自2005年北京市政府頒布了《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》以來，增強了政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力，規(guī)范了土地一級開發(fā)市場；另一方面也使二級市場的秩序得到了優(yōu)化。

通過對相關項目深入調(diào)研及實際項目運作所遇到和發(fā)現(xiàn)的問題與風險進行歸納，本文針對企業(yè)帶資實施或中標實施一級開發(fā)項目（即企業(yè)主導型一級開發(fā)模式）各環(huán)節(jié)可能遇到的風險進行分析和總結，提出風險防范和規(guī)避手段，力爭對北京市土地一級開發(fā)項目的順利實施提供參考。

一、土地一級開發(fā)項目主要為前期、實施、上市三個階段。

1、前期階段（策劃、方案編制、規(guī)劃優(yōu)化、流程及報批事項）

企業(yè)需完成對項目的策劃與可行性研究，完成土地一級開發(fā)實施方案的編制。一級開發(fā)實施方案的編制內(nèi)容對項目前期基礎資料的要求較高。直接關系到項目的進度、資金、收益等重大問題。同時，對項目原有規(guī)劃是否合理、結合企業(yè)策劃進行優(yōu)化調(diào)整，既要滿足政府對項目的預期，也要符合二級市場需求。最后，針對一級開發(fā)的流程及各類審批時限等應詳細梳理、明確承接順序和關鍵環(huán)節(jié)。

2、實施階段（征地、拆遷、安置、市政）

一級開發(fā)實施階段要完成征地、拆遷、安置、市政基礎設施建設等工作。若對項目情況了解不足、摸底不充分準確，則易出現(xiàn)成本偏差，引發(fā)相關風險。一級開發(fā)項目成本有很多無具體量化的標準，而且實際操作中不確定因素較多，需要特別關注。

3、上市階段（成本審計、土地驗收、定價、掛牌、招標或劃撥）

完成三通一平或七通一平、接受成本審計，做到合法合規(guī)、詳實準確、完整有效反應所發(fā)生一級開發(fā)成本。場平地凈、市政接入是政府所需的入市保證。結合項目特點和用地性質(zhì)完成掛牌或劃撥，特殊項目通過招標或帶方案入市是開發(fā)主體和實施企業(yè)為一級開發(fā)劃上的圓滿句號。

二、風險識別、成因分析

土地一級開發(fā)項目，大多情況復雜，周期較長，前期調(diào)研工作困難較大，所以在項目實施過程中出現(xiàn)各類風險可能性大。根據(jù)對以往項目的調(diào)研，可能出現(xiàn)的風險歸結為七類，對其可能出現(xiàn)的原因加以分析，為編制相應的防范措施提供基礎。

1、進度風險，主要體現(xiàn)在各種內(nèi)外部因素影響，造成項目計劃與實施出現(xiàn)偏差，一級開發(fā)過程有大大小小數(shù)十項報備報批程序，環(huán)環(huán)相扣，一道環(huán)節(jié)失控就會影響后續(xù)工作的開展。其成因主要是工作流程識別不全面不準確、對各項工作內(nèi)容梳理不清晰、要件準備不充分、溝通不及時不到位，也有政策不交圈、歷史遺留問題或當?shù)靥厥庹叩挠绊憽?/p>

2、資金風險

土地一級開發(fā)項目在實施過程中，每一步都需要有資金投入。若對項目實際情況掌握不足、摸底不充分，對項目的每一階段工作安排不合理，對各項實施方案考慮不全面，對政策和地方特點掌握不準確等，極易出現(xiàn)意外情況引發(fā)資金風險。

3、政策風險

土地一級開發(fā)項目在實施過程中，應全程關注國家和地方政府相關政策的出臺和變化。國家和地方政府的政策出臺及修改變化都可能對項目造成影響：某些情況可能是調(diào)整土地一級開發(fā)項目的操作流程，而影響較大的則可能造成項目的反復甚至停滯。筆者所在項目就先后經(jīng)歷市級規(guī)劃調(diào)整（功能疏散）、安置房政策變化引發(fā)街區(qū)控規(guī)二次調(diào)整、立項重新申報。

4、公關風險

公關即公眾關系，不但包括政府關系、還包括百姓關系、社會關系，從項目開展伊始，各委辦局的業(yè)務溝通、審批流程溝通貫穿整個過程，溝通不徹底、資料準備不完善、流程不清晰都會影響工作進度。而征地、拆遷、安置等環(huán)節(jié)的權屬關系、安置房設計施工、拆遷政策、入戶調(diào)查、評估等每一項工作都需要穩(wěn)妥、積極、全面進行公眾關系的營造與維護，每一項工作不到位都會引發(fā)意外情況的發(fā)生。

5、收益風險

由企業(yè)主導實施土地一級開發(fā)，政府不直接參與，此時的一級開發(fā)利潤已調(diào)整為不高于經(jīng)審計的土地一級開發(fā)投資總額的14%，并隨開發(fā)周期延長而按比例降低。因此，進度把控、工作范圍和職責如何界定、企業(yè)如何接受監(jiān)管、相關成本如何確認，直接影響企業(yè)收益。

6、市場風險

土地一級開發(fā)與二級開發(fā)分開進行，一級開發(fā)項目的風險在一定程度上壓在了政府和土地一級開發(fā)企業(yè)身上。一方面，一級開發(fā)項目周期較長，相應地增加了項目的運作成本和資金風險；另一方面，土地一級開發(fā)項目的利潤較二級開發(fā)利潤低，一級開發(fā)的投資回報少，一旦市場出現(xiàn)波動，極大影響企業(yè)及政府預期。

7、監(jiān)管風險

土地一級開發(fā)項目的監(jiān)管主要依靠相關法律法規(guī)和合同約定來約束，監(jiān)管的主要目的是控制項目成本、控制開發(fā)進度以及開發(fā)質(zhì)量。監(jiān)管過細，不但增加政府管理成本，也造成企業(yè)無所適從、進而影響進度；而監(jiān)管過粗，失去政府相應職能，也易出現(xiàn)項目偏差、成本失控問題。

三、風險防范措施

1、進度風險防范

前期周密調(diào)查、數(shù)據(jù)盡可能詳實準確。計劃全面、周期安排合理、確?？尚?。土地一級開發(fā)項目的周期是一級開發(fā)工作中的重要部分，工作流程、前后銜接、相互關系、涉及部門、所需資料等應全面梳理，隨進度的資金匹配和節(jié)點應測算準確、投融資計劃應嚴密可行。同時，在實際過程中，應嚴格按照進度安排進行任務分解，各項工作應落實到相關部門和人員，一旦出現(xiàn)意外情況，還應分析原因，制定補救措施，必要時，應調(diào)整進度及資金安排并及時分析對成本及收益的影響。

2、資金風險防范

基礎資料全面、詳實、準確。項目的投入成本預測是基于項目的基礎資料而估算出來的。不但要掌握北京市及當?shù)卣?，還需進一步了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的實際情況，如人口數(shù)據(jù)、有無特殊歷史問題、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、市政、水務、地下情況等相關詳實信息。對收集到的資料進行篩選分類（以市土儲成本項目為基礎進行歸類），最終，與進度計劃相匹配，并隨實際進展及時預測相關變動帶來的資金使用和投入狀況的變化，及時調(diào)整資金計劃。特別是自有資金的投入節(jié)點、融資成本與批貸投放額度、批次的細化與銜接均應進行精細化管控。

3、政策風險防范

動態(tài)收集法律法規(guī)、政策的調(diào)整，建立健全相關檔案（信息）系統(tǒng)，各部門設立兼職信息員，及時收集傳遞最新政策信息，包括主管部門分工的調(diào)整、政策變化與新政策、審批程序簡化、流程順序調(diào)整、工作方法變化、操作規(guī)程等。政策的調(diào)整意味著工作計劃周期的變動、進而引發(fā)辦事程序的變化和審批程序和方式的調(diào)整，并涉及資金計劃的調(diào)整與重新調(diào)配。對于此類多屬不可抗性質(zhì)，其防范的重點在于調(diào)整的及時性和連帶性，涉及到的層面均應進行聯(lián)動，并盡可能降低或消除其影響。

4、公關風險防范

隨著政府各部門職能劃分日趨合理、法律法規(guī)逐步健全、相關政策解讀愈加深入明晰、部門之間溝通和聯(lián)署辦公的推動，政策缺乏連續(xù)性和不交圈的現(xiàn)象相對減少，政府公共關系風險不大，主要是要確保溝通的效率和全面、透徹，目前幾乎所有的手續(xù)辦理和審批事項均有一次性告知單，重點是企業(yè)對告知的充分理解、對準備工作的細致和準確。如出現(xiàn)特殊情況，應理清主管部門、處理方式和申報的溝通與確認工作應提前咨詢或參考以往案例。

征地、轉(zhuǎn)非、拆遷、安置過程中，對涉及的相關人員的公眾關系應提前考慮周全：建立風險防范組織與管理體系，制訂風險防范預案和應急預案。從數(shù)據(jù)收集開始、到入戶清登、評估測量、征地與拆遷宣傳、政策解讀、專題對接解答、律師全程參與、審計全程跟蹤、政府全力指導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村全面配合，從政策、方式、程序、組織、實施等各環(huán)節(jié)入手，確保上述過程順利開展和圓滿完成。

5、收益風險防范

為了避免收益風險，第一，應在與土地儲備機構協(xié)議中分清工作內(nèi)容和職責，做到權責明確；第二，嚴格進行進度管控，確保如期完成一級開發(fā)各項工作；第三，遇到問題隨時溝通，及時解決，遇到確實短時間難以解決的問題，可適度調(diào)整計劃，并考慮多管齊下，提早籌備下一步工作或?qū)⑵渌⑿泄ぷ骷铀偻瓿?；第四，審計全程跟蹤，確保各項成本投入合法合規(guī)并提供審計依據(jù)。

6、市場風險防范

在土地一級開發(fā)的過程中，應堅持投資主體、風險主體、效益主體一致的原則。同時，作為一級開發(fā)企業(yè)，應對二級市場的發(fā)展趨勢和政策研讀有較強的理解和判斷，特別是對國家、北京市房地產(chǎn)發(fā)展政策、特殊階段的管控政策有理性的認識。另一方面，企業(yè)作為實施主體除有序推進進度，配合土地儲備規(guī)劃和土地儲備開發(fā)年度計劃以外，對地塊規(guī)劃涉及的相關住宅和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢也要進行學習與研討。特別是遇到市場管控造成影響時，還應分析管控的目的、制定相應對策和對應措施。從而盡量降低風險發(fā)生的潛在影響。

7、監(jiān)管風險

為了減少和盡量避免在監(jiān)管過程中發(fā)生風險，應與土儲機構充分溝通，堅持“抓大放小”、“粗中有細”的原則，即土地儲備機構（必要時發(fā)改委、建委把控）負責把控關鍵事項（重大招投標、重點環(huán)節(jié)等），對于一些常規(guī)事項、次要環(huán)節(jié)委托企業(yè)完成，由土地一級開發(fā)企業(yè)具體把握。在具體實踐時，可以采取以下措施，以杜絕或減少風險的發(fā)生：第一，實行重大事項或重要環(huán)節(jié)實行報審；第二，定期會商和報告制度；第三，建立進度把控和共享體系；第四，按環(huán)節(jié)監(jiān)督指導；第五，全程審計及定期備案審核；最后，以合約形式，明確責任和獎懲追究制度。

綜上所述，房地產(chǎn)行業(yè)作為國家重要的產(chǎn)業(yè)，其鏈條涉及面大、覆蓋廣，在一定時期內(nèi)還將發(fā)揮其主要作用和帶動效應。要確保其良性發(fā)展，一級開發(fā)作為房地產(chǎn)開發(fā)的前沿，隨著政策的不斷細化和完善，將向公開、公證、公平的市場發(fā)展，風險與機遇并存，做好風險管控，順利并圓滿完成土地一級開發(fā)是政府的夙愿，也是所有參與其中的企業(yè)的使命。