【摘要】：街區(qū)制改革中對(duì)封閉小區(qū)進(jìn)行開(kāi)放的內(nèi)容將出現(xiàn)私物公用，從而損害私人權(quán)益的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)此缺乏有效的制度供給，相關(guān)制度包括征收、征用、提前收回制度，相鄰關(guān)系制度以及地役權(quán)制度，但均存在法律上或者實(shí)踐上的阻礙。公共地役權(quán)制度和準(zhǔn)征收制度作為國(guó)外各國(guó)立法普遍采用的解決公益與私益沖突的辦法，可以為我國(guó)此次改革提供有效借鑒。經(jīng)過(guò)研究總結(jié)出適合我國(guó)國(guó)情的改革對(duì)象，內(nèi)容，程序和救濟(jì)途徑。

【關(guān)鍵詞】：街區(qū)制改革；征收；相鄰關(guān)系；地役權(quán)；公共地役權(quán)；準(zhǔn)征收

2016年2月6日，國(guó)務(wù)院發(fā)布并實(shí)施了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）。該《若干意見(jiàn)》中第十六條提出的推廣街區(qū)制問(wèn)題備受關(guān)注，有關(guān)小區(qū)開(kāi)放的內(nèi)容一經(jīng)發(fā)布，便引起社會(huì)各界人士的熱議。法學(xué)領(lǐng)域?qū)τ谠搩?nèi)容是否違反物權(quán)法規(guī)定，業(yè)主權(quán)利如何保護(hù)等問(wèn)題展開(kāi)了討論。

街區(qū)制改革的實(shí)質(zhì)是為了城市集約發(fā)展，道路通行順暢等公共利益而要求業(yè)主讓出對(duì)小區(qū)道路及公共設(shè)施的獨(dú)占使用權(quán)，即要求私人利益對(duì)公共利益做出讓步。但是公權(quán)力不能對(duì)個(gè)人自由進(jìn)行隨意干涉，根據(jù)私權(quán)神圣原則，民事權(quán)利應(yīng)受到充分保護(hù)，非依正當(dāng)法律程序不受限制和約束。所以改革必須有正當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)和法定程序，為街區(qū)制改革尋找合法路徑成為法學(xué)領(lǐng)域廣泛討論的問(wèn)題。

一.現(xiàn)行法中街區(qū)制改革法律路徑及評(píng)析

街區(qū)制改革涉及的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)，在我國(guó)現(xiàn)行法中主要有還有民法上在不改變所有權(quán)和使用權(quán)的前提下要求權(quán)利人做適當(dāng)忍讓的相鄰權(quán)和地役權(quán)制度，以及行政法上完全剝奪所有權(quán)和使用權(quán)的征收、征用、提前收回制度。那么這些制度是否合乎街區(qū)制改革的需求，在實(shí)現(xiàn)中是否會(huì)遇到阻礙，是探討改革具體實(shí)施路徑的重要方面。

（一）相鄰關(guān)系制度

相鄰關(guān)系是兩個(gè)以上相互毗鄰的不動(dòng)產(chǎn)所有人或占有、使用人，在行使不動(dòng)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權(quán)時(shí)，相互之間應(yīng)當(dāng)給予便利或者接受限制而發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。為使國(guó)家所有的公共道路更加通暢，改善城市交通擁堵，優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，需要業(yè)主對(duì)小區(qū)道路排他性使用權(quán)有所限制，允許小區(qū)外公眾自由使用內(nèi)部道路，綠地以及相關(guān)設(shè)施。根據(jù)法條規(guī)定，似乎開(kāi)放小區(qū)內(nèi)部道路應(yīng)為國(guó)家對(duì)其所有的公共道路行使相鄰權(quán)的問(wèn)題。但是將相鄰權(quán)制度作為街區(qū)制改革的依據(jù)仍存在一些法理上的問(wèn)題。

首先，相鄰權(quán)的內(nèi)容是請(qǐng)求相鄰的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人提供“最低限度”的便利。具體到街區(qū)制改革，筆者認(rèn)為，業(yè)主對(duì)全體社會(huì)公眾使用原本屬于其排他使用的道路的容忍限度顯然不是“最低限度”的。因?yàn)樾^(qū)開(kāi)放，業(yè)主不僅要忍受噪聲和汽車(chē)尾氣污染，放棄原本靜謐舒適的居住環(huán)境，而且還有可能因?yàn)樗腥藛T隨意出入自己居住區(qū)而遭受財(cái)產(chǎn)損失，更有甚者，交通事故也威脅著業(yè)主的生命安全。這種義務(wù)的承擔(dān)與因小區(qū)開(kāi)放所享受到的通暢的交通利益明顯不相當(dāng)。

其次，相鄰關(guān)系的義務(wù)人原則上是無(wú)償?shù)模挥性谟袚p失時(shí)才能夠要求賠償。而根據(jù)上述第一點(diǎn)分析，如果其所遭受的生活質(zhì)量下降是得不到補(bǔ)償?shù)?，這顯然不符合民法交換公平的理念。另外，如果人身和財(cái)產(chǎn)遭受損失，可以要求賠償，那么對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，這勢(shì)必是一筆巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，具體實(shí)施將非常困難。

最后，相鄰關(guān)系的權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容是交互式的，而在街區(qū)制改革中只存在業(yè)主單方面承受義務(wù)。[1]即在相鄰關(guān)系制度下，權(quán)利雙方可以分別要求對(duì)方限制不動(dòng)產(chǎn)的利用從而實(shí)現(xiàn)自己不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的發(fā)揮。而在街區(qū)制改革中，僅存在業(yè)主單方面容忍義務(wù)而不享有任何權(quán)利。

綜合上述分析，將相鄰關(guān)系作為街區(qū)制改革實(shí)施的路徑有法理上不可逾越的障礙，將會(huì)使業(yè)主承擔(dān)過(guò)多的社會(huì)義務(wù)，招致強(qiáng)烈的反對(duì)。

（二）地役權(quán)制度

地役權(quán)是指“依合同的約定而以他人土地供自己土地的方便和利益之用的權(quán)利”。[2]我國(guó)《物權(quán)法》156條規(guī)定，地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益。鑒于小區(qū)內(nèi)的公共土地屬于小區(qū)內(nèi)的全體業(yè)主共有，而小區(qū)外的公共道路屬于國(guó)家所有。如果政府需要利用小區(qū)內(nèi)的土地來(lái)進(jìn)行公共通行，可以與小區(qū)內(nèi)的全體業(yè)主簽訂地役權(quán)合同，具體約定對(duì)小區(qū)內(nèi)土地使用的范圍及使用的方式并支付一定使用費(fèi)。

但是仍然存在一些問(wèn)題。雖然地役權(quán)合同是由改革的實(shí)施者政府與小區(qū)業(yè)主代表簽訂合同，但是真正享有地役權(quán)權(quán)利的是不特定的社會(huì)公眾，這就出現(xiàn)了三方主體，與傳統(tǒng)地役權(quán)中供益地人與需益地人兩方主體存在本質(zhì)差別。而且政府與業(yè)主簽訂地役權(quán)合同也并非“為自己不動(dòng)產(chǎn)方便和利益”之用，而是為了公眾利益，甚至包括業(yè)主利益。所以說(shuō)街區(qū)制改革與傳統(tǒng)地役權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，如果要適用地役權(quán)理論需要修改立法或者加以司法解釋。另外，在具體實(shí)施過(guò)程中，由于只能通過(guò)合同來(lái)推行，必然導(dǎo)致協(xié)商的低效率和改革的曠日持久，這與行政法追求效率的目標(biāo)相違背。

（三）征收、征用、提前收回制度

征收是指出于公共利益的需求，經(jīng)由國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施而給權(quán)利人造成損害并給與相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男姓袨?。我?guó)憲法第10條和第13條規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要”可以依照法律對(duì)集體土地和公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要”可依法征收土地、房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)；第44條規(guī)定“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要”可依法征用“單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)”；第148條規(guī)定“因公共利益需要”在建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿(mǎn)前“可提前收回該土地”；《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“為了公共利益的需要”可以依法“對(duì)土地實(shí)行征收或征用”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第20條規(guī)定依法取得的土地使用權(quán)在特殊情況下“根據(jù)社會(huì)公共利益的需要”可以提前收回。由此來(lái)看征收，征用和提前收回可似乎作為街區(qū)制改革的合法性依據(jù)，但是仔細(xì)分析之下，此種方法具有理論上和實(shí)踐上的障礙[1]。

1.法律上

第一，違背《物權(quán)法》規(guī)定，根據(jù)《物權(quán)法》第44條規(guī)定可知征用的合法事由只能是“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要”。解決交通擁堵一般情況下很難成為“緊急需要”。第二，違背《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定。由《城市房地產(chǎn)管理法》第20條的規(guī)定可知，如提前收回須同時(shí)滿(mǎn)足兩個(gè)條件：一是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，二是必須是“特殊情況”。而像小區(qū)開(kāi)放這樣大范圍地提前收回土地雖然符合公共利益，但是明顯不屬于個(gè)別的特殊情況。

2.實(shí)踐上

首先，高額的實(shí)現(xiàn)成本。對(duì)于補(bǔ)償?shù)姆秶?，參考《物?quán)法》第42條和141條的規(guī)定，至少應(yīng)當(dāng)包括相應(yīng)的出讓金和附屬設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)。我國(guó)大城市地價(jià)高昂，返還業(yè)主被征收土地相應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)格會(huì)是一筆不小的支出。國(guó)家必須拿出專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)購(gòu)買(mǎi)私人不動(dòng)產(chǎn)，改革成本高。

其次，強(qiáng)烈的反對(duì)意見(jiàn)。從媒體的調(diào)查來(lái)看，公眾強(qiáng)烈反對(duì)政府以征收，征用以及提前收回的方式打開(kāi)封閉式小區(qū)。征收作為物權(quán)消滅的一種法律事實(shí)，具有單向性和絕對(duì)性。盡管公共利益應(yīng)該被保護(hù)，但是公共利益的實(shí)現(xiàn)也要考慮民眾的意見(jiàn)和可接受度，這是我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的應(yīng)有之義。

第三，國(guó)家權(quán)利的濫用。對(duì)于改革實(shí)現(xiàn)成本過(guò)高的難題，由歷史經(jīng)驗(yàn)可知，屆時(shí)，如若政府不堪重負(fù)，定會(huì)削減補(bǔ)償金額，損害業(yè)主權(quán)益。另外，此政策一旦轉(zhuǎn)化為相關(guān)立法，地方政府求政績(jī)、趕工期的沖動(dòng)會(huì)極大，在這樣的沖動(dòng)影響下難免會(huì)讓好政策變味。

鑒于以上法律與實(shí)踐的雙重障礙，征收征用和提前收回制度很難說(shuō)是一種最優(yōu)制度選擇。

（四）小結(jié)

總的來(lái)看，現(xiàn)行法制度適用于街區(qū)制改革是存在法律上無(wú)法自圓其說(shuō)以及實(shí)踐上難以逾越的障礙，不能保障改革有效實(shí)施。那么這是否意味著我國(guó)現(xiàn)行法上的制度空白或者是當(dāng)前物權(quán)制度存在進(jìn)一步解釋的空間呢？筆者認(rèn)為這一問(wèn)題的回答需要對(duì)外國(guó)的相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)進(jìn)行研究。

二.域外借鑒法律路徑及對(duì)中國(guó)的借鑒意義

除了在現(xiàn)行法中發(fā)現(xiàn)改革的依據(jù)，還可以借鑒國(guó)外在為了公共利益而對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)做出限制時(shí)是如何平衡雙方權(quán)益的，大致來(lái)說(shuō)主要有公共地役權(quán)制度和準(zhǔn)征收制度。

（一）公共地役權(quán)制度

公共地役權(quán)是指基于公共利益的目的而使不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人或者使用權(quán)人負(fù)擔(dān)某種義務(wù)，從而使公共利益得到滿(mǎn)足。它是在公平自愿前提下，以公共利益實(shí)現(xiàn)為目的，在政府和私人之間就特定物之使用訂立合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)，避免在實(shí)現(xiàn)公共用途的同時(shí)，對(duì)私人的權(quán)益造成過(guò)度的侵害。有學(xué)者認(rèn)為[3]，公共地役權(quán)主要具有以下特征：第一，設(shè)立和存續(xù)的公益目的性。權(quán)利人可提起行政訴訟撤銷(xiāo)缺乏公益目的性而設(shè)立的公共地役權(quán)，同時(shí)當(dāng)公共地役權(quán)繼續(xù)存在對(duì)公共利益而言不再必要時(shí)，合同雙方均可要求將其撤銷(xiāo)。第二，客體廣泛?？梢越鉀Q土地利用、公用企業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題。第三，受益人不特定。公共地役權(quán)的受益人不特定的社會(huì)公眾。美國(guó)，法國(guó)，俄羅斯等國(guó)的立法中都明確規(guī)定了公共地役權(quán)，并且在解決公益與私益的平衡問(wèn)題時(shí)卓有成效。所以在本次街區(qū)制改革中學(xué)者對(duì)公共地役權(quán)引入的呼聲很高。

那么引進(jìn)域外公共地役權(quán)是否合適，筆者認(rèn)為從它與我國(guó)現(xiàn)行地役權(quán)是否具有本質(zhì)區(qū)別以及引進(jìn)的可行性?xún)煞矫鎭?lái)分析。一方面，普遍認(rèn)為公共地役權(quán)與我國(guó)傳統(tǒng)地役權(quán)有以下不同之處。第一，調(diào)整的利益關(guān)系不同。公共地役權(quán)調(diào)整的是公共利益與私人利益之間的關(guān)系，而傳統(tǒng)地役權(quán)調(diào)整的是私人利益之間的關(guān)系。第二，主體不同。公共地役權(quán)的一方主體是由政府部門(mén)所代表的公眾，而傳統(tǒng)地役權(quán)的雙方均是私人。第三，客體不同。公共地役權(quán)中，需役地已經(jīng)銷(xiāo)聲匿跡，傳統(tǒng)地役權(quán)存在需益地。第四，設(shè)立方式不同。傳統(tǒng)地役權(quán)的設(shè)立都是私人協(xié)商的結(jié)果，但公共地役權(quán)因成本問(wèn)題無(wú)法采取一一合意的方式設(shè)定[2]，所以公共地役權(quán)的設(shè)立也需經(jīng)政府公權(quán)力行使而強(qiáng)制性設(shè)立[3]。第五，救濟(jì)途徑不同。公共地役權(quán)有警察權(quán)力（如許可、處罰等）保護(hù)，在受政府侵犯時(shí)還可提起行政訴訟；而傳統(tǒng)地役權(quán)只能通過(guò)協(xié)商、調(diào)解或民事訴訟等途徑獲得救濟(jì)。由此可見(jiàn)，公共地役權(quán)與傳統(tǒng)地役權(quán)存在諸多不同且二者完全不能互相包含。另一方面，為推行一項(xiàng)改革而從國(guó)外完全搬進(jìn)來(lái)一套理論是否可行，社會(huì)公眾能否完全接受呢。雖然我國(guó)立法并沒(méi)有確立公共地役權(quán)這種地役權(quán)形態(tài)，但是在我國(guó)一些單行法，有著公共地役權(quán)的影子。如《電力設(shè)施保護(hù)條例》第15條、《電力設(shè)施保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》第15條、《公路法》第56條、《自然保護(hù)區(qū)條例》第26條、、《文物保護(hù)法》第17條、《石油天然氣管道保護(hù)法》第30條、《電力法》第53條。在這些法律規(guī)定中，要求義務(wù)人承擔(dān)為了公共利益而不完全行使財(cái)產(chǎn)權(quán)的容忍義務(wù)，這體現(xiàn)了對(duì)這一制度的運(yùn)用。

（二）準(zhǔn)征收

準(zhǔn)征收制度是指政府為了公共利益，對(duì)特定相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制超過(guò)了必要的限度，構(gòu)成特別的犧牲，而給予財(cái)產(chǎn)權(quán)人相應(yīng)補(bǔ)償?shù)闹贫?。采用?zhǔn)征收制度的國(guó)家有很多，以美國(guó)為例[4]，美國(guó)準(zhǔn)征收的種類(lèi)存在占有與管制兩種類(lèi)型，其中管制性征收是準(zhǔn)征收的主要形式。占有性征收指政府基于公益目的對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的永久物理上的侵入或占有，而應(yīng)給與權(quán)利人補(bǔ)償?shù)男袨?；管制性征收指公民的私有?cái)產(chǎn)權(quán)因政府制定的法規(guī)或其他管理方式而受到過(guò)度限制，使財(cái)產(chǎn)價(jià)值在一定程度上造成損失，財(cái)產(chǎn)權(quán)人不能按照預(yù)期對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行利用，而可請(qǐng)求政府予以合理補(bǔ)償?shù)恼魇招袨椤Ｅ袛嘟謪^(qū)制改革是否符合準(zhǔn)征收[4]，首先要考慮財(cái)產(chǎn)受限對(duì)象是否為特定主體。具體到街區(qū)制改革，小區(qū)業(yè)主相對(duì)于社會(huì)公眾而言是特定主體。其次，對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制是否構(gòu)成“特別犧牲”。排他性為財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)屬性，事關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)人根本利益，對(duì)小區(qū)內(nèi)部道路，綠地等其他公共設(shè)施的排他性使用的喪失超出了一般性財(cái)產(chǎn)義務(wù)。因此，小區(qū)道路的公共化改造，應(yīng)該認(rèn)定為是造成了財(cái)產(chǎn)權(quán)的根本限制，符合準(zhǔn)征收的法定條件。

同樣，對(duì)準(zhǔn)征收的借鑒意義從它與國(guó)內(nèi)法的比較和引進(jìn)的可行性?xún)煞矫娣治觥Ｒ环矫?，與一般征收概念相比較，準(zhǔn)征收以不轉(zhuǎn)移所有權(quán)為其基本特征，這也是準(zhǔn)征收獨(dú)特價(jià)值的體現(xiàn)?，F(xiàn)行法中只有直接剝奪財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的規(guī)定，但是現(xiàn)實(shí)情況中存在不以消滅物權(quán)為必要即可維護(hù)公共利益的情況。面對(duì)公益與私益的沖突，存在排斥型與共存型兩種解決辦法。準(zhǔn)征收無(wú)疑為并存性的辦法，在封閉小區(qū)開(kāi)放中采用并存性解決辦法能夠做到在不剝奪私人所有權(quán)的前提下，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部資源外部化的用途，同時(shí)在實(shí)踐過(guò)程中受到業(yè)主反對(duì)的阻力會(huì)變小，施行改革所需要的補(bǔ)償資金也會(huì)相對(duì)征收而言少一些。另一方面，可行性方面來(lái)說(shuō)，我國(guó)法律中也存在實(shí)質(zhì)意義上的準(zhǔn)征收情形，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三章是對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的一些具體規(guī)則的規(guī)定，其中要嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源；舊城區(qū)的改造要保護(hù)歷史文化古跡；禁止改變城鄉(xiāng)規(guī)劃土地確定的用途等規(guī)定勢(shì)必影響權(quán)利人對(duì)土地的利用，造成過(guò)度的限制，符合準(zhǔn)征收的特征。但是我國(guó)限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律依據(jù)與尋求救濟(jì)方法方面卻為空白，對(duì)準(zhǔn)征收的引入正好可以填補(bǔ)這一空白。

三.適合我國(guó)街區(qū)改革的法律路徑

我國(guó)的改革中，應(yīng)綜合公共地役權(quán)制度和準(zhǔn)征收的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)的國(guó)國(guó)情，制定一套既能推進(jìn)改革平穩(wěn)有效進(jìn)行，又能不違反現(xiàn)行國(guó)內(nèi)法的實(shí)施路徑。

（一）開(kāi)放對(duì)象

由于街區(qū)制改革的主要目標(biāo)為改進(jìn)城市交通和提高城市土地承載力，那么僅僅對(duì)于適合開(kāi)放的小區(qū)以及開(kāi)放后改革效益顯著的小區(qū)進(jìn)行打開(kāi)即可，而不是打開(kāi)所有小區(qū)的大門(mén)，帶來(lái)不必要的程序浪費(fèi)。

具體到實(shí)施過(guò)程中，筆者認(rèn)為判斷一個(gè)小區(qū)是否適合開(kāi)放應(yīng)該考慮如下因素：

1.小區(qū)的自身特點(diǎn)。如規(guī)模大小，有的學(xué)者提出，雖然公共交通的公共利益地位在許多國(guó)家得到法律承認(rèn)，但是存在時(shí)間較長(zhǎng)的大型小區(qū)中，熟悉的生活環(huán)境，和諧的鄰里關(guān)系本身構(gòu)成了應(yīng)受法律保護(hù)的公共利益，對(duì)于這樣的小區(qū)是否打開(kāi)就要進(jìn)行充分考量。再比如地理位置，如果小區(qū)處在交通狀況良好的近郊區(qū)域，那就沒(méi)有打開(kāi)的必要。另外小區(qū)內(nèi)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)也是考量因素之一。

2.交通狀況。小區(qū)周?chē)肪W(wǎng)發(fā)達(dá)，交通基本不擁堵的情況下沒(méi)有打開(kāi)的必要。

3.打開(kāi)成本。由于小區(qū)房屋售價(jià)不一，居民在購(gòu)買(mǎi)時(shí)對(duì)公攤面積的付出不一樣，有些高檔小區(qū)或者地價(jià)昂貴的小區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償會(huì)是一筆不小的開(kāi)支，這就需要衡量成本與效益之間的關(guān)系。

4.居民意見(jiàn)。對(duì)單個(gè)小區(qū)進(jìn)行考察時(shí)應(yīng)該召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取居民的意見(jiàn)，通過(guò)協(xié)商妥善處理。

（二）居民的權(quán)利和義務(wù)

街區(qū)制改革中，居民是最主要的利益關(guān)系主體。改革的核心即為他們需要犧牲一部分財(cái)產(chǎn)權(quán)以滿(mǎn)足公共利益的需要，但是這應(yīng)該是一種有限度的容忍，并且應(yīng)該賦予居民補(bǔ)償性的權(quán)利。

居民的義務(wù)主要包括：1.放棄對(duì)于小區(qū)道路和公共設(shè)施的獨(dú)占使用權(quán)，允許小區(qū)外部人員和車(chē)輛自由通行，允許小區(qū)綠地等公共設(shè)施與小區(qū)外部人員共享而不得收取任何相關(guān)費(fèi)用；2.容忍正常限度內(nèi)的噪聲污染和垃圾污染，以不影響居住和休息為限。

居民的主要權(quán)利包括：1.獲得土地補(bǔ)償金的權(quán)利，補(bǔ)償數(shù)額為購(gòu)房時(shí)公攤面積乘以開(kāi)放時(shí)土地的公平市場(chǎng)價(jià)值；2.獲得免費(fèi)的居住區(qū)域治安維護(hù)和衛(wèi)生清潔的權(quán)利。小區(qū)道路納入公共道路系統(tǒng)后，理應(yīng)由政府交通管理部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)安全和衛(wèi)生工作而非居民聘請(qǐng)的物業(yè)，自然不必再繳納物業(yè)費(fèi)就可以享受居住區(qū)周?chē)h(huán)境的安全與健康；3.要求他人對(duì)小區(qū)道路限制性利用的權(quán)利。由于小區(qū)道路狹窄，緊臨房屋

的特點(diǎn)，應(yīng)對(duì)小區(qū)道路的利用做出必要限制，主要包括僅作通行使用而不得停放車(chē)輛，限制通行車(chē)輛的噸位，寬度，高度，通過(guò)的時(shí)間，速度，鳴笛的限制等等，以保證居民基本生活需求；4.提起環(huán)境訴訟的權(quán)利。當(dāng)小區(qū)開(kāi)放后噪聲到達(dá)一定程度影響其基本生活安寧需要時(shí)，可起訴政府要求侵權(quán)損害賠償和停止侵害排除妨礙。

（三）開(kāi)放程序

任何以私人利益受損為基礎(chǔ)的行政行為都應(yīng)當(dāng)有正當(dāng)程序的限制，街區(qū)制改革也不例外。筆者認(rèn)為主要應(yīng)有一下幾項(xiàng)程序：

1.實(shí)地調(diào)查。設(shè)置專(zhuān)門(mén)的審查委員會(huì)，由政府代表，專(zhuān)家學(xué)者，專(zhuān)業(yè)組織，小區(qū)業(yè)主代表，受益人代表組成，對(duì)擬開(kāi)放小區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，綜合各方面因素考察小區(qū)開(kāi)放的必要性，并做出報(bào)告文件。

2.提交報(bào)告。對(duì)應(yīng)該予以開(kāi)放的小區(qū)應(yīng)由本級(jí)政府向上級(jí)政府提交報(bào)告文件，詳細(xì)列明開(kāi)放的理由，由上級(jí)審查批準(zhǔn)。

3.研究補(bǔ)償金額，組織聽(tīng)證。對(duì)補(bǔ)償金額做出認(rèn)真研究，提出吧補(bǔ)償方案，并組織聽(tīng)證會(huì)，廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，對(duì)補(bǔ)償方案做出修改和補(bǔ)充。

4.報(bào)價(jià)。將補(bǔ)償方案交由業(yè)主代表大會(huì)投票，若過(guò)半數(shù)通過(guò)補(bǔ)償方案即生效。若沒(méi)有通過(guò)，則經(jīng)過(guò)修改后再進(jìn)行投票。

（四）權(quán)利救濟(jì)

若在改革中居民權(quán)益受到侵犯，或者政府沒(méi)有按照規(guī)定的程序打開(kāi)小區(qū)，居民可以提起行政訴訟。

四.結(jié)語(yǔ)

開(kāi)放小區(qū)和單位大院的目的是“為了實(shí)現(xiàn)物和有關(guān)資源效益的最大化，這是一個(gè)非常具有前瞻性的、與時(shí)俱進(jìn)的城市發(fā)展理念”[5]。從改變交通路網(wǎng)布局到街區(qū)制的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程，并非一蹴而就，相反，意味著法律規(guī)范、法律文化的逐步變遷以及公共服務(wù)的全面改善。街區(qū)制改革只是一個(gè)引子，牽出我國(guó)立法對(duì)于處理公共利益與私人利益矛盾的不完善?，F(xiàn)行國(guó)內(nèi)法不能很好地解決這一問(wèn)題，通過(guò)對(duì)域外法的學(xué)習(xí)，發(fā)現(xiàn)國(guó)外多采用共存性而非排斥性的辦法來(lái)解決私益和公益的沖突。在借鑒這一核心理念的基礎(chǔ)上，總結(jié)出適合我國(guó)的街區(qū)制改革的對(duì)象，內(nèi)容，程序自己救濟(jì)方式，使改革平穩(wěn)進(jìn)行，也使私權(quán)更好地得到保障。

注釋?zhuān)?/p>

[1]參見(jiàn)趙自軒：《公共地役權(quán)在我國(guó)街區(qū)制改革中的運(yùn)用及其實(shí)現(xiàn)路徑探究》，《政治與法律》 2016 第8期，第94頁(yè)。

[2]參見(jiàn)梁慧星、陳華彬：《物權(quán)法》，法律出版社2010年版，第279頁(yè)。

[3]參見(jiàn)張力，龐偉偉《住宅小區(qū)推進(jìn)“街區(qū)制”改革的法律路徑研究———以“公共地役權(quán)”為視角》，《河北法學(xué)》2016年8月，第15頁(yè)。

[4]參見(jiàn)黃勝開(kāi)，劉霞《“街區(qū)制”模式下小區(qū)道路公共化的法律規(guī)制》，《民主與法治》2016年5月，第103頁(yè)。

[5]羅書(shū)臻：《最高人民法院召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)公布物權(quán)法司法解釋詳解不動(dòng)產(chǎn)登記等焦點(diǎn)回應(yīng)“開(kāi)放小區(qū)”中的物權(quán)法問(wèn)題》，載《人民法院報(bào)》2016年2月24日，第001版。

參考文獻(xiàn)：

[1]張力，龐偉偉.住宅小區(qū)推進(jìn)“街區(qū)制”改革的法律路徑研究——以“公共地役權(quán)”為視角[J].河北法學(xué)，2016，34（8）：9-26.

[2]耿卓.地役權(quán)的現(xiàn)代發(fā)展及其影響[J].環(huán)球法律評(píng)論，2013，（6）：12-13.

[3]雷秋玉.地役權(quán)的功能泛化與本質(zhì)復(fù)歸[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)·社會(huì)科學(xué)版，2015，（2）：82.

[4]黃勝開(kāi).管制性征收抑或財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)——從住宅小區(qū)道路公共化談起[J].河北法學(xué)，2016，34（7）：120-128.