陳浩杰

隨著監(jiān)管政策的調整，針對特定領域更加規(guī)范、更為精準的PPP推廣模式加速成型。

起飛轉平飛，在經過四年突飛猛進的發(fā)展之后，PPP（政府和社會資本合作）正在改變其飛翔姿勢，穩(wěn)字當頭。

近日，財政部印發(fā)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（以下簡稱《通知》），明確進一步規(guī)范PPP項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量，將規(guī)范全國PPP綜合信息平臺項目庫管理。

此前在上海召開的2017 第三屆中國PPP融資論壇上，財政部金融司司長王毅即已公開表示，對不具備條件，沒有規(guī)范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。

今年以來，財政部多次出臺文件對PPP政策進行調整。頂層設計的加速推進，釋放出PPP監(jiān)管規(guī)范從嚴的信號。在清理項目庫的同時，財政部亦表示，還將積極鼓勵支持好的、規(guī)范運作的項目。PPP迎來從擴量到提質的政策拐點。

伴隨著此番規(guī)范調整，一段時期以來，相關部門和企業(yè)也在積極探索契合當前管理體制的PPP發(fā)展路徑，針對特定領域更加規(guī)范且更為精準的PPP推廣模式正加速成型。

釋放強監(jiān)管信號

《通知》為PPP項目規(guī)范運作劃出8條紅線，嚴防PPP異化為新的融資平臺，推動PPP回歸公共服務創(chuàng)新供給機制本源。

其中，3種項目不得入庫情形：不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務等不適宜采用PPP模式實施的;新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關立項審批手續(xù)等前期準備工作不到位的;項目建設成本不參與績效考核等未建立按效付費機制的。

另外，5種項目應予清理情形：未按規(guī)定開展“兩個論證”的;入庫之日起一年內無任何實質性進展等不宜繼續(xù)采用PPP模式實施的;未按規(guī)定轉型的融資平臺公司作為社會資本方等不符合規(guī)范運作要求的;政府向社會資本承諾固定收益回報等構成違法違規(guī)舉債擔保的;未及時充分披露項目實施方案等未按規(guī)定進行信息公開的。

按照財政部《通知》要求，各省級財政部門應于2018年3月31日前完成本地區(qū)項目管理庫集中清理工作，并確保整改到位。

事實上，在先于《通知》發(fā)布半月前舉行的2017 第三屆中國PPP融資論壇上，王毅稱，在頂層設計上，財政部將推動PPP進入規(guī)范、有序發(fā)展的新階段。具體要實現四個轉變：從關注落地率到關注規(guī)范性，從增量為主到存量增量并重，從關注短期效應到關注中長期效應，從推動國內發(fā)展到拓展國際合作，更好服務“一帶一路”建設。

PPP政策釋放出的強監(jiān)管信號，意味著經過四年突飛猛進的發(fā)展之后，“規(guī)范”成為PPP下一步發(fā)展的重中之重。

此前，落地率是PPP的關注焦點。隨著PPP項目的不斷推進，其落地率也不斷提高。財政部數據顯示，截至9月末，全國PPP綜合信息平臺管理庫入庫項目6778個，投資額10.1萬億元，落地率為35.2%，比2016年末提高3.6個百分點。三批示范項目共697個，總投資1.8萬億元;已落地項目572個，總投資額1.5萬億元，落地率較2016年末提高32.7個百分點。

打造PPP精品項目

記者注意到，在清理項目庫的同時，積極鼓勵支持好的、規(guī)范運作的項目，亦成為財政部的政策施力方向。

“我們正在研究提高獎補力度，重點落實精準扶貧任務目標，對連片貧困區(qū)公共服務、基礎設施PPP項目給予更多的傾斜?！蓖跻阍?017 第三屆中國PPP融資論壇上表示。

據了解，在對PPP規(guī)范管理的同時，相關部門和企業(yè)也在積極探索契合當前管理體制的PPP發(fā)展路徑。尤其是最近一個時期，隨著國家對PPP監(jiān)管政策的不斷調整收緊，針對特定領域更合規(guī)范且更加精準的PPP推廣模式加速成型。

在2017 第三屆中國PPP融資論壇上，多位業(yè)內專家建議，為引導PPP項目規(guī)范發(fā)展，應樹立PPP項目的精品意識，多開發(fā)高質量PPP項目，打造業(yè)內標桿。在PPP行業(yè)深耕多年的中建總公司、中國華信、華夏幸福、龍元建設等企業(yè)，受邀分享了各自的PPP發(fā)展模式和創(chuàng)新實踐。

中國建筑工程總公司總經理王祥明表示，中國建筑在參與PPP的過程中，由原先內部產業(yè)要素割裂、更多負責建筑承包，發(fā)展為逐步集成內部資源，參與到前期規(guī)劃、設計與融資、后期運營管理當中，不斷向產業(yè)上下游兩端拓展，全向延伸了價值鏈條。

截至2017年9月底，在嚴控或有風險、堅持規(guī)范發(fā)展、強化運營管理的前提下，中國建筑已中標PPP項目260個，計劃總投資額9700億元，市場份額在中央建筑企業(yè)中排名第一，有力推動企業(yè)從房屋建筑一業(yè)為主向我國城鎮(zhèn)化建設全領域拓展，從單純承包商向投融資、建設、運營于一體的綜合服務商轉型。

王祥明表示，通過PPP實踐中國建筑進一步將自身發(fā)展深度融入國家新型城鎮(zhèn)化進程，進一步將自身業(yè)務拓展至與國計民生緊密相關的更多領域，開辟了新的更加廣闊的發(fā)展空間。

而華夏幸福則是最早以PPP模式與地方政府合作開發(fā)建設運營產業(yè)新城項目的民營企業(yè)，以產業(yè)新城為核心產品，開創(chuàng)了綜合性的PPP模式，提供規(guī)劃設計、土地整理、基礎設施建設、公共設施建設、產業(yè)發(fā)展和城市運營維護等一攬子服務，為區(qū)域經濟轉型發(fā)展提供了一套“全流程綜合性整體解決方案”。

固安產業(yè)新城項目是其標桿之作。經過15年的發(fā)展，固安縣財政收入從2002年的1.1億元增加到2016年的80.9億元，實現了從一個傳統(tǒng)的農業(yè)縣到現代化工業(yè)縣的轉變。一年前，固安高新區(qū)綜合開發(fā)PPP項目入選財政部等20部委公布的第三批PPP示范項目。

華夏幸福執(zhí)行總裁吳中兵表示，雖然固安經驗本身有著較高的成熟度，但在向其他區(qū)域復制時不能照搬，“搬”的是它的精神底蘊和基本原則，是具有普遍規(guī)律性的東西?！拔覀儠Y合每一個地方的實際情況，提供不同的解決方案。”截至目前，華夏幸福在河北大廠、南京溧水、浙江嘉善等11個省市多個地方建設了產業(yè)新城，均取得了較好的經濟社會效果。

提高民企參與度

在王毅看來，PPP是一個廣闊的市場，也是一個好的機制，關鍵在于把機制用好，實現規(guī)范發(fā)展。合規(guī)是整個PPP市場賴以存在的前提，而透明高效的PPP模式，才能讓參與其中的政府、社會資本“擼起袖子加油干”。

據財政部副部長史耀斌在2017 第三屆中國PPP融資論壇上介紹，在PPP改革實踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題，積累了一些隱性風險。

不少專家表示，當前，泛化、異化、企業(yè)杠桿率過高這三大風險隱患，正是PPP發(fā)展中比較突出的問題。在頂層設計和政策體系的引導下，今后PPP發(fā)展的重點也將從數量規(guī)模的擴張轉向提質增效，更加透明公平可持續(xù)?！坝煤眯驴萍?，提升透明度建設”、“穿透管理、公開透明”等提法在本次論壇上得到彰顯。

史耀斌表示，要創(chuàng)造公平有序的營商環(huán)境，提高民營企業(yè)參與度。提高支持民營企業(yè)的認識，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。保證企業(yè)合理投資收益，政府要帶頭遵法履約。細化財政、金融、價格等支持措施，提高民營企業(yè)的競爭能力。

交通銀行黨委副書記、行長彭純表示，通過不斷積累的PPP實踐，交通銀行等一批商業(yè)銀行逐漸從傳統(tǒng)的貸款提供商向資金組織商轉型?！拔覀兏吲d地看到，在金融機構的積極支持下，越來越多的社會資本進入基礎設施和公共服務領域，逐漸構建起高效、規(guī)范、透明的統(tǒng)一市場?！?/p>

區(qū)域轉型升級新動能

2017 第三屆中國PPP融資論壇期間，內蒙古、河南、云南等3個省（自治區(qū)）財政廳分別舉辦了PPP項目專場推介會，向社會推介247個PPP項目，總投資4137億元，意圖吸引優(yōu)質產業(yè)資源推動地方轉型發(fā)展。

產業(yè)結構單一、創(chuàng)新驅動能力不足等，正是當下我國縣域經濟發(fā)展面臨的突出問題。從產業(yè)的角度看，許多城鎮(zhèn)的縣域經濟仍是以分散經營的農業(yè)或農產品粗加工為主導產業(yè)，許多城鎮(zhèn)缺乏優(yōu)勢產業(yè)的支撐，綜合經濟實力薄弱，同時缺乏新興產業(yè)園區(qū)和龍頭企業(yè)的進駐，產業(yè)的集聚能力有限。

PPP模式被認為是助力地方經濟發(fā)展的助推器。借助PPP破解縣域經濟的發(fā)展難題，產業(yè)是抓手。

“華夏幸福以產為魂、以城為體，將產業(yè)發(fā)展服務作為產業(yè)新城的內在靈魂、核心要素、動力源頭，扭住不放、深耕細作。”吳中兵介紹，華夏幸福組建了一支4600多人的產業(yè)研發(fā)團隊，聚焦十大戰(zhàn)略新興行業(yè)，憑借功能強大的招商網絡、遍布全球的孵化網絡、全程服務的培育網絡，以及豐富的產業(yè)資本投驅動支持體系，在合作區(qū)域打造創(chuàng)新產業(yè)集群，促進產業(yè)轉型升級。

以固安為例，固安已經形成了新型顯示、航空航天、生物醫(yī)藥三大產業(yè)集群。去年底投資總300億元、具有自主知識產權的第6代AMOLED新型顯示項目在固安開工，項目投產后將徹底打破日韓壟斷，實現“全球技術—華夏加速—中國創(chuàng)造”的創(chuàng)新鏈條，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動效應，推動固安日益形成千億級“全鏈條、全要素、全生態(tài)”的智能顯示產業(yè)集群。