曹晨，高向陽(yáng) （徐州工程學(xué)院土木學(xué)院，江蘇 徐州 221018）

河長(zhǎng)制是以各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任轄區(qū)某條河流河長(zhǎng)，履行治理與保護(hù)責(zé)任的一種行政管理形式。由江蘇省無(wú)錫市首創(chuàng)[1]，通過(guò)近10年在各地的實(shí)踐、總結(jié)、完善和提高，其制度日臻完善，作用日漸顯現(xiàn)，走出了一條適合于中國(guó)特色的流域環(huán)境治理新路徑。

2016年12月11日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》公布，意見(jiàn)指出，全面推行河長(zhǎng)制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決中國(guó)復(fù)雜水問(wèn)題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新。結(jié)合徐州市實(shí)際，2017年4月26日，徐州市出臺(tái)《徐州市全面推行河長(zhǎng)制工作方案》。《方案》提出，按照國(guó)家、省、市部署要求，全面推行河長(zhǎng)制，建立市、縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)河長(zhǎng)體系，保護(hù)水資源、防治水污染、治理水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)。

1 基本現(xiàn)狀

近年來(lái)，在環(huán)境治理，生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，徐州取得了不少成就，城市面貌煥然一新，市民變得有朝氣有素質(zhì)，天變得更藍(lán)了，水變得更綠了，公園草地多了，臭水溝少了，交通更便利了，道路更清潔了。徐州市先后獲得國(guó)家森林城市、全國(guó)最美麗城市、國(guó)家衛(wèi)生城市、國(guó)家生態(tài)園林城市等稱號(hào)，“一城青山半城湖”的美譽(yù)響徹全國(guó)，目前，徐州市又正在積極創(chuàng)建全國(guó)文明城市。

但我們也清醒地看到，在我市生態(tài)治理，可持續(xù)發(fā)展中還存在不少困難和問(wèn)題，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、監(jiān)管能力不足、農(nóng)村環(huán)境污染亟需整治等等。全面推行河長(zhǎng)制，為徐州市生態(tài)文明建設(shè)由市區(qū)轉(zhuǎn)向郊區(qū)、由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村、由點(diǎn)源轉(zhuǎn)向面源、由片區(qū)轉(zhuǎn)向流域、由零碎項(xiàng)目轉(zhuǎn)向系統(tǒng)工程提供了契機(jī)，應(yīng)該堅(jiān)定不移的抓好生態(tài)文明建設(shè)，持續(xù)穩(wěn)步的沿著綠色、可持續(xù)的道路拓步前進(jìn)，牢牢把握機(jī)遇，貫徹落實(shí)好各項(xiàng)規(guī)章制度，走有自己特色的環(huán)境治理之路。

2 存在的問(wèn)題與思考

全面實(shí)行河長(zhǎng)制最大意義在于把治理和保護(hù)河流的責(zé)任落實(shí)到具體的人[2]，在強(qiáng)調(diào)“法治”的同時(shí)，也注重“人治”，把治河的主體責(zé)任落到了實(shí)處。實(shí)踐證明，各地推行河長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)了河湖有人管、管得住、管得好的目標(biāo)，值得大力推廣，但在實(shí)際推行過(guò)程中，還面臨著意識(shí)、機(jī)制、政策和法律、資金投入以及效果保證等方面的問(wèn)題。

2.1 思想意識(shí)問(wèn)題

盡管國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，可是在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開(kāi)發(fā)利用、政府績(jī)效考核的嚴(yán)峻壓力下，有些地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)并沒(méi)有意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，也沒(méi)有切身體會(huì)到“河長(zhǎng)”擔(dān)子上的責(zé)任。環(huán)境保護(hù)與治理具有時(shí)間久、見(jiàn)效慢等特點(diǎn)，在這個(gè)快節(jié)奏、過(guò)分強(qiáng)調(diào)速度和結(jié)果的現(xiàn)代，它更像是一項(xiàng)良心活，需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度、從子孫后代的利益出發(fā)，耐著性子，腳踏實(shí)地，一步一個(gè)腳印，注重細(xì)節(jié)，做好每一項(xiàng)工作。

2.2 管理機(jī)制問(wèn)題

“河長(zhǎng)制”的全面推行，明確了各級(jí)黨政主要同志的職責(zé)，但在具體的環(huán)境治理和保護(hù)問(wèn)題上究竟是水利部門(mén)、環(huán)境部門(mén)還是地方政府負(fù)責(zé)，定義不明確；另外，河水是流動(dòng)的，但河長(zhǎng)制要求“一河一策”，各人自掃門(mén)前雪，莫管他人瓦上霜，沒(méi)有注重從整體的角度，運(yùn)行系統(tǒng)的思維考慮問(wèn)題，治理自家區(qū)域內(nèi)的河段只是標(biāo)，抓住本質(zhì)從源頭上治理河流才是本；還有在跨行政區(qū)特別是省際之間的流域治理及管理方面，容易產(chǎn)生扯皮現(xiàn)象，區(qū)域協(xié)調(diào)及資源調(diào)配功能發(fā)揮不足等等。

2.3 資金投入問(wèn)題

根據(jù)水管單位承擔(dān)的任務(wù)和收益狀況，我國(guó)水管單位分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性三大類，其中經(jīng)營(yíng)性單位約135個(gè)，占全國(guó)水管單位總數(shù)的2.49%[3]。顯而易見(jiàn)，在我國(guó)目前的環(huán)境保護(hù)與治理領(lǐng)域，企業(yè)和第三方參與的程度較低，沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)這個(gè)有效手段，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，仍過(guò)多的依靠各級(jí)地方政府的財(cái)政投入，資金渠道單一，投入不足。

2.4 政策和法律問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在環(huán)境監(jiān)管體制上存在很大的缺陷，環(huán)境立法體系不完善，立法內(nèi)容在某些方面存在交叉與矛盾，行政區(qū)劃分管、按要素分管的管理體制不合理，上下游政府間權(quán)責(zé)模糊，積極性難以調(diào)動(dòng)等等，這些都在很大程度上阻礙了河長(zhǎng)制的順利推進(jìn)。如何健全日常管理機(jī)制，促進(jìn)“河長(zhǎng)制”實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、程序化、正?；踔吝_(dá)到法規(guī)化，還有大量的工作要做，還有許多問(wèn)題值得探討和研究。

2.5 考核評(píng)價(jià)問(wèn)題

環(huán)保行業(yè)參與方眾多，處理效果周期長(zhǎng)且容易反彈，如何能長(zhǎng)期調(diào)動(dòng)河長(zhǎng)的積極性，堅(jiān)持權(quán)責(zé)分明，建立健全環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)機(jī)制也是全面推行河長(zhǎng)制將面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在目前的環(huán)境保護(hù)與治理領(lǐng)域，由于政府傳統(tǒng)的采購(gòu)環(huán)境服務(wù)方式，設(shè)計(jì)、投融資、施工和后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)大部分采用碎片化管理，極有可能造成最終效果無(wú)人負(fù)責(zé)，具體項(xiàng)目治理技術(shù)效果待檢驗(yàn)，標(biāo)準(zhǔn)不合理、不完善、不清晰，缺乏專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)治理和維護(hù)效果進(jìn)行評(píng)估等難題。

3 對(duì)策與建議

3.1 統(tǒng)一思想，合理規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計(jì)

河長(zhǎng)制是新時(shí)期徐州市加強(qiáng)河湖管理的一項(xiàng)重要舉措，必須始終堅(jiān)持不動(dòng)搖，對(duì)于擔(dān)當(dāng)河長(zhǎng)的各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)要有大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，不因?yàn)楣ぷ髅Χ韬隽谁h(huán)境治理，不因?yàn)橐?jiàn)效慢而耽誤了環(huán)境治理，應(yīng)從大局角度，運(yùn)用系統(tǒng)思維，合理規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì)，處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。

3.2 改革創(chuàng)新機(jī)制，完善相關(guān)法律

良好的機(jī)制是政策得以順利執(zhí)行的前提，在全面推行河長(zhǎng)制的過(guò)程中，徐州市應(yīng)注重改革舊的機(jī)制，尋求適應(yīng)時(shí)代特色的新機(jī)制。針對(duì)部分河長(zhǎng)思想上的松懈，可以建立常態(tài)化建言機(jī)制，時(shí)刻接受社會(huì)的監(jiān)督；針對(duì)區(qū)域治理的局限性，可以考慮利用信息化手段，建立全流域信息共享機(jī)制，實(shí)時(shí)共享各項(xiàng)水質(zhì)數(shù)據(jù)，做到心中有數(shù)，推進(jìn)區(qū)域共治；針對(duì)沒(méi)人驗(yàn)收把關(guān)，黨政領(lǐng)導(dǎo)輕視環(huán)境治理問(wèn)題，可以考慮引入第三方參與環(huán)境質(zhì)量驗(yàn)收的新機(jī)制，同時(shí)改革新的考核問(wèn)責(zé)與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高黨政機(jī)關(guān)的積極性等等。另外，圍繞河長(zhǎng)制任務(wù)出臺(tái)一系列針對(duì)性、可操作性強(qiáng)的法律措施，確保河長(zhǎng)制取得實(shí)效。

3.3 引入民間資本，探索新型發(fā)展模式

在全面推進(jìn)河長(zhǎng)制的過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，積極引入民間資本，加大地方財(cái)政對(duì)流域治理的資金支持力度，開(kāi)辟專項(xiàng)資金，拓展綠色信貸、融資租賃等新型投融資渠道，構(gòu)建多元化流域治理投融資體系；推進(jìn)政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，探索新的工程管理模式，吸引多元化主體參與流域生態(tài)環(huán)境治理；同時(shí)，積極培養(yǎng)志愿性、民間環(huán)境組織，完善流域治理中第三部門(mén)的參與機(jī)制等，綜合推進(jìn)流域治理公私合作常態(tài)化[4]。

3.4 摸索中求發(fā)展，實(shí)踐中求轉(zhuǎn)變

我國(guó)建立和推行“河長(zhǎng)制”時(shí)間較短，還存在著一些不足之處或不夠完善的地方，諸如如何保證資金的投入，如何理順管理體制，如何調(diào)動(dòng)民眾的積極性，提升社會(huì)的參與度，如何實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制的常態(tài)化、規(guī)范化以及法制化管理等，這些都需要我們?cè)诮窈蟮膶?shí)踐中不斷探討和豐富完善。在不斷摸索嘗試中，尋找適合自身的發(fā)展治理模式，在一次次體驗(yàn)實(shí)踐后，積累總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變思路，不斷奮勇向前。

4 結(jié)論與展望

全面推進(jìn)河長(zhǎng)制是大勢(shì)所趨、民心所向，也是踐行生態(tài)文明建設(shè)不動(dòng)搖的重要舉措[5]，應(yīng)牢牢抓住這次機(jī)遇，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的思路，充分結(jié)合地區(qū)優(yōu)勢(shì)，發(fā)掘特色品質(zhì)，完善相關(guān)法律制度，科學(xué)規(guī)劃布局，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)，協(xié)調(diào)各項(xiàng)合作機(jī)制，改革創(chuàng)新，因地制宜，做大做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)，做精做細(xì)惠民利民工程，明確領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任制，常態(tài)化建言河長(zhǎng)制各項(xiàng)建設(shè)，利用市場(chǎng)化手段鼓勵(lì)民間資本參與項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中來(lái)，為建設(shè)更美好、更怡人的新徐州而不懈努力。