摘要：經調查分析，制約河北省陽原縣經濟、社會發(fā)展的一個主要因素是：大量分散居住的人口從事生產率低下的農業(yè)和手工業(yè)生產。現(xiàn)階段，將人口從土地上解放出來，推動農村社會結構向鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的小城鎮(zhèn)結構轉變，是產業(yè)發(fā)展的必然要求。在傳統(tǒng)支柱產業(yè)面臨轉型壓力、工業(yè)發(fā)展無比較優(yōu)勢、農民增收潛力有限的背景下，以棚戶區(qū)改造為抓手，搞活房地產市場，進而盤活縣財政，推動城鎮(zhèn)化，可以有效推動縣域經濟和社會發(fā)展，提高當?shù)厝罕姷纳钏健?/p>

關鍵詞：城鎮(zhèn)化、房地產、棚戶區(qū)改造、縣域經濟

引言：

2016年10月24日至28日，作者赴河北省張家口市陽原縣調研，實地走訪了陽原縣西城鎮(zhèn)（城關鎮(zhèn)）和化稍營鎮(zhèn)，并利用兩個半天的時間與陽原縣委、縣政府和化稍營鎮(zhèn)黨委主要負責同志、縣住房城鄉(xiāng)建設部門負責同志等進行了座談，搜集了陽原縣房地產市場的第一手資料。

通過座談和分析，筆者發(fā)現(xiàn)陽原縣房地產市場發(fā)展程度較低，城鎮(zhèn)化率不高，如能以棚戶區(qū)改造有關支持政策為突破口，支持鼓勵農民進城購房，大力推進城鎮(zhèn)化和產城融合，將有助于改變縣域經濟落后局面和社會整體面貌，有效提高當?shù)厝罕姷纳钏?。同時，陽原縣的情況可能在我國經濟較為落后的縣城中具有一定代表性，故形成本報告。

一、調研情況

（一）基本情況

陽原縣位于河北省西北部，隸屬張家口市，距北京280公里，距山西大同市78公里，是國家扶貧開發(fā)工作重點縣。2015年，全縣人口約28萬，地區(qū)生產總值約60億元，地方財政收入3.6億元，居民人均可支配收入18221元，農民人均純收入6887元。傳統(tǒng)上，陽原的支柱產業(yè)為煤炭物流，即承接大同市外運的煤炭，在當?shù)卮鎯?、轉運。但2011年以來，隨著煤炭衰落和晉煤外運越來越以鐵路為主，陽原縣財政收入銳減，2015年比2010年減少了約1億元。目前，陽原正積極發(fā)展毛皮產業(yè)，形成了從養(yǎng)殖、鞣制到成衣制作、銷售的毛皮產業(yè)鏈，毛皮產業(yè)在陽原是典型的富民產業(yè)，創(chuàng)造了不少就業(yè)機會，但對縣財政的幫助不大。

（二）房地產市場情況

陽原縣房地產市場較為落后，據(jù)縣住建局提供的數(shù)據(jù)，全縣城鎮(zhèn)人口8.4萬人（其中，縣城人口5.6萬人），城鎮(zhèn)化率約30%，每年提高不足1%。2015年全縣房地產開發(fā)投資0.7733億元，住宅銷售均價約3550元/平方米。2016年1-10月，房地產開發(fā)投資共完成2.56億元，房屋施工面積月均19.33萬平方米，比去年同期分別上漲227%和833%；全縣商品房銷售面積完成3.07萬平方米，比去年同期下降19.5%。

截至2016年10月14日，全縣已建成商品房待售面積1.1萬平方米，批準預售面積約4.3萬平方米。從開發(fā)成本看，縣城2016年新拿地價格約120萬元/畝（歷史拿地價格60—120萬元不等），多層板樓綜合開發(fā)成本約3600元（不包含資金成本），推算縣城合理的房價應在4000-4500元。

從基本數(shù)據(jù)看，陽原縣房地產市場規(guī)模小、庫存少、價格低，但2015年新入市土地較多，雖帶動房地產開發(fā)投資較快增長，但由于銷售規(guī)模較小且較去年有所萎縮，容易導致后續(xù)庫存增加。同時，筆者了解到，今年1-10月陽原縣通過棚戶區(qū)改造完成拆遷1334戶，2017年計劃棚改1900戶，若全部采用貨幣化安置，可帶動新增商品住房需求共約30萬平米。棚改貨幣化安置可成為消化潛在庫存、拉動固定資產投資的主要抓手。從棚改成本上看，2016年棚改征收土地400多畝，畝均綜合成本160萬元。從棚改資金來源上看，根據(jù)河北省和張家口市有關政策，2016年陽原縣政府可以通過陽原城市發(fā)展公司平臺向農發(fā)行貸款5.7億元。

二、主要判斷

陽原縣地區(qū)生產總值、城鄉(xiāng)居民收入和城鎮(zhèn)化率均較低，工業(yè)不發(fā)達、農業(yè)創(chuàng)收途徑少，縣財政屬于“吃飯財政”，難以將政府項目作為發(fā)展經濟的突破口。在2020年前全國整體脫貧的目標壓力下，通過轉移支付“輸血”、調整農業(yè)結構推動農民增收等方式推動全縣脫貧非常困難。

筆者認為，通過棚戶區(qū)改造，特別是利用政策性貸款和中央、省兩級配套資金，搞活房地產市場，盤活縣財政，推進城鎮(zhèn)化，是改變陽原縣整體面貌，推動經濟社會較快發(fā)展的難得抓手。特別是，在全縣農業(yè)人口多、人均耕地面積少、土地貧瘠（土地每畝創(chuàng)造收益僅300至500元）的背景下，將人口從土地上解放出來，使分散居住的農民或農民工變?yōu)榧芯幼〉木用?，推動農村社會結構向鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的小城鎮(zhèn)結構轉變，是產業(yè)發(fā)展的必然要求。

具體來看：一是如果將城鎮(zhèn)化率從30%提高到50%，即將5.6萬人從人均收入6887元的農民變成人均收入18221元的居民，就可以為全縣居民每年增收6.35億元。二是如果每年有2000戶棚改，再加上2000戶農民進城購房，就可以創(chuàng)造40萬平方米的商品住房銷售和15億元的銷售額（占地區(qū)生產總值的25%）。三是按照15億銷售額30%綜合稅率算，可以產生4.5億元財政收入（超過2015年全年陽原縣財政收入），有利于做大地方財政，形成滾動開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展。

宏觀來看，我國城鄉(xiāng)差距極大，地區(qū)差異明顯。陽原縣位于京津冀城市圈內，距離首都僅2-3小時車程，產業(yè)發(fā)展并沒有地理上難以克服的弊端，是一個“非典型”貧困縣，其貧困的根源在于大量人口被限制在生產率非常低的農業(yè)和手工業(yè)生產上。陽原目前的發(fā)展階段，大致處于工業(yè)化初期，也就是東部沿海發(fā)達縣城20年前的發(fā)展階段，鄉(xiāng)村社會的結構、較為落后的工業(yè)和大量農業(yè)人口既是不發(fā)達的表現(xiàn)，也是發(fā)展的潛力。根據(jù)其發(fā)展階段，陽原的發(fā)展需要依靠工業(yè)化和城鎮(zhèn)化齊頭并進。從供給側結構性改革角度看，中西部地區(qū)、貧困地區(qū)和縣城搞好房地產，既有利于消化潛在房地產庫存，更是加快基礎設施建設“補短板”和全面建成小康社會的有力抓手。

三、政策建議

（一）充分利用棚戶區(qū)改造資金支持

經過初步測算，盡管2016年以來，陽原縣棚改綜合征收成本約160萬元/畝，加上房地產稅收，政府財政在“棚改征收土地-城市總體規(guī)劃-土地出讓-房地產開發(fā)”的鏈條中可以做到略有盈余。通過棚戶區(qū)改造，國開行、農發(fā)行貸款和中央、省兩級配套資金可以作為推動城鎮(zhèn)化的起步推力，利用好每年2000戶的棚改貨幣化安置，就可以將當?shù)胤康禺a市場從2015年的3萬多平米提高到每年20萬平米左右。不考慮其他因素，光棚改貨幣化安置一項就可以將城鎮(zhèn)化增速提高幾倍。城鎮(zhèn)化的加速，可以為優(yōu)化縣城規(guī)劃布局、補齊基礎設施建設短板提供資金，也可以為建設相對集中的產業(yè)新區(qū)，降低物流、倉儲成本，實現(xiàn)上下游一體化提供空間條件和勞動力支持。

（二）鼓勵農民進城購房

目前，對農民進城購房有許多支持鼓勵政策，從陽原的實際情況看，一是要做好進城農民的戶籍、教育和醫(yī)療政策配套，補齊公共服務短板；二是利用好各項稅收、財政優(yōu)惠政策；三是發(fā)揮好“農民安家貸”等金融優(yōu)惠政策的作用；四是適時將農民工和進城商販納入公積金范圍等。通過政策激勵，吸引農民進城買房，可以形成示范效應，逐步改變當?shù)厝罕姷木幼×晳T和生活習慣。從城鎮(zhèn)化發(fā)展階段來看，在今后的10到15年內，達到每年1.5%-2%的城鎮(zhèn)化速度是完全可能的。

（三）提高規(guī)劃水平，做好產城融合

以城鎮(zhèn)化帶動工業(yè)化，需要在產業(yè)空間布局上下功夫，一方面做好全縣總體規(guī)劃，以縣城所在的城西鎮(zhèn)和縣西側化稍營鎮(zhèn)為中心和副中心，沿大秦鐵路、宣大高速公路和109國道等國境干線合理設計產業(yè)布局，并逐步提升全縣基礎設施建設水平；另一方面做好產業(yè)前瞻性規(guī)劃，以建設工業(yè)新區(qū)等方式吸引工業(yè)集聚，將分散的毛皮制作等產業(yè)作坊聚集為較為集中的功能新區(qū)，提升規(guī)模效應，降低物流、倉儲等成本?？偟膩碚f，在將鄉(xiāng)村形態(tài)為主的空間布局轉變?yōu)樾〕擎?zhèn)體系布局的過程中，應充分考慮規(guī)劃的合理性、便捷性，并為未來發(fā)展留好余量，做好產城融合，形成優(yōu)勢產業(yè)集聚，讓進城農民有工作、留得下。

（四）提前研判產業(yè)形勢，加強招商引資

在總體規(guī)劃基礎上，一是建設產業(yè)新區(qū)，為招商引資留出空間；二是利用好交通便利、距京津不遠的優(yōu)勢，主動承接產業(yè)轉移；三是從全局角度做好產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。具體來說，陽原縣傳統(tǒng)支柱產業(yè)煤炭物流屬于“靠天吃飯”且附加值較低，隨著煤炭行業(yè)轉型導致不可避免的衰落，目前陽原以毛皮產業(yè)為核心的發(fā)展思路有其合理性，相對于本地屬于產業(yè)升級。但也應看到，皮革鞣制和印染屬高污染行業(yè)，從全球產業(yè)發(fā)展角度看，已經逐步從中國轉移到南亞和東南亞地區(qū)，且國際皮衣、皮草市場呈長期萎縮態(tài)勢，陽原發(fā)展毛皮行業(yè)也是參與國際競爭。隨著我國，特別是環(huán)北京地區(qū)環(huán)境保護日趨嚴格，陽原在保證環(huán)保的前提下，利用好交通便利、離市場近等比較優(yōu)勢，吸引產業(yè)落戶，將成為招商引資的主要挑戰(zhàn)。

（五）把握開發(fā)節(jié)奏，積極預防房地產庫存

將棚改貨幣化安置作為主要抓手推進城鎮(zhèn)化過程中，應把控好土地一級市場出讓節(jié)奏，結合棚戶區(qū)改造計劃和商品住房銷售數(shù)據(jù)，提前研判未來幾年商品房供需情況。一方面，不應將縣城房地產發(fā)展變成“給棚改安置戶蓋商品房”，只是把配套資金和貸款變成住房，后期還款壓力和財政風險將逐步放大；另一方面，也不能在財政激勵下出讓過多土地，形成長期沉淀的房地產庫存。如無法激發(fā)內生需求，一旦在目前已然力度空前的去庫存政策下新生大量庫存，將嚴重拖累經濟發(fā)展。

（六）未雨綢繆，切實穩(wěn)控房價

用政府創(chuàng)造需求的辦法刺激房地產市場，雖然可以創(chuàng)造稅收、盤活市場、推進城鎮(zhèn)化、加快區(qū)域發(fā)展，但如果放任房價上漲，將對當?shù)厥袌霎a生長期的反作用，也將阻礙城鎮(zhèn)化的進程。主要表現(xiàn)是，房價上漲將直接推高貨幣化安置成本，增加征收、拆遷的難度，一旦出現(xiàn)“拆不動”的情況，就無法獲得下一步的棚改貸款和配套資金，也就打破了“棚改創(chuàng)造住房需求-發(fā)展房地產市場-盤活財政-推進城鎮(zhèn)化”的良性循環(huán)。從其他地區(qū)的經驗來看，控房價必須未雨綢繆、提前布局，陽原縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入僅18000多元，一旦商品住房均價超過5000元，將直接打擊農民進城購房的積極性，也與全縣整體脫貧、提升人民群眾生活水平的初衷不符。