【摘要】：20世紀90年代以后，隨著管轄范圍以內(nèi)海域確權的完成及海洋環(huán)境、資源問題的不斷出現(xiàn)，公海保護問題被廣泛討論。公海保護區(qū)是一種全新的公海保護方法。目前全世界都在公海建立海洋保護區(qū)問題上存在困惑，各沿海國對于是否建立公海保護區(qū)也心存疑慮，但其實公海保護區(qū)已有國際上成功的案例。我國作為一個沿海大國，在公海保護區(qū)這個問題上，我國應當加強公海保護區(qū)制度研究，促進公海資源的有效保護和利用，既能體現(xiàn)一個負責任大國形象，又能最大限度地維護我國在公海的利益。

【關鍵詞】：公海；保護區(qū)；生物多樣性保護

一、公海保護區(qū)的產(chǎn)生及國際實踐

（一）公海保護區(qū)的產(chǎn)生

公海蘊含著大量的生物資源和豐富的生態(tài)系統(tǒng)類型，然而這些海洋生物多樣性正在受到各種人類活動的負面影響，尤其是20世紀末期，公海生物多樣性面臨的風險日益增加，迫切需要國際社會采取行動。海洋環(huán)境的惡化證明了傳統(tǒng)的海洋管理方式的不足，日益加劇的海洋環(huán)境危機迫切需要我們采用新的管理措施和手段。公海保護區(qū)可以就地保護資源生態(tài)，建立公海保護區(qū)作為公海環(huán)境保護與生物資源養(yǎng)護的新型手段，已經(jīng)成為國際海洋事務的熱點，得到沿海各國的廣泛關注。

公海保護區(qū)，是指為保護、管理海洋中的資源、環(huán)境、生物或歷史遺跡等而在公海范圍內(nèi)設立的海洋保護區(qū)。即為了建立在保護環(huán)境觀念基礎上，一些有特殊地理條件和相關利益的國家，一起通力合作來保護公海中特定區(qū)域的海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋資源，在公海的水域內(nèi)設立的若干生物或非生物資源的建設、規(guī)劃和管理。

《聯(lián)合國海洋法公約》中對于公海的主權有明確規(guī)定，公海是對所有的國家開放，不受到任何國家的支配和管轄。因此要在公海設立保護區(qū)，與國家根據(jù)自己的法律和政策自主建立海洋保護區(qū)是有很大區(qū)別的，不是一個國家可以決定的，需要國際法律制度對相關的建立和管理活動進行規(guī)范。此外，公海無論是對內(nèi)陸國還是沿海國都是開放的，都要考慮到所有國家的接受程度。

公海保護區(qū)的建立為公海生物的保護提供了一個全新的思路。但是公海保護區(qū)會一定會限制目前海洋法中的公海自由原則，也會印發(fā)海洋主權自由與建立保護區(qū)之間不可調(diào)和的矛盾。所以，對于是否建立公海保護區(qū)及如何建立的問題，引發(fā)了國際范圍內(nèi)廣泛的爭論。

（二）公海保護區(qū)的國際實踐

目前全世界已有三個公海保護區(qū)。世界上第一個是由是法國、意大利與摩洛哥三國建立的地中海派拉格斯海洋保護區(qū)，保護區(qū)以其簽署的《為海洋哺乳動物建立地中海保護區(qū)的條約》為基礎。該保護區(qū)約一半多的水域位于三國管轄海域范圍之外。三國根據(jù)條約協(xié)議合作管理該部分海域。

另外兩個保護區(qū)分別是南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)、和大西洋中央海脊海洋保護區(qū)。從現(xiàn)有的實例分析，目前地中海三國公海保護區(qū)較為成功。三個國家以區(qū)域內(nèi)的多邊協(xié)議為基礎，表明對公海特別保護區(qū)建立和管理并不必須依靠普遍適用的國際公約，而是可以由區(qū)域內(nèi)各相關國家自主討論、制定協(xié)議并達成條約，以履行義務的形式管理公海，解決保護區(qū)制度與公海自由的矛盾。

二、公海保護區(qū)現(xiàn)有制度存在的問題及原因

（一）公海保護區(qū)現(xiàn)有制度存在的問題

1、專門性法律依據(jù)缺失。目前公海保護區(qū)國際法律制度主要存在的問題是在公海生物多樣性保護區(qū)域，并沒有專門針對公海保護區(qū)的全球和地區(qū)性國際條約，多數(shù)是在個別的條約中零散規(guī)定生物多樣性保護的條款，且大多停留在指導倡議階段，可操作性并不強。

2、國家主權與環(huán)境保護之間的關系難以協(xié)調(diào)。按照現(xiàn)行的海洋法制度，公海是國家管轄范圍外的海域，其核心內(nèi)容就是“公海自由原則”，因此保護區(qū)必會限制公海自由，造成國家法律制度與公海政策間的矛盾，給現(xiàn)行的原則帶來沖擊。

（二）公海保護區(qū)現(xiàn)有制度存在問題的原因

1、公海生物多樣性理論和實踐發(fā)展歷程較短。關于建立公海保護區(qū)的倡議始于20世紀80年代。進入21世紀以來，公海保護區(qū)建設才成為熱點。由于公海保護區(qū)國際實踐的發(fā)展歷程較短，過去形成的條約不能預見新事物的產(chǎn)生，也不能直接規(guī)范相關事項，以至于沒有具有法律拘束力的國際法律規(guī)范可以供適用。

2、環(huán)境危機的緊迫性和公海的特殊性。不能給參與治理的國家?guī)矶唐诘默F(xiàn)實利益以及環(huán)境問題的不確定性會使得各國不愿意采取代價昂貴的環(huán)境保護措施。這就導致關于公海管理的規(guī)范通常只用抽象、空洞的語言，而較少涉及詳細的、硬性管理措施。

3、國際組織決議本身缺乏可操作性可執(zhí)行性。目前沒有直接規(guī)范公海保護區(qū)相關活動的國際條約，只有個別的條約中散見關于相關條款，缺乏專門性針對性，條款也大多停留在指導和倡議層面上，可操作性不強。

三、我國建立公海保護區(qū)面臨的困難

1. 對遠洋捕魚產(chǎn)業(yè)的挑戰(zhàn)

公海保護區(qū)對現(xiàn)有公海自由的最主要的沖擊是禁止、限制在保護區(qū)內(nèi)海洋生物的捕撈。因此。公海保護區(qū)制度的確立，我國遠洋捕撈業(yè)首當其沖。大數(shù)據(jù)顯示，隨著公海禁漁措施的嚴格規(guī)范和實施，我國遠洋漁業(yè)發(fā)展受到嚴重阻礙。

2.對國內(nèi)管理體制的挑戰(zhàn)

國內(nèi)法于國際法而言，兩者分別屬于迥然不同的制度。要想公海設立保護區(qū)，就要改變國內(nèi)法律、經(jīng)濟體制，使之合理接軌，堅決不能簡單照搬照抄，而是需要制度的吸收與思路的創(chuàng)新。

四、對于我國建立公海保護區(qū)的建議

目前我國沒有專門涉及公海保護區(qū)的立法，只有《自然保護區(qū)條例》《海洋自然保護區(qū)管理辦法》《水生動植物自然保護區(qū)管理辦法》三個針對保護區(qū)的行政法規(guī)和部門規(guī)章。由于立法不充分，許多領域只好適用保護陸地生態(tài)系統(tǒng)的法律法規(guī)，這必然帶來諸多問題，不能滿足海洋環(huán)境管理的需要。目前，公海保護區(qū)設立的主要目的是保護海洋生物多樣性，因此要實現(xiàn)我國國內(nèi)法與公海保護區(qū)國際法律制度的協(xié)調(diào)，首先應從國內(nèi)立法入手。積極修改國內(nèi)立法，使之與不斷更新的國際條約公約相適應。

此外，我國還必須把握公海保護區(qū)國際法律制度的發(fā)展趨勢。公海涉及沿海國、內(nèi)陸國等世界各個國家的利益。我國應積極參與公海保護區(qū)國際法律制度的建設，并及時表達自身的利益訴求。在完善和修改國內(nèi)立法的過程中，可結(jié)合國情參考其他國家先進的制度經(jīng)驗，因地制宜。

五、結(jié)語

作為一個負責任的國家，我國一直很重視公海的有關事務。在公海保護區(qū)問題上，我國既有潛在的整體利益，同時也有保護區(qū)建立所帶來的挑戰(zhàn)。我國首先應以長遠、可持續(xù)發(fā)展的眼光明確整體利益。同時，想辦法緩解公海保護區(qū)制度對我國會產(chǎn)生的不利影響，積極改變建立公海保護區(qū)的限制。全面考量我國建立公海保護區(qū)的利益與缺陷，正確把握我國在公海保護區(qū)事務上的堅定立場與談判方向，做到既可以最大限度維護我國的海洋權益表達自身訴求，又可以防止發(fā)達國家的干涉。

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