[摘 要] 隨著我國城市化的不斷發(fā)展以及公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的提出，農(nóng)牧區(qū)成為了內(nèi)蒙古自治區(qū)下一步工作發(fā)展中的重點(diǎn)。牧區(qū)地廣人稀，基礎(chǔ)設(shè)施條件落后，牧區(qū)城鎮(zhèn)化則有利于牧區(qū)的公共服務(wù)均等化得到實(shí)現(xiàn)，牧區(qū)的生活水平達(dá)到小康水平?；诖?，本文依托于內(nèi)蒙古大學(xué)的調(diào)查項(xiàng)目，深入內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市庫倫旗進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，通過調(diào)研數(shù)據(jù)和訪談經(jīng)歷總結(jié)出當(dāng)前內(nèi)蒙古自治區(qū)在牧區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 牧區(qū)城鎮(zhèn)化；發(fā)展對(duì)策；內(nèi)蒙古自治區(qū)

[中圖分類號(hào)] F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2017）26-33-4

1 牧區(qū)城鎮(zhèn)化問題的提出背景

城鎮(zhèn)在發(fā)展過程中需要發(fā)揮不同的功能以滿足不同時(shí)期的需求，可以說，城鎮(zhèn)化發(fā)展是現(xiàn)階段我國的必經(jīng)之路。2014年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，強(qiáng)調(diào)我國已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上必須意識(shí)到城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性。在內(nèi)蒙古自治區(qū)，牧區(qū)城鎮(zhèn)數(shù)量、面積、人口等方面在城鎮(zhèn)化建設(shè)中占有舉足輕重的地位。同時(shí)，牧區(qū)城鎮(zhèn)是在草地資源開發(fā)利用的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高牧民生活水平、保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的重要平臺(tái)。因此，對(duì)牧區(qū)城鎮(zhèn)化的研究具有推進(jìn)民族地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)全國各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要意義[1]。

內(nèi)蒙古自治區(qū)庫倫旗是一個(gè)半農(nóng)半牧區(qū)，蒙古族人口占59.17%，南部為農(nóng)區(qū)，北部為牧區(qū)。2016年，庫倫旗政府工作報(bào)告顯示，庫倫旗累計(jì)投入城市建設(shè)資金29億元，實(shí)施了南環(huán)路橋、庫倫鎮(zhèn)城鎮(zhèn)供水改擴(kuò)建、東出口連接線等工程。常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到38.5%，較“十一五”期末提高了1.5%；庫倫鎮(zhèn)區(qū)建成區(qū)面積達(dá)到9.91 km2，較“十一五”期末增加了2.33 km2。該地區(qū)由于過度放牧存在著土地沙化問題，并且隨著公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，牧區(qū)由于地域特征和生活習(xí)慣的特殊性阻礙了公共服務(wù)均等化的發(fā)展。因此，研究庫倫旗的城鎮(zhèn)化發(fā)展問題具有一定的典型意義。

2 研究方法及內(nèi)容

本文主要通過實(shí)地調(diào)研結(jié)合個(gè)別訪談的方法進(jìn)行研究。調(diào)研地點(diǎn)選取為內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市庫倫旗。庫倫旗是國家級(jí)貧困縣，其內(nèi)部少數(shù)民族占總?cè)丝诒壤龜?shù)量高達(dá)60%，具有一定的研究意義，經(jīng)過考慮后選取該地區(qū)作為調(diào)研目標(biāo)。

研究內(nèi)容主要聚集在兩方面，一方面是針對(duì)已被城鎮(zhèn)化的農(nóng)牧民，主要依托這部分群體研究城鎮(zhèn)化的質(zhì)量；另一方面是針對(duì)未被城鎮(zhèn)化的農(nóng)牧民，研究在牧區(qū)城鎮(zhèn)化過程中需要注意的問題及阻礙[2]。針對(duì)已被城鎮(zhèn)化的農(nóng)牧民，調(diào)研涉及的主要內(nèi)容如表1所示；針對(duì)未被城鎮(zhèn)化的農(nóng)牧民，需要研究的內(nèi)容則有一些區(qū)別，具體如表2所示。

通過以上研究內(nèi)容，依托課題制訂的問卷，最終在通遼市庫倫旗的幾大城鎮(zhèn)化后新建的社區(qū)與庫倫旗下的幾個(gè)牧區(qū)進(jìn)行發(fā)放，最終共得到261份有效問卷。

3 庫倫旗牧區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題

3.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

2012年，庫倫旗全旗地區(qū)的一二三產(chǎn)業(yè)比為22∶52∶26，同2007年的34∶32∶34相比，第二產(chǎn)業(yè)占據(jù)著絕對(duì)的比重，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的比例均在減少。第一產(chǎn)業(yè)的減少說明現(xiàn)在政府的城鎮(zhèn)化工作正在進(jìn)行，在農(nóng)牧區(qū)進(jìn)行農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的人減少了。但是，現(xiàn)在從事第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)牧民在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了問題。牧區(qū)城鎮(zhèn)化是一個(gè)自愿的過程，在保障其城鎮(zhèn)化的同時(shí)也要尊重其返鄉(xiāng)的意愿。但是，現(xiàn)在蒙古族居民一旦接受了城鎮(zhèn)化之后，就失去了他以前在農(nóng)牧區(qū)擁有的土地和牲畜，當(dāng)他們?cè)诔擎?zhèn)中找不到工作，想回到農(nóng)牧區(qū)生活時(shí)，已經(jīng)失去了收入來源。隨著這樣一個(gè)不可逆過程的持續(xù)進(jìn)行，庫倫旗第一產(chǎn)業(yè)的比重一直在降低。造成第一產(chǎn)業(yè)比值減少的原因還有近幾年的土地沙化問題。在當(dāng)?shù)亓私獾?，庫倫旗周邊的塔敏查干沙漠不斷沙化?dǎo)致很多蒙古族農(nóng)牧民無法進(jìn)行農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，政府只能在治理沙化的同時(shí)將這一部分的蒙古族農(nóng)牧民遷入城鎮(zhèn)中。

同時(shí)可以看到，第三產(chǎn)業(yè)的比值也在降低。第三產(chǎn)業(yè)比值的降低引發(fā)了2個(gè)問題，一是已經(jīng)城鎮(zhèn)化的失業(yè)蒙古族居民的再就業(yè)問題。第三產(chǎn)業(yè)比例的減少意味著自主創(chuàng)業(yè)的減少。調(diào)研過程中很多受訪者都表示，政府在就業(yè)方面缺乏指導(dǎo)。有些人表示在接受再就業(yè)培訓(xùn)之后依然找不到工作，一方面是政府沒有提供就業(yè)崗位，另一方面是政府沒有提供服務(wù)信息平臺(tái)。以一位從事家政服務(wù)的居民為例，政府在對(duì)其進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)之后沒有提供工作崗位，而她只能自己出去自謀生路。在家政服務(wù)方面，供需雙方存在信息溝通障礙。他們希望政府能建立一個(gè)提供就業(yè)信息的平臺(tái)，幫助他們自力更生。二是從事第一產(chǎn)業(yè)的蒙古族農(nóng)牧民很難找到工作。由于蒙古族農(nóng)牧民的文化水平限制，一般他們?cè)诔擎?zhèn)內(nèi)都是從事第三產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)比值的減少意味著從事服務(wù)業(yè)的企業(yè)和個(gè)人數(shù)量的減少，從而導(dǎo)致了就業(yè)崗位的減少，這就切斷了一部分城鎮(zhèn)化進(jìn)程中蒙古族農(nóng)牧民的經(jīng)濟(jì)收入來源，進(jìn)一步使城鎮(zhèn)化受阻。

另外還發(fā)現(xiàn)，一二三產(chǎn)業(yè)比值的調(diào)整很大一部分是由于政府的干預(yù)造成的。從2016年庫倫旗政府工作報(bào)告中看到，庫倫旗現(xiàn)在主要發(fā)展的還是第二產(chǎn)業(yè)。東蒙水泥有限公司三期工程、佐源糖業(yè)有限公司糖制品生產(chǎn)等一批立旗型項(xiàng)目相繼建成投產(chǎn)，并已成為全旗財(cái)稅收入的支柱。并且，總投資10億元、占地面積30 km2的庫倫沈陽工業(yè)園區(qū)和三家子工業(yè)城正在建設(shè)當(dāng)中。政府大量的財(cái)政和精力投入到第二產(chǎn)業(yè)中，但由于工業(yè)生產(chǎn)的自動(dòng)化和專業(yè)化特性，其并不能給庫倫旗帶來很多就業(yè)崗位。而且，現(xiàn)在的第二產(chǎn)業(yè)還在前期投入建設(shè)中，對(duì)于政府的財(cái)政并沒有多大幫助。由于政府將大量的資源傾斜給第二產(chǎn)業(yè)，所以造成了第三產(chǎn)業(yè)不受重視的現(xiàn)狀，導(dǎo)致很多私人企業(yè)和小型企業(yè)破產(chǎn)，直接減少了工作崗位的提供，從而進(jìn)一步增加了牧區(qū)城鎮(zhèn)化的難度。

3.2 就業(yè)結(jié)構(gòu)

從問卷結(jié)果發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)城鎮(zhèn)化的蒙古族居民的就業(yè)情況以自主創(chuàng)業(yè)、非正式務(wù)工及事業(yè)單位為主，企業(yè)員工的數(shù)量極少，這是一種就業(yè)結(jié)構(gòu)的不平衡。

首先是無業(yè)的居民。之前提及，文化水平成為了蒙古族農(nóng)牧民城鎮(zhèn)化之后就業(yè)的阻礙之一。他們的文化水平導(dǎo)致他們難以找到好工作，普通工作又不如他們?cè)谵r(nóng)牧區(qū)的收入高，所以他們陷入了一種尷尬的境地。而且，這些人由于語言和文字原因，來到漢族聚居地之后需要一定的適應(yīng)過程，所以在就業(yè)方面缺乏優(yōu)勢(shì)。第二種無業(yè)的居民是以前有工作但現(xiàn)在失業(yè)的蒙古族居民。由于政府的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，所以一些從事第三產(chǎn)業(yè)的蒙古族居民就失去了工作。而且很多失業(yè)后的蒙古族居民都沒有政府的任何補(bǔ)貼。政府一定要考慮如何將新來的人口安排到已經(jīng)成熟的就業(yè)體系中，而不能讓失業(yè)成為城鎮(zhèn)化的代名詞。

其次是自主創(chuàng)業(yè)人員。在被調(diào)研的對(duì)象中，約有10%的人選擇自主創(chuàng)業(yè)。其實(shí)自主創(chuàng)業(yè)是解決城鎮(zhèn)化之后蒙古族農(nóng)牧民就業(yè)的一個(gè)重要途徑。現(xiàn)在，庫倫旗已經(jīng)建立起專門的創(chuàng)業(yè)園區(qū)，為大學(xué)生和農(nóng)民工提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)。但是，這些創(chuàng)業(yè)服務(wù)并沒有針對(duì)已經(jīng)被城鎮(zhèn)化的蒙古族居民。創(chuàng)業(yè)園區(qū)首先會(huì)為創(chuàng)業(yè)人員提供培訓(xùn)，從前文可以發(fā)現(xiàn)很多已經(jīng)城鎮(zhèn)化的蒙古族居民也參加了創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，但制約創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的效果有兩點(diǎn)，一是語言溝通和文化水平的制約，二是創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)沒有結(jié)合地方特色。首先，從受訪的對(duì)象來看，已經(jīng)城鎮(zhèn)化的蒙古族居民文化水平普遍低下，語言文字也是他們的一個(gè)大問題，所以培訓(xùn)效果可能沒有達(dá)到預(yù)期效果。其次，自主創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)沒有結(jié)合地方特色和實(shí)際。目前，庫倫旗的創(chuàng)業(yè)園區(qū)會(huì)提供焊接、新材料、計(jì)算機(jī)應(yīng)用等技術(shù)培訓(xùn)班，但這些培訓(xùn)的內(nèi)容并沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，而且沒有考慮到被城鎮(zhèn)化的蒙古族居民的文化層次。簡而言之，現(xiàn)在庫倫旗自主創(chuàng)業(yè)的服務(wù)一定要將被城鎮(zhèn)化的蒙古族居民覆蓋進(jìn)來，為他們提供適合、有效的培訓(xùn)[3]。

從企業(yè)員工的數(shù)量來看，政府在此領(lǐng)域還有很大的作為空間。被城鎮(zhèn)化的蒙古族居民都依靠政府安排工作是不現(xiàn)實(shí)的，所以大力發(fā)展各類企業(yè)，也是增加就業(yè)崗位，促進(jìn)蒙古族居民就業(yè)的好途徑?，F(xiàn)在，庫倫旗政府大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，反而將第三產(chǎn)業(yè)的比重減少了，這是不科學(xué)的。第二產(chǎn)業(yè)的建設(shè)周期長，同時(shí)依靠當(dāng)?shù)氐母鞣N自然資源，現(xiàn)階段對(duì)蒙古族居民城鎮(zhèn)化的幫助不大。而各種企業(yè)的發(fā)展，不僅可以帶來大量的工作崗位，同時(shí)也能提高政府的財(cái)政稅收，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政能力的提高，從而可以完善城鎮(zhèn)化后蒙古族社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。

3.3 人口結(jié)構(gòu)

從受訪者的年齡結(jié)構(gòu)分析發(fā)現(xiàn)，31～50歲的居民有64%，而10～30歲的受訪者不到10%。從年齡結(jié)構(gòu)中可以看到，31～40歲的蒙古族居民是最多的，從另一個(gè)角度講，他們的孩子已經(jīng)到了上學(xué)的年齡。在訪談的過程中，這一年齡階段的受訪者表示他們基本上都是為了子女的教育才來到城鎮(zhèn)。同時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，調(diào)研對(duì)象中約有27%處于50歲以上的年齡階層。這部分人的城鎮(zhèn)化原因基本上是為了更好的基礎(chǔ)設(shè)施、更好的醫(yī)療條件等。所以，政府要想解決蒙古族居民城鎮(zhèn)化的問題，就要從教育、就業(yè)和公共服務(wù)三方面入手[4]。

3.4 教育結(jié)構(gòu)

從調(diào)研結(jié)果看，受訪者的教育水平普遍在高中以下。造成教育水平低下的原因有以下幾點(diǎn)，首先是語言障礙。在庫倫旗有很多蒙古族學(xué)校，比如，庫倫旗蒙古族小學(xué)和庫倫旗四中等，這些學(xué)校都是蒙語教學(xué)，學(xué)生的民族百分之百都是蒙古族。他們接受的都是蒙語教育，在高中之后如果想接受高等教育，他們就必須接受漢語教育或者在僅有的幾個(gè)蒙語專業(yè)中選擇。以內(nèi)蒙古大學(xué)為例，蒙授專業(yè)幾乎都集中在蒙古學(xué)學(xué)院，其他的專業(yè)都是漢語授課，因而，如果蒙古族居民從小接受漢語教學(xué)，那么他們的傳統(tǒng)語言文字就會(huì)丟失，如果他們從小接受蒙授教學(xué)，那么他們接受高等教育又是一個(gè)問題。其次是教學(xué)內(nèi)容。每個(gè)民族都有自己的傳統(tǒng)思想和文化，這些文化的傳承很大一部分是通過教育來進(jìn)行的?，F(xiàn)在的少數(shù)民族教育都是以翻譯漢語課本為主的，漢語課本體現(xiàn)的是漢族文化的傳承，如果蒙古族學(xué)校都學(xué)習(xí)這樣的課本，那么蒙古族的傳統(tǒng)文化就失去了書面的傳承。同時(shí)，翻譯漢語課本也是需要一定周期的，這些翻譯過來的課本缺乏時(shí)效性。但是，如果蒙古族學(xué)校使用蒙語教材的話，就會(huì)與現(xiàn)行的教育體制脫軌，造成了蒙古族學(xué)生的升學(xué)困難。

4 庫倫旗牧區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)策

4.1 提升領(lǐng)導(dǎo)干部群體整體專業(yè)素質(zhì)

當(dāng)前，政府領(lǐng)導(dǎo)干部群體缺乏一定的決策專業(yè)知識(shí)，所以產(chǎn)生了決策時(shí)缺乏前瞻性，決策只能解決一部分問題，對(duì)于以后的發(fā)展造成阻礙等一系列問題。對(duì)此，要不斷優(yōu)化政府領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是決策層的文化素質(zhì)，吸納有才能的人投身到城鎮(zhèn)化建設(shè)中[5]。

4.2 政府要適度放權(quán)

針對(duì)政府過多干預(yù)企業(yè)問題，看似與牧區(qū)城鎮(zhèn)化沒有關(guān)系，但是調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，政府過度干預(yù)企業(yè)成為了阻礙牧區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一大因素。在這其中存在著一個(gè)鏈條：政府過度干預(yù)企業(yè)，致使企業(yè)破產(chǎn)，企業(yè)破產(chǎn)導(dǎo)致就業(yè)崗位減少，這就導(dǎo)致搬遷到城鎮(zhèn)的蒙古族居民沒有工作；同時(shí)，企業(yè)破產(chǎn)導(dǎo)致政府稅收減少，很多職工的養(yǎng)老保障也成了問題，因而城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到了阻礙。因此，政府對(duì)于企業(yè)發(fā)展要適度放權(quán)，給予企業(yè)自主性，充分發(fā)揮企業(yè)市場(chǎng)作用，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，從而促進(jìn)就業(yè)，為城鎮(zhèn)化中搬遷人員的就業(yè)提供保障[6]。

4.3 政府要有可持續(xù)發(fā)展觀

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣呢?cái)政能力很低，沒有自力更生的能力。當(dāng)?shù)卣呢?cái)政主要依靠中央撥款和拍賣資源來生存。這種發(fā)展模式是不可行的，政府要有長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，不能依靠販賣資源等先發(fā)展后治理的模式去生存，只有地方企業(yè)發(fā)展興旺，政府的財(cái)政能力才能提高。

4.4 加強(qiáng)政府在蒙古族居民城鎮(zhèn)化過程中的角色扮演

牧區(qū)城鎮(zhèn)化不是簡單地將蒙古族的農(nóng)牧民搬遷到城鎮(zhèn)中，政府還應(yīng)解決后續(xù)的就業(yè)、醫(yī)療、交通等問題。政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，解決城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問題。

4.5 政府強(qiáng)化對(duì)返鄉(xiāng)機(jī)制的掌控

蒙古族居民城鎮(zhèn)化是一個(gè)自愿的過程，在保障其城鎮(zhèn)化的同時(shí)也要尊重其返鄉(xiāng)的意愿。但是，現(xiàn)在蒙古族居民一旦接受了城鎮(zhèn)化之后，就失去了他以前在農(nóng)牧區(qū)擁有的土地和牲畜，當(dāng)他們想回到農(nóng)牧區(qū)生活時(shí)已經(jīng)失去了收入來源。因此，政府應(yīng)出臺(tái)針對(duì)性政策，為這些有意愿返鄉(xiāng)的農(nóng)牧民提供便利[7]。

參考文獻(xiàn)

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