【摘要】：民國(guó)初年平政院的出現(xiàn)是我國(guó)法制史上具有里程碑式意義的事件。平政院得以最終建立源于內(nèi)外雙重因素的作用。近代急劇變化的社會(huì)環(huán)境使得原有的法律難以適應(yīng)，因此近代中國(guó)開(kāi)始了長(zhǎng)達(dá)160年的法律移植活動(dòng)，這即是平政院出現(xiàn)的外部因素；清末新政的影響、袁世凱個(gè)人影響、新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化和社會(huì)輿論的要求等是平政院出現(xiàn)的內(nèi)部因素。從平政院建立到其退出歷史舞臺(tái)歷經(jīng)15年，從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，平政院具有積極意義。首先，它改變了傳統(tǒng)社會(huì)追求息訟導(dǎo)致的畏官心理。其次，平政院的出現(xiàn)進(jìn)一步實(shí)踐了司法、行政分立的原則，推動(dòng)近代民主法制的發(fā)展，進(jìn)一步弘揚(yáng)了公平和正義的現(xiàn)代法治精神，推進(jìn)法制近代化。

【關(guān)鍵詞】：平政院；出現(xiàn)；影響

一、平政院建立的內(nèi)外因素考察

“行政訴訟”指的是人民對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法侵害其權(quán)利，得向特定機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的訴訟行為。其主要目的是防止行政機(jī)關(guān)的違法處分，維護(hù)法律尊嚴(yán)，進(jìn)而保障人民的權(quán)利。[1]傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)是官尊民卑、官民對(duì)立嚴(yán)重的社會(huì)，而以民告官的行政訴訟是不可能存在于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的。伴隨著近代西方民主法制思想的傳入，使得中國(guó)民眾的權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，要求維護(hù)人民民主權(quán)利，反對(duì)君主專制的思想逐漸深入人心。但是中國(guó)傳統(tǒng)封建思想、傳統(tǒng)法制思想?yún)s頑強(qiáng)抵抗新思想新潮流，平政院就是在這種激烈斗爭(zhēng)大背景下建立的。因此使其具有中西方文化的雙重特點(diǎn)。對(duì)于平政院產(chǎn)生的原因也從這兩方面加以探究。

（一）外部因素考察

自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，西方通過(guò)堅(jiān)船利炮打開(kāi)了中國(guó)的大門(mén)，使得西方的政治、軍事、文化思想等各項(xiàng)制度傳入中國(guó)。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)開(kāi)始發(fā)生三千年未有之變局，逐漸淪落為半殖民地半封建社會(huì)。治外法權(quán)、領(lǐng)事裁判權(quán)等權(quán)利因?yàn)椴黄降鹊膰?guó)際關(guān)系被剝奪；資本主義工商業(yè)在夾縫中求發(fā)展，傳統(tǒng)中國(guó)的法律越來(lái)越不能適應(yīng)這一新的國(guó)際形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此，為了尋求了解世界和世界進(jìn)行接軌，中國(guó)從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)起至20世紀(jì)末開(kāi)始了對(duì)西方法律的移植，前后長(zhǎng)達(dá)160年。通過(guò)對(duì)西方法律的移植深刻影響和改變了傳統(tǒng)法制的形式面“就中國(guó)移植外國(guó)法律而言，大致經(jīng)歷了以下六個(gè)階段：1、19世紀(jì)40年代第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)至19世紀(jì)60年代開(kāi)始的洋務(wù)運(yùn)動(dòng) 2、從洋務(wù)運(yùn)動(dòng)到戊戌變法 3、戊戌變法期間 4、從1901年清政府宣布法律改革至1911年辛亥革命中國(guó)的修律活動(dòng) 5、中華民國(guó)時(shí)期（1912年1月至1949年10月） 6、中華人民共和國(guó)成立至20世紀(jì)末。[2]由于所探討的主題限制，僅將前五個(gè)階段的法律移植加以簡(jiǎn)單說(shuō)明。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，林則徐赴廣東查禁鴉片，在此過(guò)程中組織了對(duì)外國(guó)報(bào)紙和書(shū)籍的翻譯工作，出版了《四洲志》、《華事夷言》和《各國(guó)律志》；洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期設(shè)立同文館、派遣留學(xué)生，翻譯有《萬(wàn)國(guó)公法》、《公法千章》、《公法便覽》、《法國(guó)律例》、《新加坡刑律》等。由于引進(jìn)了西方的軍事工業(yè)生產(chǎn)，傳統(tǒng)中國(guó)法律不能適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)的管理需要，因此張之洞主張將西方的《礦律》、《路律》、《商律》、《中外交涉刑律》引進(jìn)；戊戌變法時(shí)期更是大量引進(jìn)西方的法律著作，較之洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期更為廣泛；清政府面臨內(nèi)憂外患、改革的輿論壓力于1902年下詔仿造西法，并任命沈家本為修律大臣。1902年至1911年政府修訂法律館共翻譯的外國(guó)法典與法學(xué)著作如《德意志刑法》、日本《現(xiàn)代刑法》、《日本民事訴訟法注解》、《刑事訴訟法》、《裁判所構(gòu)成法》、法蘭西刑法、俄羅斯刑法、英國(guó)國(guó)籍法、美國(guó)國(guó)籍法、意大利民法、奧國(guó)法院編制法約90種。”[3]

從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)到民國(guó)初年，對(duì)西方法律的移植規(guī)模、數(shù)量不斷加大，西法對(duì)中國(guó)法的影響也越來(lái)越深。概括來(lái)看主要有司法與行政獨(dú)立、陪審制度、律師辯護(hù)制度、人權(quán)保障等，這些法律制度改變了傳統(tǒng)的司法行政不分、以嚴(yán)酷刑罰止以訴訟的局面，保障了公民的權(quán)利，防止了司法機(jī)關(guān)的徇私枉法；而這些現(xiàn)代法律觀念的普及和推廣為平政院的出現(xiàn)營(yíng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。

（二）內(nèi)部因素考察

第一、從歷史的角度看，平政院的出現(xiàn)是承襲清末新政的改革成果。1907年清末新政時(shí)期在吸收日本和西方的審判制度的基礎(chǔ)之上，編定《行政裁判院官制草案》，提出了要設(shè)立行政裁判院處理行政訴訟的制度。請(qǐng)亡未及實(shí)施，但卻使人們對(duì)于行政訴訟制度和官民平等觀念有了初步認(rèn)識(shí)，為民初行政訴訟的實(shí)施奠定了社會(huì)輿論基礎(chǔ)。正如楊鴻烈所說(shuō)：“民國(guó)時(shí)代編撰法典不過(guò)是完成清末未竟之業(yè)而已?！盵4]

第二、從袁世凱個(gè)人來(lái)看，由于清末改革是以德日改革為藍(lán)本的，使得晚晴晚晴改革盡顯大陸法系特點(diǎn)，袁世凱作為晚晴臣子必然受其影響。北洋政府時(shí)期社會(huì)仍然具有很強(qiáng)的封建社會(huì)的典型特征，社會(huì)等級(jí)、身份等級(jí)和人身依附關(guān)系依舊明顯，受時(shí)代風(fēng)氣影響，使得統(tǒng)治者比較保守。民國(guó)初年出現(xiàn)了關(guān)于行政訴訟的爭(zhēng)論日益激烈，各派均有自己的理由和主張，而平政院的建立一方面具有中國(guó)傳統(tǒng)都察院的特色，同時(shí)又采取了西方法的內(nèi)容，不失其進(jìn)步性。因?yàn)閯偨⒌谋毖笳环矫婵梢曰\絡(luò)人心，平衡各派分歧，標(biāo)榜民主和法制，另一方面作為統(tǒng)治者的袁世凱可以平衡內(nèi)心的保守情緒和現(xiàn)實(shí)的輿論壓力。

第三、從政治上講，北洋政府時(shí)期是中國(guó)近代史上最為混亂的軍閥割據(jù)時(shí)期。這個(gè)時(shí)期為典型的軍人執(zhí)政時(shí)期，軍人要求對(duì)權(quán)力的絕對(duì)掌握。這種對(duì)權(quán)力的絕對(duì)追求可以說(shuō)是君主專制時(shí)代后皇權(quán)思想的延續(xù)。因此在考慮行政與司法的關(guān)系設(shè)計(jì)時(shí)，要求弱化司法的對(duì)行政的干涉力，強(qiáng)化行政的權(quán)力。因此建立的隸屬于行政權(quán)的行政訴訟制度比較符合軍人政治的要求。從后來(lái)頒布的平政院編令中可以看出，平政院直接隸屬于大總統(tǒng)，獨(dú)立行使審判權(quán)；內(nèi)部設(shè)置肅政廳，肩負(fù)受理行政訴訟和糾舉彈劾官吏的雙重使命。這種做法本質(zhì)上是引進(jìn)了西方的行政訴訟制度，同時(shí)又雜糅中國(guó)傳統(tǒng)糾舉監(jiān)察的職能。從而可以說(shuō)處平政院是在這個(gè)特殊歷史時(shí)期中西方文化的一種融合和碰撞的產(chǎn)物。

第四、從經(jīng)濟(jì)上講，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后一方面中國(guó)開(kāi)始逐步學(xué)習(xí)西方，引進(jìn)西方的工業(yè)企業(yè)技術(shù)，發(fā)展資本主義性質(zhì)企業(yè)；另一方面，西方列強(qiáng)通過(guò)各種不平等條約獲得在華發(fā)展資本主義攻商業(yè)的機(jī)會(huì)，使得沿海地區(qū)的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸瓦解，被新的資本主義工商業(yè)所取代，舊有的經(jīng)濟(jì)和政治政策越來(lái)越成為新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的障。傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)重農(nóng)抑商，這種實(shí)行以官方行政權(quán)力壓制工商業(yè)資本主義發(fā)展的政策和措施不能適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展要求。此外，北洋政府時(shí)期政局動(dòng)蕩，同時(shí)還大量延續(xù)了封建社會(huì)的風(fēng)氣，這就容易導(dǎo)致行政權(quán)干預(yù)

工商業(yè)正常發(fā)展的矛盾逐漸凸顯出來(lái)。工商業(yè)資本家要求可以通過(guò)行

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政訴訟以維護(hù)其正常的權(quán)利。從后平政院存在的15年時(shí)間所處理的187個(gè)案件來(lái)看，涉及財(cái)產(chǎn)涉訟者達(dá)160件之多。[5]因此可見(jiàn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化是行政訴訟制度的得以出現(xiàn)的重要原因。

第五、從社會(huì)上看，首先受清末行政關(guān)于行政訴訟的草案影響，使行政訴訟開(kāi)始為學(xué)界和政界所重視，同時(shí)也給社會(huì)上帶來(lái)一種要求維護(hù)自己權(quán)利的意識(shí)。1912年10月更是出現(xiàn)了民國(guó)大學(xué)狀告工商總長(zhǎng)一案，轟動(dòng)了社會(huì)。之后在學(xué)術(shù)界、政界等社會(huì)各界出現(xiàn)了關(guān)于行政訴訟采取何種模式的大爭(zhēng)論?？梢哉f(shuō)關(guān)于行政訴訟制度的建立已成為社會(huì)各界共識(shí)，存在分歧的只是采取何種形式的問(wèn)題。社會(huì)風(fēng)氣風(fēng)氣開(kāi)放，民眾民主法治意識(shí)的增強(qiáng)也是平政院建立一個(gè)很重要的原因。平政院的出現(xiàn)是建立其當(dāng)時(shí)特殊的社會(huì)環(huán)境基礎(chǔ)之上的，是各種原因綜合作用下的產(chǎn)物。這種因素涉及內(nèi)部因素和外部因素兩個(gè)方面，因此它的出現(xiàn)和建立表現(xiàn)出中西文化交融和碰撞的特征，是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)在融合中法和西法的一次大膽嘗試。

四、平政院的影響

作為中國(guó)近代第一個(gè)正式的行政訴訟機(jī)構(gòu)，其影響是多方面的，尤其是對(duì)當(dāng)下的行政訴訟法的推行更是具有很現(xiàn)實(shí)的意義。

第一、改變了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)追求息訟導(dǎo)致的畏官畏訟心理。在君主專制社會(huì)，國(guó)家提倡儒家所主張的息訟觀念，處理社會(huì)糾紛秉持著“禮主刑輔”的原則。集行政與司法權(quán)于一身的官僚主要依靠知識(shí)階層進(jìn)行道德說(shuō)教；對(duì)于道德說(shuō)教不能解決的問(wèn)題則要實(shí)行嚴(yán)刑峻法，即所謂“出禮即入法”的原則。在這種環(huán)境下，民眾自然形成一種避訟、息訟、畏訟的心理。平政院的出現(xiàn)使得民眾和官員以平等身份對(duì)簿公堂，對(duì)于打破傳統(tǒng)的社會(huì)心理具有很大作用，有利于民眾現(xiàn)代法制意識(shí)的形成，對(duì)于民主政治的發(fā)展也是很大的推動(dòng)。

第二、推動(dòng)了中國(guó)法制的近代化。封建社會(huì)時(shí)期，皇權(quán)處于核心地位，皇帝集三大權(quán)力于一身，行政司法不分；司法機(jī)關(guān)的設(shè)立、法律條文的頒布都是為了維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定、維護(hù)皇權(quán)的權(quán)威。平政院的出現(xiàn)進(jìn)一步實(shí)踐了司法、行政分立的原則，推動(dòng)近代民主法制的發(fā)展，進(jìn)一步弘揚(yáng)了公平和正義的現(xiàn)代法治精神。

第三、平政院進(jìn)行了許多創(chuàng)新和發(fā)展，對(duì)于當(dāng)下行政訴訟法的實(shí)施有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。例如：平政院在具體操作上實(shí)行合議制，以公開(kāi)審理、言辭辯論為原則 ，不公開(kāi)審理、書(shū)面審理為例外原則，具有靈活性；采取回避制度，避免審判中徇私枉法行為的發(fā)生。在行政訴訟審判上，將傳統(tǒng)的糾彈審判職能與現(xiàn)代法制的行政審判職能統(tǒng)一融合等等。因此，遍尋外國(guó)法律模式不如回首歷史，從中國(guó)近代行政訴訟的具體實(shí)踐中尋求符合中國(guó)國(guó)情，具有中國(guó)特色的行政訴訟模式。

注釋：

[1] 王世杰、錢(qián)端升.比較憲法[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2002：348.

[2] 何勤華、李秀清.外國(guó)法與中國(guó)法——20世紀(jì)中國(guó)移植外國(guó)法反思[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003：13-28.

[3]李貴連.沈家本傳[M].法律出版社，2000：209-211.

[4]楊鴻烈.中國(guó)法律發(fā)達(dá)史[M].上海書(shū)店，1990：1032.

[5] 黃源盛.民初平政院裁決書(shū)整編初探[J].載于中西法律傳統(tǒng)[M].第六卷.北京大學(xué)出版社，2008：464-465.