【摘要】：由于PPP融資模式的引進(jìn)，促進(jìn)了我國(guó)政府部門(mén)職能的轉(zhuǎn)變，在很大程度上解決了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的資金缺口問(wèn)題，加快了我國(guó)政府與社會(huì)資本的共同發(fā)展，但由于我國(guó)引進(jìn)PPP投融資模式時(shí)期較晚，在PPP的推廣過(guò)程中仍存在許多問(wèn)題，社會(huì)資本需要得到政府部門(mén)的大量支持，相關(guān)法律法規(guī)的完善，政府與社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益，從而加速我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】：PPP模式；社會(huì)資本；政府扶持；基礎(chǔ)設(shè)施

1.PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

1.1國(guó)外PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式是1982年由英國(guó)政府提出的，是指私營(yíng)企業(yè)與政府簽訂的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的長(zhǎng)期協(xié)議。PPP模式在國(guó)外發(fā)展相當(dāng)成熟，已經(jīng)形成很有借鑒意義的模式，主要有英國(guó)模式、美國(guó)模式等。其中英國(guó)模式是最典型、最前端、最完善的模式。其最大的特點(diǎn)在于對(duì)PPP模式運(yùn)作范圍進(jìn)行明確界定：交通（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國(guó)防、教育（學(xué)校）和公共不動(dòng)產(chǎn)管理等是首選，政府給予優(yōu)先支持。美國(guó)PPP模式也有很大的亮點(diǎn)，其主要啟示在于法律法規(guī)保障措施完善，以合同為核心貫穿整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程，并且通過(guò)合同來(lái)確定利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)劃分以及利益分配。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)在如何完善合同法等方面都有借鑒意義。

1.2國(guó)內(nèi)PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

自2014年中央政府開(kāi)始大規(guī)模推廣PPP模式以來(lái)，經(jīng)過(guò)三年的政策動(dòng)員、知識(shí)普及和項(xiàng)目跟進(jìn)，PPP在中國(guó)已成燎原之勢(shì)。過(guò)去的三年，我國(guó)PPP改革工作成果顯著，項(xiàng)目數(shù)量大幅增加，落地率穩(wěn)步提高。據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院《中國(guó)PPP模式運(yùn)營(yíng)情況與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告》整理數(shù)據(jù)顯示，截至2017年3月末，我國(guó)入庫(kù)的PPP項(xiàng)目達(dá)到12287個(gè)，累計(jì)投資金額14.6萬(wàn)億元。其中，已簽約落地項(xiàng)目1729個(gè)，投資額2.9萬(wàn)億元，落地率34.5%。其中，國(guó)家示范項(xiàng)目已簽訂PPP項(xiàng)目合同進(jìn)入執(zhí)行階段的示范項(xiàng)目464個(gè)，投資額達(dá)11900億元，落地率66.6%。

2.PPP項(xiàng)目在我國(guó)發(fā)展存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)近10年的發(fā)展，PPP模式取得了一定的成效，但相比而言，成功率還是比較低，數(shù)據(jù)顯示有近70%的PPP模式在運(yùn)作初期和執(zhí)行過(guò)程中困難重重。這主要是目前PPP模式存在的問(wèn)題帶來(lái)的。

2.1 投資-收益周期長(zhǎng)

PPP模式涉及的項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這種項(xiàng)目最大的特點(diǎn)就是投資周期長(zhǎng)，收益回報(bào)慢，加之與人們的日常生活緊密相關(guān)，是政府提供公共產(chǎn)品的主要形式，相關(guān)制度、保障沒(méi)有配套，但融資風(fēng)險(xiǎn)卻依舊存在，經(jīng)營(yíng)中虧損風(fēng)險(xiǎn)加大，投資人投資預(yù)期就會(huì)降低。

2.2項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)難度大、成本高

PPP模式參與的項(xiàng)目與公共設(shè)施有關(guān)，這種公共設(shè)施除了建設(shè)周期長(zhǎng)以外，后期運(yùn)作也是長(zhǎng)期工程。在地方政府引資的初期，企業(yè)大量資本注入，成為項(xiàng)目建設(shè)資金主要來(lái)源。而公共設(shè)施項(xiàng)目后期的運(yùn)作同樣需要大量資金投入，而且相比較于初期建設(shè)費(fèi)用，后期運(yùn)作費(fèi)用也相對(duì)較高，這部分資金是政府公共財(cái)政補(bǔ)貼。資金來(lái)源不同，因此在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中企業(yè)和政府就存在博弈問(wèn)題。博弈結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致后續(xù)運(yùn)營(yíng)成本高攀，以及運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。

2.3 地方政府資助力度有限

國(guó)家對(duì)于地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)給予財(cái)政支持，但地方政府過(guò)多地參與市場(chǎng)行為，造成地方政府逐漸成為市場(chǎng)主體，為了地方財(cái)政收入，將本應(yīng)以PPP融資模式的公益項(xiàng)目市場(chǎng)化，以期獲得地方政府收益最大化。因此公益項(xiàng)目缺少了政府財(cái)政支出，變成了由市場(chǎng)運(yùn)作的產(chǎn)物。

2.4 相關(guān)法律法規(guī)保障欠缺

目前中國(guó)還沒(méi)有有關(guān)PPP應(yīng)用完備的法律法規(guī)。另外，地方政府對(duì)于PPP項(xiàng)目實(shí)施法律法規(guī)存在明顯的地區(qū)差異，實(shí)施起來(lái)也是千差萬(wàn)別，造成地區(qū)之間聯(lián)動(dòng)效應(yīng)差，甚至相互矛盾。由于中國(guó)引入PPP模式較晚，其發(fā)展水平和規(guī)模與國(guó)外也是有差距的，因此相關(guān)法律法規(guī)的完善程度遠(yuǎn)不如國(guó)外，出現(xiàn)一些涉外的項(xiàng)目就存在國(guó)別差異，實(shí)施起來(lái)甚至發(fā)生糾紛時(shí)，解決的難度就更大。

3.PPP模式在我國(guó)的發(fā)展對(duì)策建議

3.1 健全PPP法律法規(guī)制度

PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對(duì)政府部門(mén)與企業(yè)部門(mén)在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各個(gè)階段都可以采納公共民營(yíng)合作，通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)不足的有力保證。

3.2 加大地方政府扶持力度

地方政府在PPP 項(xiàng)目定價(jià)時(shí)要同時(shí)考慮自身財(cái)政支出和社會(huì)資本收益兩個(gè)因素，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)定期審計(jì)，加強(qiáng)財(cái)政支出管控，放權(quán)給市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用，完善政府的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，維護(hù)公共利益，保障社會(huì)資本的投資回報(bào)率。加強(qiáng)地方政府財(cái)政扶持力度，出臺(tái)更多的優(yōu)惠政策吸引投資者，允許社會(huì)資本進(jìn)行廣告投入，讓利給對(duì)方，在政府財(cái)政支出的范圍內(nèi)給予財(cái)政補(bǔ)貼，促使社會(huì)資本的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.3 公平分配風(fēng)險(xiǎn)與收益

政府與社會(huì)資本的合作，其特點(diǎn)之一就是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。對(duì)于PPP模式推進(jìn)過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分配原則和要求，應(yīng)在政府和社會(huì)資本間合理分配風(fēng)險(xiǎn)。由社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，私人部門(mén)要獨(dú)立承擔(dān)，由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，政府不能逃避，對(duì)于兩者共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)兩者要共擔(dān)責(zé)任。同樣，收益也是如此，屬于企業(yè)所得，政府不得占有；分配給政府的收入，企業(yè)不得覬覦。在PPP模式中，參與者所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與獲得的收益往往與他們的付出相匹配，面臨的風(fēng)險(xiǎn)越大，為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做出的努力就越多，獲得的收益也該越多；反之，承受的風(fēng)險(xiǎn)越小，付出的努力小，獲得的收益就相對(duì)少一些。因此，在PPP模式的運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)公平分配風(fēng)險(xiǎn)與收益。

4.總結(jié)

PPP投融資模式解決了我國(guó)地方政府進(jìn)行基層設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)問(wèn)題，政府與社會(huì)資本合作，同時(shí)使社會(huì)資本獲取了經(jīng)濟(jì)效益并樹(shù)立了企業(yè)良好形象，雙方共同合作，實(shí)現(xiàn)了各自的目標(biāo)。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)PPP投融資模式的推廣和運(yùn)行，充分利用現(xiàn)有資源，促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

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