jiān)督機(jī)制，形成權(quán)責(zé)一致、規(guī)范有序、制約有效、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。

習(xí)主席在黨的十九大報(bào)告中明確指出，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”①《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，66頁(yè)，北京，人民出版社，2017?！敖∪婪Q策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”②《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，36頁(yè)，北京，人民出版社，2017。。習(xí)主席的重要指示，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系建設(shè)的重要性和緊迫性，從頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略高度對(duì)其提出了明確的改革方向和具體要求。軍隊(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，是國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。健全我軍權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，必須以習(xí)主席重要指示為指導(dǎo)，從我軍權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，深入研究特點(diǎn)規(guī)律，準(zhǔn)確把握基本原則，切實(shí)采取有效措施，規(guī)范權(quán)力行使，強(qiáng)化制度監(jiān)督，保證人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)

為人民謀利益、為軍隊(duì)謀發(fā)展。

一、權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的基本理論問(wèn)題探析

權(quán)力的運(yùn)行，受到權(quán)力所有者（授予者）的制約和監(jiān)督。一般來(lái)說(shuō)，權(quán)力源自于誰(shuí)，就應(yīng)受到誰(shuí)的監(jiān)督與制約。這是權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的基本原理和理論基礎(chǔ)。研究探討權(quán)力運(yùn)行的基本理論問(wèn)題，既是深化權(quán)力運(yùn)行規(guī)律認(rèn)識(shí)的前提，也是健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。

（一）西方國(guó)家對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的主要認(rèn)識(shí)

西方國(guó)家實(shí)行民主共和政體，“如果掌權(quán)的人由于濫用職權(quán)而喪失權(quán)力，那么在喪失權(quán)力或規(guī)定的期限業(yè)已屆滿的時(shí)候，這種權(quán)力就重歸于社會(huì)，人民就有權(quán)行使最高權(quán)力，并由他們自己繼續(xù)行使立法權(quán)，或建立一個(gè)新的政府形式，或在舊的政府形式下把立法權(quán)交給他們認(rèn)為適當(dāng)?shù)男氯恕雹伲塾ⅲ萋蹇耍骸墩摗废缕?，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，93頁(yè)，北京，商務(wù)印書(shū)館，1964。。軍權(quán)的運(yùn)行，也要受到權(quán)力所有者（授予者）的制約、監(jiān)督。

分權(quán)是實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的通常做法。所謂分權(quán)，是指將國(guó)家權(quán)力分為若干種，由不同的系統(tǒng)和人員來(lái)行使。這既是一種分工，也是實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督的方式。亞里士多德指出，共和政體的憲法確定最高統(tǒng)治機(jī)構(gòu)和政權(quán)的安排，它包括三部分內(nèi)容:一是城邦一般公務(wù)的議事機(jī)能部分，二是行政機(jī)能部分，三是審判（司法）機(jī)能部分。古羅馬時(shí)期的波利比阿在評(píng)論共和時(shí)期羅馬政體時(shí)指出，權(quán)力的互相牽制有利于“均衡的正常的狀態(tài)”，當(dāng)這一權(quán)力系統(tǒng)中的某一部分試圖攬權(quán)時(shí)，它理應(yīng)受到其他權(quán)力的制約。任何越權(quán)的行為都必須被制止，而且每個(gè)部門自始就得擔(dān)心受到其他部門的干涉。西方政治制度發(fā)展到近現(xiàn)代以后，出現(xiàn)了三權(quán)分立的理論和實(shí)踐。法國(guó)學(xué)者孟德斯鳩比較明確地提出了立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三權(quán)分立的思想，他明確提出，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。美國(guó)是實(shí)現(xiàn)三權(quán)分立的典型國(guó)家。美國(guó)總統(tǒng)作為選舉產(chǎn)生的美國(guó)最高行政長(zhǎng)官，同時(shí)也是美國(guó)武裝力量的總司令，對(duì)美國(guó)武裝力量和軍事活動(dòng)擁有最高行政領(lǐng)導(dǎo)和軍事指揮權(quán)。但是美國(guó)憲法也規(guī)定，總統(tǒng)、副總統(tǒng)和合眾國(guó)的所有文職官員，因叛國(guó)罪、賄賂罪或其他重罪和輕罪受到彈劾并被定罪時(shí)，應(yīng)予免職。

西方社會(huì)還把新聞媒體作為權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督的重要手段?！盁o(wú)冕之王”“第四種權(quán)力”等都是從不同角度體現(xiàn)了新聞媒體對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督和批評(píng)功能。美國(guó)前總統(tǒng)托馬斯·杰斐遜就主張“報(bào)紙要對(duì)政府提供一種其他機(jī)構(gòu)無(wú)法提供的監(jiān)督作用”。西方社會(huì)的媒體確實(shí)對(duì)政府權(quán)力起到了一定的監(jiān)督作用。一旦政府或政黨中的違法、腐化、瀆職、桃色事件等丑聞被媒體曝光，就會(huì)形成巨大的輿論壓力，從而糾正權(quán)力運(yùn)行軌跡。如“水門事件”、克林頓“白水門事件”（即萊溫斯基事件）、特朗普“通俄門”“斯諾登事件”等，都體現(xiàn)了媒體對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約作用。

（二）我黨關(guān)于健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的基本理論觀點(diǎn)

正確行使權(quán)力，讓權(quán)力更好地為人民服務(wù)，歷來(lái)是我們黨高度重視的重大問(wèn)題。我們黨的領(lǐng)袖和黨的文獻(xiàn)，對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督有過(guò)許多重要論述和明確規(guī)定。

早在延安時(shí)期，毛澤東在《為人民服務(wù)》一文中就指出，因?yàn)槲覀兪菫槿嗣穹?wù)的，所以，我們?nèi)绻腥秉c(diǎn)，就不怕別人批評(píng)指出。不管是什么人，誰(shuí)向我們指出都行。1945年，毛澤東在回答黃炎培提出的歷史周期律問(wèn)題時(shí)指出，只有讓人民起來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。20世紀(jì)50年代，鄧小平闡述了“黨要受監(jiān)督，黨員要受監(jiān)督”的重要性，特別強(qiáng)調(diào)，如果我們不受監(jiān)督，不注意擴(kuò)大黨和國(guó)家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯(cuò)誤。1995年，江澤民明確指出，在我們黨內(nèi)，決不允許存在超越于黨組織和黨的紀(jì)律之上、不接受監(jiān)督的特殊人物。2011年，胡錦濤在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上，把“建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，保證黨和國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”，作為中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容予以明確。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記就加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督提出了一系列重要思想。他在中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，我們的先人們?cè)缇驼J(rèn)識(shí)到，反腐倡廉的核心是制約和監(jiān)督權(quán)力。我國(guó)古代很早就有監(jiān)察、御史、彈劾、諫官等方面的制度。這些制度有不少在歷代反腐倡廉中發(fā)揮了重要作用，對(duì)我們推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)具有借鑒意義。明確提出，要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。多次強(qiáng)調(diào)，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制；要強(qiáng)化公開(kāi)，推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓廣大干部群眾在公開(kāi)中監(jiān)督，保證權(quán)力正確行使；任何人都沒(méi)有法律之外的絕對(duì)權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺(jué)接受人民監(jiān)督；要加強(qiáng)對(duì)一把手的監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開(kāi)制度，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私。他還特別強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨組織必須明白，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)干部的監(jiān)督，是對(duì)干部的愛(ài)護(hù)。放棄這方面責(zé)任，就是對(duì)黨和人民、對(duì)干部的極大不負(fù)責(zé)任。習(xí)近平總書(shū)記的重要講話，豐富了我們黨對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐探索，為新時(shí)代加強(qiáng)權(quán)力制約與監(jiān)督提供了根本遵循，對(duì)于提高權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化水平具有重要指導(dǎo)意義。

二、軍隊(duì)權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督的特點(diǎn)規(guī)律

軍隊(duì)權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督，既遵循權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督的一般原理，又有其自身特點(diǎn)與規(guī)律。

（一）軍隊(duì)權(quán)力從屬于政治權(quán)力

馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，是以暴力為后盾的統(tǒng)治和管理組織；政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，政治斗爭(zhēng)最本質(zhì)的是經(jīng)濟(jì)利益的斗爭(zhēng)；政黨是代表一定階級(jí)、階層或社會(huì)集團(tuán)并為其根本利益而斗爭(zhēng)的政治組織，是政治斗爭(zhēng)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物?！败婈?duì)是國(guó)家政權(quán)的主要成分。誰(shuí)想奪取國(guó)家政權(quán)，并想保持它，誰(shuí)就應(yīng)有強(qiáng)大的軍隊(duì)?！雹佟睹珴蓶|選集》（第2版），第2卷，547頁(yè)，北京，人民出版社，1991。軍隊(duì)總是為一定階級(jí)實(shí)現(xiàn)政治目的服務(wù)的，必然從屬于一定的階級(jí)。無(wú)論是哪個(gè)階級(jí)，要鞏固自己的政權(quán)都必須掌握軍隊(duì)，軍隊(duì)只有接受其所屬階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，才能成為階級(jí)統(tǒng)治的工具。因此，執(zhí)政必執(zhí)軍，必然要求軍隊(duì)權(quán)力從屬于政治權(quán)力。在封建王朝，軍權(quán)由代表大地主階級(jí)利益的皇帝或國(guó)王掌握。在實(shí)行政黨政治的國(guó)家中，最高軍事領(lǐng)導(dǎo)權(quán)則掌握在執(zhí)政黨手中，往往由代表統(tǒng)治階級(jí)最高利益的執(zhí)政黨領(lǐng)袖代為行使。對(duì)此，二戰(zhàn)名將蒙哥馬利形象地比喻為“軍刀是遵照政治家的意志揮動(dòng)的”。

我國(guó)是實(shí)行人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，核心是堅(jiān)持工人階級(jí)對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。工人階級(jí)通過(guò)自己的先鋒隊(duì)——中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對(duì)包括軍隊(duì)在內(nèi)的國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。人民軍隊(duì)既是人民民主專政的堅(jiān)強(qiáng)柱石，又是執(zhí)行中國(guó)共產(chǎn)黨的政治任務(wù)的武裝集團(tuán)，只能由處于執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)施行黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的一整套制度，使黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)得以有效實(shí)現(xiàn)。

（二）既重集權(quán)又有分權(quán)

國(guó)家軍事領(lǐng)導(dǎo)權(quán)配置，解決的是統(tǒng)治階級(jí)如何有效掌控軍權(quán)的問(wèn)題?！皣?guó)家大柄，莫重于兵?！薄氨鴻?quán)貴一”是軍事領(lǐng)域權(quán)力配置與運(yùn)行的基本規(guī)律。恩格斯在《波克罕〈紀(jì)念1806年—1807年德意志極端愛(ài)國(guó)主義者〉一書(shū)引言》中指出：“只有形成高級(jí)指揮的統(tǒng)一，以及下級(jí)指揮官相應(yīng)的絕對(duì)服從，才能形成強(qiáng)大的戰(zhàn)斗力，取得戰(zhàn)爭(zhēng)或者戰(zhàn)局的勝利?！边@也是從世界范圍看，雖然由于國(guó)體政體和歷史文化差異，各國(guó)國(guó)防體制不盡相同，但其軍事制度安排都具有一個(gè)共同的根本指向，即軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)必須始終牢牢掌握在最高統(tǒng)帥手中。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，截至目前，在世界110個(gè)施行憲法的國(guó)家中有78個(gè)國(guó)家的憲法明文規(guī)定，軍隊(duì)統(tǒng)帥由國(guó)家元首擔(dān)任。美國(guó)憲法規(guī)定，總統(tǒng)是武裝部隊(duì)的總司令、全軍最高統(tǒng)帥。俄羅斯憲法規(guī)定，總統(tǒng)是國(guó)家元首和俄聯(lián)邦武裝力量最高統(tǒng)帥。在法國(guó)，總統(tǒng)為軍隊(duì)最高統(tǒng)帥。在古巴，古巴共產(chǎn)黨中央第一書(shū)記擔(dān)任國(guó)務(wù)委員會(huì)主席，同時(shí)兼任部長(zhǎng)會(huì)議主席和武裝力量總司令。這些國(guó)家的元首都是執(zhí)政黨的領(lǐng)袖人物，都代表本黨本階級(jí)掌握最高軍事統(tǒng)帥權(quán)。

從軍隊(duì)權(quán)力配置運(yùn)行規(guī)律看，既需要集權(quán)，也有適度的分權(quán)。這是保證統(tǒng)治階級(jí)對(duì)軍事權(quán)力掌控的客觀需要。中國(guó)封建王朝隋朝，在中國(guó)歷史上正式設(shè)立了兵部以負(fù)責(zé)軍政事務(wù)，并確定其權(quán)力范圍，主要包括武官選授、兵籍、軍訓(xùn)、地圖、輿馬、甲仗等內(nèi)容。同時(shí)，還把統(tǒng)兵之權(quán)分別授予了十二衛(wèi)府和東宮十率，由這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)府兵的統(tǒng)率與管理。而軍隊(duì)的指揮權(quán)則僅在戰(zhàn)時(shí)任命將帥時(shí)授予，并以行軍元帥府或行軍總管府作為作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)。宋朝從太祖趙匡胤開(kāi)始，對(duì)軍權(quán)作了進(jìn)一步的切分，形成了所謂“樞密掌兵籍、兵符，三衙管諸軍，率臣主兵柄，各有分守”的三權(quán)既分工又相互制約與監(jiān)督的運(yùn)行模式。資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家為了保證資產(chǎn)階級(jí)對(duì)軍權(quán)的控制，也設(shè)計(jì)了相應(yīng)的制度。如美國(guó)憲法第一條授予國(guó)會(huì)宣戰(zhàn)、募集和維持軍事力量等軍事權(quán)力。第二條規(guī)定，總統(tǒng)為合眾國(guó)三軍總司令，并在各州民團(tuán)奉召為合眾國(guó)執(zhí)行任務(wù)時(shí)擔(dān)任統(tǒng)帥。有人將之形象地稱為“國(guó)會(huì)管軍費(fèi)，總統(tǒng)管領(lǐng)兵”，這就使代表整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)利益的總統(tǒng)和國(guó)會(huì)牢牢控制了國(guó)家的軍事機(jī)器。一方面，美國(guó)兩大政黨把他們的候選人選上總統(tǒng)職位和選進(jìn)國(guó)會(huì)兩院后，“黨”與“政”就融合在一起，政黨就與軍隊(duì)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性聯(lián)系。另一方面，美國(guó)國(guó)會(huì)享有軍事立法權(quán)，美國(guó)最高法院享有最高軍事司法權(quán)和憲法解釋權(quán)，對(duì)總統(tǒng)的權(quán)力形成了制約和監(jiān)督，這就使得美國(guó)總統(tǒng)在行使軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與指揮權(quán)時(shí)不能任意而為。

黨的十八大以來(lái)，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)管理和指揮體制改革，調(diào)整軍委總部體制，實(shí)行軍委機(jī)關(guān)多部門制，健全軍種領(lǐng)導(dǎo)管理體制，作戰(zhàn)指揮和建設(shè)管理職能相對(duì)分離；組建新的軍委紀(jì)委、軍委政法委，調(diào)整組建軍委審計(jì)署等，不僅強(qiáng)化了黨中央、中央軍委和習(xí)主席對(duì)軍隊(duì)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而且實(shí)現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的權(quán)力配置與運(yùn)行。

（三）對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督更加嚴(yán)格嚴(yán)密

軍隊(duì)是高度集中統(tǒng)一的武裝集團(tuán)，擔(dān)負(fù)著抵御外來(lái)侵略、保衛(wèi)國(guó)家安全的使命任務(wù)。這就決定了軍中“令嚴(yán)方可以肅兵威，命重始足以整綱紀(jì)”。

一是對(duì)軍隊(duì)指揮權(quán)的制約監(jiān)督程序非常嚴(yán)密。比如，中國(guó)古代為監(jiān)督軍隊(duì)調(diào)動(dòng)而實(shí)行的兵符制度。眾所周知的虎符，就是春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的調(diào)兵憑證?；⒎谋趁婵逃秀懳?，分為兩半，右半存于朝廷，左半發(fā)給統(tǒng)兵將帥或地方長(zhǎng)官，調(diào)兵遣將時(shí)需要兩個(gè)符相合，驗(yàn)明真?zhèn)尾拍苌?。而且虎符都是專符專用，一地一符，絕不可能用一枚兵符同時(shí)調(diào)動(dòng)兩個(gè)地方的軍隊(duì)。據(jù)對(duì)陜西省博物館所藏杜虎符研究表明，秦國(guó)杜地（地名，位于今陜西西安境內(nèi)）凡是要調(diào)動(dòng)軍隊(duì)五十人以上，其左符就必須與君王的右符相合，才能行動(dòng)。只有軍情緊急，才不必等會(huì)符，可以舉烽火報(bào)訊，即刻行動(dòng)。美國(guó)對(duì)軍隊(duì)的動(dòng)用也有非常嚴(yán)格的制度規(guī)范。如1976年，美國(guó)底特律市發(fā)生騷亂，州長(zhǎng)曾下令附近的部隊(duì)幫助平息騷亂，但是部隊(duì)指揮官拒絕執(zhí)行這項(xiàng)命令，因?yàn)楦鶕?jù)美國(guó)法律的規(guī)定，只有經(jīng)過(guò)授權(quán)的陸軍部長(zhǎng)才有權(quán)代表國(guó)防部長(zhǎng)指揮部隊(duì)參與地方緊急事態(tài)的援助。后來(lái)在陸軍部長(zhǎng)的指示下，部隊(duì)才奉命參與平息沖突。二是對(duì)軍隊(duì)指揮員權(quán)力的制約監(jiān)督非常嚴(yán)格。比如，蘇聯(lián)在建國(guó)初期，為了更好地對(duì)原沙俄軍官實(shí)行政治監(jiān)督，在紅軍中普遍實(shí)行了政治委員制度。政治委員的權(quán)力很大，除了對(duì)全體人員進(jìn)行政治教育、領(lǐng)導(dǎo)黨的建設(shè)、組織部隊(duì)的行政與經(jīng)濟(jì)管理等工作外，還參與決定一切作戰(zhàn)行動(dòng)問(wèn)題，對(duì)指揮員的命令有最終決定權(quán)，任何命令未經(jīng)政治委員簽署不得執(zhí)行。蘇聯(lián)紅軍實(shí)行的政治委員制對(duì)于幫助蘇維埃政權(quán)掌握軍隊(duì)、鞏固軍隊(duì)、平息內(nèi)亂，發(fā)揮了重要作用。三是軍人違法犯罪后果往往更加嚴(yán)厲。古今中外都是如此，戰(zhàn)時(shí)尤其嚴(yán)格。如三國(guó)時(shí)期，呂蒙襲占蜀國(guó)的江陵后，當(dāng)時(shí)呂蒙手下有一個(gè)汝南籍的軍士，拿了民家一個(gè)斗笠，用以覆蓋身上的鎧甲，被呂蒙發(fā)現(xiàn)后，立即斬首。由此可見(jiàn)，古代中國(guó)軍法之嚴(yán)。在現(xiàn)代，我國(guó)的憲法、刑法等相關(guān)法律法規(guī)中，也都對(duì)軍人的違法犯罪行為作了嚴(yán)于普通公民的法律懲處規(guī)定。

三、健全我軍權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的基本原則

健全我軍權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則。

（一）堅(jiān)持黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，既是我軍建軍治軍的根本原則，是人民軍隊(duì)永遠(yuǎn)不變的軍魂，也是健全我軍權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系必須堅(jiān)持的首要原則。早在紅軍時(shí)期，我軍實(shí)行的黨委制、政治機(jī)關(guān)制和政治委員制，明確了部隊(duì)一切重大問(wèn)題都要經(jīng)過(guò)黨組織集體討論決定，這既是一種集思廣益的民主決策，也是通過(guò)黨組織來(lái)監(jiān)督干部行使權(quán)力的方式。正如毛澤東同志后來(lái)指出的那樣，“黨委要抓軍事。軍隊(duì)必須放在黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之下，……這是我軍的優(yōu)良傳統(tǒng)”①毛澤東：《黨委要抓軍事》，見(jiàn)《建國(guó)以來(lái)毛澤東軍事文稿》，中卷，375頁(yè)，北京，軍事科學(xué)出版社、中央文獻(xiàn)出版社，2010。。在新時(shí)代，憲法和黨章進(jìn)一步明確了黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)和軍委主席負(fù)責(zé)制，使黨的領(lǐng)導(dǎo)同依法治軍統(tǒng)一起來(lái)，這就要求應(yīng)進(jìn)一步從制度上和法律上健全我軍權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，保證黨牢牢掌握軍隊(duì)最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)，保證全軍全面深入貫徹落實(shí)軍委主席負(fù)責(zé)制，確保部隊(duì)絕對(duì)忠誠(chéng)、絕對(duì)純潔、絕對(duì)可靠。

（二）堅(jiān)持依法治權(quán)

習(xí)主席明確指出，依法治軍的關(guān)鍵是依法治官、依法治權(quán)。這就要求權(quán)力必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)、沿法律規(guī)定的軌道運(yùn)轉(zhuǎn)，以使各種權(quán)力行為既相互制約、相互監(jiān)督，又相互協(xié)調(diào)、相互支持。法律既是權(quán)力運(yùn)行的基本依據(jù)，更是監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行的有效方式。一切權(quán)力的行使都應(yīng)該依據(jù)法律的授權(quán)，如果法律依據(jù)不足則應(yīng)加以完備，如果與現(xiàn)有法律相抵觸或無(wú)法律依據(jù)，則堅(jiān)決不得行使，否則視為無(wú)效，并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。通過(guò)法律規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的主體、客體、界限、范圍，以及權(quán)力運(yùn)行的方式、步驟等，將權(quán)力制約和監(jiān)督的內(nèi)容和形式固定下來(lái)，確保對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約不僅具有操作性，而且更具有穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。

（三）堅(jiān)持權(quán)責(zé)相符

習(xí)主席深刻指出，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法必追究。習(xí)主席這一重要論述揭示了權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督的基本規(guī)律。在賦權(quán)的同時(shí)，只有明確相應(yīng)的責(zé)任，才能防止權(quán)力濫用。為此，應(yīng)激發(fā)權(quán)力主體履職盡責(zé)的主動(dòng)性和自覺(jué)性，使其充分認(rèn)清權(quán)力是黨和人民賦予的，要秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)，自覺(jué)扛起肩上的責(zé)任；應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)責(zé)任，賦予多大的權(quán)力，就壓多大的責(zé)任，避免有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)；應(yīng)區(qū)分責(zé)任形式，根據(jù)權(quán)力行使的不同程度，區(qū)分為政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任，并據(jù)此確定不同的責(zé)任追究后果，如政治處分、行政處分和法律處分等，以切實(shí)達(dá)到用責(zé)任制約權(quán)力運(yùn)行的目的。

（四）堅(jiān)持權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)

陽(yáng)光是最好的防腐劑。權(quán)力運(yùn)行不見(jiàn)陽(yáng)光，或者有選擇地見(jiàn)陽(yáng)光，公信力就難以樹(shù)立。實(shí)踐也證明，權(quán)力運(yùn)行中的高度神秘性和不公開(kāi)性，不僅會(huì)導(dǎo)致官僚主義，而且也為某些人以權(quán)謀私提供了便利條件。雖然軍隊(duì)權(quán)力有些涉及國(guó)家和軍隊(duì)的機(jī)密，因而運(yùn)行相對(duì)封閉，但是這種特殊性并不意味著所有的權(quán)力運(yùn)行活動(dòng)都不能公開(kāi)和透明。像干部交流任用、物資采購(gòu)等活動(dòng)，適當(dāng)?shù)毓_(kāi)和透明，不僅不會(huì)對(duì)軍隊(duì)建設(shè)造成負(fù)面影響，而且有利于減少腐敗。在這方面，外軍有一些比較成功的做法。比如，美軍在每年軍官交流輪換工作開(kāi)始前，都要在軍隊(duì)有關(guān)報(bào)刊登載該年度待輪換人員、擬輪換人數(shù)、能獲優(yōu)先輪換的條件（如學(xué)歷、經(jīng)歷、專業(yè)）、審選委員會(huì)召開(kāi)日期等，審選結(jié)果也一一在報(bào)刊上公布。這樣，不僅使個(gè)人在現(xiàn)職上的任職以及去向做到心中有數(shù)，而且也有效減少了腐敗行為。因此，從今后我軍發(fā)展趨勢(shì)看，軍隊(duì)權(quán)力運(yùn)行活動(dòng)的公開(kāi)性和透明度應(yīng)當(dāng)是越來(lái)越高。

四、健全我軍權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系需要重點(diǎn)把握的問(wèn)題

隨著改革開(kāi)放和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，中國(guó)特色社會(huì)主義軍事制度日益完備，軍隊(duì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制也日益健全和成熟，特別是黨的十八大以來(lái)，黨中央、中央軍委和習(xí)主席堅(jiān)持反腐敗無(wú)禁區(qū)、零容忍、全覆蓋，堅(jiān)定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”，查處了一大批腐敗案件和腐敗分子，不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。在看到黨的十八大以來(lái)取得歷史性成就和歷史性變革的同時(shí)，也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜。必須進(jìn)一步完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，給權(quán)力套上制度的籠子，形成權(quán)責(zé)一致、規(guī)范有序、制約有效、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，保證黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)戰(zhàn)斗力的生成和提高，推動(dòng)依法治軍的根本性轉(zhuǎn)變。

（一）強(qiáng)化各級(jí)黨委在權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系建設(shè)中的主體責(zé)任

黨的十九大報(bào)告指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！雹佟饵h的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，20頁(yè)，北京，人民出版社，2017。中國(guó)共產(chǎn)黨是中華人民共和國(guó)的執(zhí)政黨，也是人民軍隊(duì)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。習(xí)主席深刻指出，黨內(nèi)監(jiān)督是永葆黨的肌體健康的生命之源，是全黨的任務(wù)；黨內(nèi)監(jiān)督第一位是黨委監(jiān)督。習(xí)主席的重要論述，深刻指明了黨委監(jiān)督的極端重要性。各級(jí)黨委必須牢牢扛起這個(gè)責(zé)任，嚴(yán)格按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，堅(jiān)持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，更好履行黨委會(huì)的重大問(wèn)題決策權(quán)、黨委常委會(huì)的執(zhí)行權(quán)和一般問(wèn)題的決定權(quán)。黨委要通過(guò)落實(shí)和完善民主生活會(huì)、述職述廉、考核評(píng)價(jià)等制度，加強(qiáng)對(duì)黨委班子的考核監(jiān)督。上級(jí)黨委要對(duì)下級(jí)黨委特別是書(shū)記、副書(shū)記進(jìn)行常態(tài)化的監(jiān)督檢查，形成一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)、逐級(jí)監(jiān)督、層層落實(shí)的良好局面。

（二）調(diào)整優(yōu)化部門設(shè)置和職權(quán)劃分，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程

要按照職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效的原則，進(jìn)一步合理劃分、科學(xué)配置各部門的權(quán)力和職能，加大機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合力度，健全部門職責(zé)和人員編制體系，做到定位準(zhǔn)確、邊界清晰，權(quán)責(zé)一致、人事相符，各司其職、各負(fù)其責(zé)，依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。這些年來(lái)，地方一些部門分別進(jìn)行了權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)，建立權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程制度，效果很好。軍隊(duì)目前也在推動(dòng)權(quán)力清單制度改革。要通過(guò)這一改革，對(duì)各級(jí)各部門的權(quán)力進(jìn)行審核確認(rèn)，該調(diào)整的調(diào)整，該削減的削減，該限制的限制，該下放的下放，對(duì)超越法律法規(guī)范圍的權(quán)力堅(jiān)決予以取消，制定并在一定范圍內(nèi)公布權(quán)力清單。還應(yīng)按照減少層次、優(yōu)化流程、提高效能的原則，全面規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程，促使顯性權(quán)力透明化、隱性權(quán)力公開(kāi)化，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約規(guī)范化、監(jiān)督具體化。要改革政績(jī)考核機(jī)制，完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，把能打仗、打勝仗作為根本考核指標(biāo)，引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的權(quán)力觀和政績(jī)觀，著力解決“形象工程”“政績(jī)工程”以及不作為、亂作為等問(wèn)題。

（三）構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督的功能來(lái)區(qū)分不同性質(zhì)的權(quán)力，同時(shí)又要求其既相互制約也相互協(xié)調(diào)，這是我們黨在科學(xué)配置權(quán)力方面的一種創(chuàng)新。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，通過(guò)改革開(kāi)放40年的實(shí)踐，軍隊(duì)科學(xué)民主的決策機(jī)制已經(jīng)基本形成，在制定重大戰(zhàn)略、規(guī)劃長(zhǎng)期發(fā)展等方面，都發(fā)揮了重大的積極作用。要進(jìn)一步健全重大決策制度，完善重大決策的機(jī)制和程序，建立健全決策后評(píng)估和糾錯(cuò)機(jī)制，不斷提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策水平，凡是重大問(wèn)題決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用都必須實(shí)行集體決策；進(jìn)一步提高決策執(zhí)行力，決定了的事情，就要做到言必信、行必果，有始有終，確保黨中央、中央軍委和習(xí)主席的重大決策部署貫徹落實(shí)到位，決不允許上有政策、下有對(duì)策，決不允許有令不行、有禁不止；進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督，整合各方面監(jiān)督力量，確保權(quán)力行使到哪里，監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里。

（四）突出“關(guān)鍵少數(shù)”，強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督

各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)干部在建軍備戰(zhàn)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部即“一把手”責(zé)任重大，權(quán)力又相對(duì)比較集中。如果他們出了問(wèn)題，對(duì)一個(gè)班子、一個(gè)單位乃至黨和軍隊(duì)的事業(yè)造成的負(fù)面影響和損失會(huì)更大。領(lǐng)導(dǎo)干部的地位越高，權(quán)力越大，就越應(yīng)受到制約和監(jiān)督，做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私。為此，應(yīng)科學(xué)界定主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)行范圍，并以明確的責(zé)任來(lái)約束其行使權(quán)力，嚴(yán)格落實(shí)重大事項(xiàng)投票表決制度，探索確立重大決策失誤終身追責(zé)制；從黨內(nèi)政治生活抓起，嚴(yán)格用黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則、黨內(nèi)監(jiān)督條例和黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例規(guī)范和約束各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，形成相互制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)，壓縮權(quán)力運(yùn)行的腐敗空間。要加強(qiáng)和改進(jìn)軍隊(duì)巡視制度，推動(dòng)巡視工作制度化、規(guī)范化，盯住“關(guān)鍵少數(shù)”，重點(diǎn)巡視高層黨委班子和高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在紀(jì)律、作風(fēng)和選人用人等方面的問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，問(wèn)責(zé)一個(gè)警醒一片，不斷增強(qiáng)巡視監(jiān)督的威懾力和實(shí)效性。要加強(qiáng)監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督，把監(jiān)察滲透到權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)和層面，深入開(kāi)展執(zhí)法檢查、效能監(jiān)察和執(zhí)紀(jì)監(jiān)督；充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在重大項(xiàng)目等方面的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)行科學(xué)合理、公平公正。

（五）改進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制，加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法監(jiān)督

黨的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，紀(jì)律檢查體制是否科學(xué)有效，直接關(guān)系黨內(nèi)監(jiān)督成效?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨章》明確規(guī)定：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作?！秉h的十八屆三中全會(huì)明確了改革紀(jì)檢監(jiān)察體制的具體舉措，推動(dòng)了紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化、程序化、制度化，加強(qiáng)了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九大進(jìn)一步加強(qiáng)了黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合分散的反腐敗力量，組建各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，從而既完善了黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)了對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議分別通過(guò)的憲法修正案和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，將國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大成果納入法制化軌道。軍隊(duì)要根據(jù)中央和國(guó)家的統(tǒng)一部署，進(jìn)一步改革完善紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制，充分發(fā)揮好紀(jì)檢、法院、檢察、保衛(wèi)、審計(jì)和監(jiān)察等機(jī)關(guān)部門的職能作用，共同推進(jìn)軍隊(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)健康發(fā)展。

（六）健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力是黨和人民賦予的，決不能為所欲為、隨心所欲，必須受到黨和人民的監(jiān)督。要對(duì)權(quán)力、對(duì)人民常懷敬畏之心，習(xí)慣在“放大鏡”和“聚光燈”下行使權(quán)力，自覺(jué)接受民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督；要?jiǎng)?chuàng)造條件、拓寬渠道，方便廣大官兵行使民主權(quán)和監(jiān)督權(quán)，堅(jiān)決消除各種人為障礙，嚴(yán)肅懲處打擊報(bào)復(fù)行為。法律監(jiān)督是促使領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使權(quán)力的重要保證。要把厲行法治作為治本之策，把權(quán)力運(yùn)行的規(guī)矩立起來(lái)、講起來(lái)、守起來(lái)；支持司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)獨(dú)立公正地行使檢察權(quán)、審判權(quán)和監(jiān)察權(quán)，防止和查處領(lǐng)導(dǎo)干部失職瀆職、濫用職權(quán)等行為。隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展以及微博、微信等信息媒體的廣泛應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，成為廣大官兵參與社會(huì)事務(wù)和軍內(nèi)事務(wù)的重要渠道。各級(jí)要適應(yīng)新時(shí)代新形勢(shì)新要求，習(xí)慣于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，善于處理網(wǎng)絡(luò)輿情；相關(guān)職能部門對(duì)于網(wǎng)絡(luò)中反映領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法的問(wèn)題要及時(shí)調(diào)查處理，對(duì)反映失實(shí)的要第一時(shí)間予以澄清，對(duì)誣告陷害的要堅(jiān)決追究責(zé)任，對(duì)制造和傳播網(wǎng)絡(luò)謠言的要依法嚴(yán)厲打擊，不斷推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督走向法治化、規(guī)范化軌道。