趙連穩(wěn)

（北京聯(lián)合大學 北京政治文明建設研究基地，北京 100101）

監(jiān)督是權力正確運行的根本保證，因為權力天然地具有突破最初限制性條件的傾向和背離初心的危險。法國啟蒙思想家孟德斯鳩說：“一切有權力的人都很容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直遇到界限的地方才休止。”[1]145所謂“界限的地方”就是對權力有制約與監(jiān)督的地方，可見監(jiān)督對防止權力濫用的重要性。英國歷史學家阿克頓說：“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素”，而“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”[2]的名言，更是對失去監(jiān)督的權力本質的揭示。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央正視我國權力監(jiān)督方面存在的問題，在理論和實踐上進行了許多創(chuàng)新，是我們黨的寶貴財富。

一、注重科學的權力監(jiān)督制度安排

科學、合理的制度安排是監(jiān)督體系的基礎，制度安排本身就具有制約性的功能。2013年1月，習近平在十八屆中央紀委二次全會上的講話中，要求健全權力運行制約和監(jiān)督體系，加強反腐敗國家立法，“把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”[3]，這是總書記有關權力監(jiān)督制度安排的重要論述。

（一）健全黨內監(jiān)督制度

健全黨內監(jiān)督制度，是黨內監(jiān)督科學化的必然要求。為此，我們黨要探索長期執(zhí)政條件下加強自我監(jiān)督的管理制度。習近平說：“對我們黨來說，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講還在于強化自身監(jiān)督。我們要總結經(jīng)驗教訓，創(chuàng)新管理制度，切實強化黨內監(jiān)督?！盵4]21-22這里，總書記強調了創(chuàng)新管理制度對于加強黨內監(jiān)督的重要性。

在十八屆中央紀委五次全會上的講話中，習近平要求健全黨內監(jiān)督制度。2016年1月，針對現(xiàn)行黨內監(jiān)督條例存在的監(jiān)督主體不集中、責任不明確、制度設計缺乏操作性、效果不明顯等問題，總書記要求新修訂的黨內監(jiān)督條例，一定“要圍繞責任設計制度，圍繞制度構建體系，強化上級黨組織對下級黨組織和黨員、領導干部的監(jiān)督，做到責任清晰、主體明確、制度管用、行之有效，并加強同黨內其他法規(guī)的銜接，把制度框架確立起來”[4]23。習近平強調，黨內監(jiān)督要強化責任意識，注重制度體系建設，加強上級對下級的監(jiān)督，監(jiān)督責任和主體都要明晰明確，制定的制度要行之有效，并且要加強和黨內其他法規(guī)的銜接?？倳浀倪@個講話成為修訂黨內監(jiān)督條例的指導思想。

十八大以來，中共中央制定、修訂了《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》 《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》 《中國共產(chǎn)黨問責條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》等80余部黨內法規(guī)，越來越多的權力被關進越扎越緊的制度籠子里，權力運行越來越規(guī)范，不能腐的制度日益完善。

中國的事情關鍵在黨。習近平強調，黨要管黨，從嚴治黨，“管”和“治”都包含監(jiān)督。這些黨內法規(guī)的制定實施，是以習近平同志為核心的黨中央制度管黨治黨思想的實踐結晶，充分體現(xiàn)管黨治黨要把紀律和規(guī)矩挺在前面的鮮明特征。

十九大報告在總結過去5年黨內法規(guī)建設成就時說：“黨的建設制度改革深入推進，黨內法規(guī)制度體系不斷完善。”[5]

（二） 制定國家《監(jiān)察法》

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，大力推進國家監(jiān)察體制改革，先是完成了《監(jiān)察法》草案制定，把試點地區(qū)的探索經(jīng)驗上升為國家法律層面。2017年11月，全國人大常委會通過了在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定。習近平在黨的十九大報告中指出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施?！盵5]表明國家監(jiān)察體制改革將在法治化的軌道上全面推進，指明了改革的基本方向。

2017年12月，國家監(jiān)察法通過了全國人大常委會第三十一次會議初次審議。2018年3月，十三屆全國人大一次會議又審議通過《監(jiān)察法》，設立國家監(jiān)察委員會，產(chǎn)生國家監(jiān)察委員會組成人員。國家監(jiān)察法規(guī)定了在什么情況下可以采取留置措施、留置的對象是哪些人、留置的具體方式方法等。3月23日，國家監(jiān)察委員會在北京揭牌。

（三） 改革巡視制度

巡視是黨內監(jiān)督的直接有效形式，屬于自上而下的監(jiān)督。習近平指出：“巡視是黨內監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排。”[4]24十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對巡視制度進行改革，把巡視作為戰(zhàn)略性制度安排，發(fā)揮巡視利劍作用。

關于巡視內容。習近平指出：“要重點檢查被巡視黨組織是否維護黨章權威、貫徹從嚴治黨方針、執(zhí)行黨的路線方針政策和決議，是否存在黨的領導弱化、主體責任缺失、從嚴治黨不力等問題，督促其擔負起管黨治黨責任。”[4]25強調巡視是政治方面的巡視，而非業(yè)務方面的巡視。

關于巡視策略。習近平要求既開展常規(guī)巡視，又進行巡視對象、巡視組長不固定的專項巡視，進行定點清除。

落實巡視全覆蓋要求。在黨的歷史上首次實現(xiàn)一屆任期內中央巡視全覆蓋，只有全覆蓋才能零容忍，形成了有力震懾，這是黨內監(jiān)督思想的重大進步，特別是2016年從中央第十輪巡視開始，明確把紀委和紀檢組列為巡視對象，接受黨內監(jiān)督和社會監(jiān)督。

善加運用巡視成果。習近平指出：“更好發(fā)揮巡視在黨內監(jiān)督中的重要作用，就是要對巡視成果善加運用。”[6]他強調：“巡視發(fā)現(xiàn)的問題線索，凡是違紀違法的都要嚴肅查處，嚴格追究責任，不能怕問題多，要一網(wǎng)打盡，有多少就查處多少?！盵6]在中央紀委審查的案件中，超過60%的線索來自巡視。通過巡視，查出了蘇榮、白恩培、萬慶良和武長順等“大老虎”。

（四）重視構建科學的權力結構和運行機制

科學的權力結構和運行機制，對于避免權力濫用導致的腐敗具有關鍵意義。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“規(guī)范各級黨政主要領導干部職責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務。”[7]2014年1月，習近平在十八屆中央紀委三次全會上的講話中明確指出：“要強化制約，合理分解權力，科學配置權力，不同性質的權力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權力結構和運行機制”[8]201。構建起決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三者既相互制約，又相互協(xié)調的權力監(jiān)督和運行機制。

“形成科學的權力結構和運行機制”是個很重要的論斷，是預防權力濫用和腐敗的治本之策，而合理分解權力和科學配置權力則是其重要前提。所謂“合理分解權力”，就是理清黨政一把手的職責權限，防止權力集中在一把手中，重大權力集體共享，否則就解決不了權力腐敗問題。英國人約翰·洛克是第一個系統(tǒng)闡述分權學說的思想家，他在《政府論》中認為，要防止權力的濫用，就必須對權力進行限制，要限制權力就必須使權力分立。當前，我們要本著有權必有責，“權”“責”相當?shù)脑瓌t，合理解決權力配置問題，同時也要處理好制衡和配合的關系。習近平在十九大報告中指出：“統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”[5]，這是“科學配置權力”的必然要求，不同部門、單位和個人分別行使不同性質的權力，做到界限明晰、職責明確，而且要把黨政之間的職責權限劃分清楚，主要領導干部的職責定位和工作任務要清晰，實現(xiàn)黨委決策權、行政執(zhí)行權、紀委監(jiān)督權的科學配置，既互相監(jiān)督，又互相支持。

構建科學的權力運行機制，必須公開權力運行的程序。習近平指出，要依法公開權力運行流程，讓權力在陽光下運行，讓干部群眾在公開中監(jiān)督，保證領導干部位高不擅權、權重不謀私。為此要實現(xiàn)權力運行的法治化、科學化和透明化，確定什么權力能夠行使，什么權力不能行使?！巴菩姓展_”，“政務公開決不僅僅是一項便民服務的措施，而是要讓人民群眾知政務、議政事，有效地行使監(jiān)督權力”[9]。讓黨員、干部和普通百姓獲得權力運行的真實信息，在公開中對權力進行監(jiān)督。

（五）制度的生命力在于執(zhí)行

習近平指出，法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。要加大執(zhí)行力度，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，確保各項法規(guī)制度落地生根。300多年前的英國哲人培根說過：“有制度不執(zhí)行，比沒有制度危害還要大?！睘榱朔乐狗ㄒ?guī)制度成為“紙老虎、稻草人”，需要跟蹤法規(guī)制度執(zhí)行情況，加強監(jiān)督、考核和責任追究。習近平強調：“要把法規(guī)制度執(zhí)行情況納入黨風廉政建設責任制檢查考核和黨政領導干部述職述廉范圍，通過嚴肅追究主體責任、監(jiān)督責任、領導責任，讓法規(guī)制度的力量在反腐倡廉建設中得到充分釋放?！盵10]

二、注重監(jiān)督體系頂層設計，實現(xiàn)權力監(jiān)督全覆蓋

習近平指出：“要做好監(jiān)督體系頂層設計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督?！盵4]黨內監(jiān)督是保持黨的肌體健康、凈化黨內外政治生態(tài)的關鍵措施，是黨自身建設的核心內容之一，要強化黨內監(jiān)督的主體責任和專門責任，深化紀律檢查體制改革。加強對國家機器的監(jiān)督，是權力監(jiān)督全覆蓋的必然要求，為此要進行國家監(jiān)察體制改革，構筑責任明確、機制創(chuàng)新和全覆蓋的監(jiān)督體系，為全面加強權力監(jiān)督提供堅實保障。

（一）強化黨委、紀委的監(jiān)督責任

在黨和國家各種監(jiān)督形式中，黨內監(jiān)督是最基本的、是第一位的，這是由黨的執(zhí)政地位決定的。要著力構建黨內監(jiān)督體系，即黨中央統(tǒng)一領導、黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀檢機關專責監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督。為此必須從根本上解決主體責任缺失，監(jiān)督責任缺位的問題。

1.黨委（黨組）要擔當起主體責任

習近平說，在加強黨的自我監(jiān)督方面，黨委（黨組）在黨內監(jiān)督中負主體責任，書記是第一責任人。各級黨委（黨組）領導成員要落實“一崗雙責”，“履行好”四個主體責任，即履行好本地區(qū)、本部門、本單位黨內監(jiān)督、監(jiān)督制度落實工作的主體責任；履行好對同級紀委和所轄范圍內紀律檢查工作領導、檢查其監(jiān)督執(zhí)紀問責情況的主體責任；履行好對黨委常委會委員（黨組成員）、黨委委員，同級紀委、黨的工作部門和直接領導的黨組織領導班子及其成員進行監(jiān)督的主體責任；履行好對上級黨委、紀委工作提出意見和建議，以及開展監(jiān)督的主體責任。

落實黨內監(jiān)督的主體責任，黨委（黨組）書記是關鍵。黨委（黨組） 書記要做好治黨管黨的書記，嚴格自我約束，以上率下，要對本地區(qū)、本單位的政治生態(tài)負責，把責任傳導給所有班子成員、壓給下一級書記，確保責任層層落到實處，并且推動紀檢機關履行監(jiān)督職責。

2.紀委是黨內監(jiān)督的專門機關

列寧認為，要加強黨內監(jiān)督，必須設立專門的監(jiān)督機構。鄧小平說，最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監(jiān)督檢查。習近平指出：“紀委是黨內監(jiān)督的專門機關”，監(jiān)督重點是履行監(jiān)督執(zhí)紀問責的職責。新修訂的《黨章》規(guī)定了紀委的三項主要任務和五項經(jīng)常性工作①十九大通過的《黨章》規(guī)定紀委的三項主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會推進全面從嚴治黨、加強黨風建設和組織協(xié)調反腐敗工作。五項經(jīng)常性工作是：要經(jīng)常對黨員進行遵守紀律的教育，作出關于維護黨紀的決定；對黨的組織和黨員領導干部履行職責、行使權力進行監(jiān)督，受理處置黨員群眾檢舉舉報，開展談話提醒、約談函詢；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規(guī)的比較重要或復雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分；進行問責或提出責任追究的建議；受理黨員的控告和申訴；保障黨員的權利。，概括起來就是監(jiān)督、執(zhí)紀、問責。

“四種形態(tài)”②“四種形態(tài)”，即在監(jiān)督執(zhí)紀中，經(jīng)常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)；黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數(shù)；黨紀重處分、重大職務調整的成為少數(shù)；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。是十八屆中央紀委創(chuàng)新工作方式方法，加強黨內權力監(jiān)督的理論與實踐創(chuàng)新的成果，強調把紀律和規(guī)矩擺在更加突出位置，堅持紀嚴于法、紀在法前，懲治極少數(shù)，管住大多數(shù)，保障權力的正常運行。

3.改革監(jiān)督體制機制

黨的十八屆三中全會明確提出，“改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制”。

第一，保證紀委監(jiān)督權的相對獨立性和權威性。黨的十二大確立了地方各級紀委接受同級黨委和上級紀委雙重領導體制，這種體制在實際工作中發(fā)揮了重要作用，但也存在不適應、不協(xié)調的問題，尤其是在查辦案件時受到的牽制比較多，對同級黨委領導干部、特別是對一把手的監(jiān)督不到位。因此，“必須保證各級紀委監(jiān)督權的相對獨立性和權威性”[8]112-113，推動紀檢工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化。那么，如何保證紀委監(jiān)督權的相對獨立性和權威性呢？按照中央的文件規(guī)定，首先，強化上級紀委對下級紀委領導，省、自治區(qū)和直轄市紀委書記和副書記、中央紀委派駐紀檢組組長和副組長、中管企業(yè)紀委書記副書記的提名、考察，以上級紀委會同組織部門為主①詳見《?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》 《中央紀委派駐紀檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》《中管企業(yè)紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》。；其次，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告[7]；最后，下級紀委必須向上級紀委報告工作，建立健全責任追究制度，對有案不查、瞞案不報、徇私包庇者，嚴肅問責。

第二，加強派駐監(jiān)督。強化黨內監(jiān)督，首先要把中央和國家機關管好，通過實行單獨派駐和綜合派駐相結合，“實現(xiàn)對中央一級黨和國家機關全面派駐，各派駐機構強化監(jiān)督執(zhí)紀問責”[4]5。從本質上說，派駐監(jiān)督是上級紀委對下級黨組織和黨員干部的監(jiān)督。按照習近平的指示，2014年12月，中央紀委開始向中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國人大機關、國務院辦公廳和全國政協(xié)機關進行派駐。2016年，實現(xiàn)了對139家中央一級黨和國家機關派駐全覆蓋，各省區(qū)市“照方抓藥”，推進本地區(qū)派駐工作，發(fā)揮監(jiān)督“探頭”作用。這在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政歷史上還是首次，具有鮮明的時代特征。

第三，加強對紀委的監(jiān)督。監(jiān)督者更要接受監(jiān)督，2014年1月，習近平在中央紀委三次全會上，要求各級紀委解決好“燈下黑”問題，自覺遵守黨紀國法。在中央紀委七次全會上，習近平強調：“各級紀委要強化自我監(jiān)督，自覺接受黨內和社會監(jiān)督”[11]。解決監(jiān)督紀委和監(jiān)委問題，實現(xiàn)權力監(jiān)督無空白，建設讓黨放心、人民信賴的紀檢監(jiān)察干部隊伍。

（二）深化監(jiān)察體制改革，加強對國家機器的監(jiān)督

加強對國家機關和一切公職人員的權力監(jiān)督，實現(xiàn)對公權力監(jiān)督全覆蓋，解決行政監(jiān)察覆蓋面太窄、反腐力量分散、法律和紀律銜接不暢等問題。

馬克思主義認為，必須實行對公職人員的人民監(jiān)督。習近平指出：“健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系?！盵4]23-24為此，組建各級監(jiān)察委員會，這是事關全局的重大政治改革。十九大召開前夕，北京、山西、浙江3個試點省市均已完成省、市、縣三級監(jiān)察委員會組建并取得實效。

習近平在十九大報告中指出：“深化監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，新組建的國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，與黨的紀律檢查委員會合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”[5]。這段話包含著很大的信息量，它表明了黨中央推進國家監(jiān)察體制改革的堅定決心，明晰了國家監(jiān)察體制改革推行的范圍和層級。各級監(jiān)察委員會的組建，能實現(xiàn)反腐執(zhí)紀權和執(zhí)法權的有機銜接、執(zhí)紀監(jiān)督和法律監(jiān)督的有機結合。

（三）強化監(jiān)督體系建設

監(jiān)督體系是由監(jiān)督主體、客體、依據(jù)、方式、方法、路徑等要素構成的一個復雜的系統(tǒng)。十八屆六中全會強調，黨內監(jiān)督要和黨外監(jiān)督結合起來，形成監(jiān)督合力，取得1+1大于2的效果。習近平在十九大報告中強調：“構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?！盵5]在權力監(jiān)督體系中，要以黨內監(jiān)督帶動其他監(jiān)督，為全面從嚴治黨、從嚴治權提供有力保障。

三、抓住“關鍵少數(shù)”中的“關鍵少數(shù)”，破解一把手監(jiān)督難題

“關鍵少數(shù)”中的“關鍵少數(shù)”是指各級領導班子一把手，是黨內監(jiān)督的重中之重。這是因為一把手位高權重，一旦出現(xiàn)問題，最容易帶壞班子、搞亂風紀，造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗，是黨內監(jiān)督的重中之重。一把手監(jiān)督方面存在的突出問題是：上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難、群眾監(jiān)督太弱?！斑@個世界服從哥德爾定理，即如果它完美無缺，就必須依賴于外部力量；如果它不依賴于外部力量，就不可能完美無缺?！盵12]必須將一把手置于黨組織、黨員、群眾監(jiān)督之下，“破解一把手監(jiān)督難題”[4]27-28。

（一）破解上級監(jiān)督太遠的難題

習近平指出：“上級對下級尤其是上級一把手對下級一把手的監(jiān)督最管用、最有效”[4]28，總書記的講話切中要害，抓住了根本。下級一把手最看重、最在乎的就是上級一把手對他的看法、意見，因為這很大程度上決定了他的政績考核、升降轉遷。上級一把手只要認真履行監(jiān)督責任，就能起到其他監(jiān)督無法替代的作用。那么，上級一把手怎樣強化對下級一把手的監(jiān)督呢？

習近平強調：“上級黨組織要多了解下級一把手日常的思想、工作、生活狀況，多注意干部群眾對下級一把手問題的反映，多聽取下級領導班子成員對一把手的意見?！盵4]28總書記認為，上級一把手只有做到“多了解”“多注意”“多聽取”，多設幾個“探頭”，才能對下級一把手做出正確的判斷，加強對下級一把手的監(jiān)督。

重視發(fā)揮紀委監(jiān)督一把手的重要作用。習近平指出：“上級紀委要把下級一把手納入監(jiān)督重點，發(fā)現(xiàn)問題線索及時處置，平時掌握了對下級一把手的反映，就要及時報告同級黨委書記?！盵4]28紀律檢查機關專門負責黨內監(jiān)督，上級紀委對下級一把手的監(jiān)督猶如懸在下級一把手頭上的達摩克利斯之劍。

把對各地黨政一把手的監(jiān)督作為巡視工作的重點。習近平說，從中央巡視到各省的巡視，都要把各地黨政一把手作為巡視監(jiān)督的重點對象?？倳洖槭裁催@樣說呢？因為巡視主要是政治巡視，而一把手首先必須要在政治上過關。

（二）破解同級監(jiān)督太軟的難題

同級監(jiān)督是最直接的全程性的監(jiān)督，最具體也最及時。正如鄧小平所說，同級的領導成員彼此是最熟悉的，對領導人最直接的監(jiān)督來自黨委會本身，“同等水平、共同工作的同志在一起交心，這個監(jiān)督作用可能更好一些。我們要重視黨委內部的互相監(jiān)督作用這個問題”[13]。習近平指出：“領導班子成員要本著愛護班子、愛護同事的真誠心愿，加強相互監(jiān)督，努力做到一起干事，共同干凈?！盵14]

關于解決同級監(jiān)督太軟的問題，習近平注重制度建設。他指出：“要健全對一把手的監(jiān)督制度，完善領導班子議事制度，對集體討論事項，每個班子成員必須亮明態(tài)度并記錄在案?！盵4]28強化集體決策，在討論重大事項時，一把手首先要充分聽取班子成員的意見，然后再發(fā)表自己的看法，防止一把手的個人意愿左右集體決策。

重視發(fā)揮同級紀委對同級領導班子、特別是對一把手的制約和監(jiān)督作用。習近平說：“同級紀委要定期將同級領導班子成員特別是一把手落實主體責任、執(zhí)行民主集中制、廉潔自律等情況向上級紀委報告?！盵4]28

當然，同級監(jiān)督的實現(xiàn)存在著一個前提條件，那就是同級之間權力的相對分解，解決一把手權力過分集中的問題。孟德斯鳩說：“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！盵1]154美國人漢密爾頓、麥迪遜、杰斐遜等人積極提倡分權理論。鄧小平借鑒西方分權制衡理論中合理的成分，主張以權力監(jiān)督權力、適當分權限制權力。因此，同級之間要對重大權力進行分解，實現(xiàn)對決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權等重大權力的共享，而且要有制度作保證。

（三）破解下級監(jiān)督太虛的難題

習近平認為，下級可以在黨的民主生活會上和一把手述職述廉等環(huán)節(jié)提出意見，進行批評，實現(xiàn)對一把手的監(jiān)督，他說：“民主生活會要及時開，遇到重要問題或普遍性問題，需要集體批評和自我批評的，就要召開民主生活會，把事情說清楚、談透徹”[4]27?！包h員、干部可在黨的會議上和干部提拔、領導干部述職述廉等環(huán)節(jié)對一把手實施監(jiān)督?！盵4]28

黨內監(jiān)督是建立在黨內民主基礎上的，所有黨員在黨內的地位是平等的，這為下級監(jiān)督上級提供了前提條件。鄧小平說，黨內民主的發(fā)揚，就是要充分發(fā)揮黨員的監(jiān)督積極性，保障其民主權利，讓黨員樹立起民主監(jiān)督的意識。要破解下級對一把手監(jiān)督太虛的問題，還有賴于黨內民主的進一步發(fā)揚，其中制度保障尤為重要。

（四）破解群眾監(jiān)督太弱的難題

人民監(jiān)督作用不容小覷。馬克思認為，人民掌握監(jiān)督權是實現(xiàn)人民群眾當家作主的根本保證。面對十月革命后一些黨員干部的腐敗現(xiàn)象，列寧強調發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，“為了防止工人階級國家機關工作人員變成官僚，不僅要堅持有普選權、罷免權，而且要立刻轉到使所有的人都來執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)察的職能”[15]。

習近平在福建和浙江工作時期，便要求領導干部主動自覺接受人民監(jiān)督。擔任黨的總書記以后，他強調：“發(fā)揮人民監(jiān)督作用，從嚴治黨必須依靠人民，要織密群眾監(jiān)督之網(wǎng)，開啟全天候探照燈，各級黨組織和黨員、干部的表現(xiàn)都要交給群眾評判”[16]。一把手的權力是人民群眾賦予的，要公開信息、暢通舉報渠道，把一把手最大限度地置于社會監(jiān)督之下。

四、結語

習近平說：“沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律”，權力監(jiān)督的目的是確保權力正確行使，造福人民。他強調：“要牢記權力就是責任的理念，用權要接受監(jiān)督，確保權力行使不偏離正確方向，確保權力行使的神圣性?！盵17]十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央科學回答了為什么進行權力監(jiān)督、誰來監(jiān)督、監(jiān)督什么、怎樣監(jiān)督等重大理論與實踐問題，對構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制和全面從嚴治黨、從嚴治權均有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。進入新時代，站在新的歷史起點上，我們要充分認識“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”的現(xiàn)狀，保持定力，重在日常、貴在有恒，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利。