黃河下游淤背區(qū)土地是黃河基層河務(wù)單位經(jīng)濟發(fā)展的重要資源和得天獨厚的優(yōu)勢。多年來，黃河淤背區(qū)土地資源既是基層河務(wù)單位開發(fā)的重點，也是其管理的難點。黃河基層河務(wù)單位在淤背區(qū)開發(fā)實踐中進行了多種嘗試，取得了一定的成效，但隨著沿黃區(qū)域經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和改革的不斷深入，如何更好地發(fā)揮黃河淤背區(qū)土地資源的優(yōu)勢，深入挖掘黃河淤背區(qū)土地的經(jīng)濟潛力與效益，實現(xiàn)淤背區(qū)土地可持續(xù)開發(fā)利用，還需要進行深入探索。筆者從開封第二黃河河務(wù)局近5年來淤背區(qū)土地開發(fā)利用實踐入手，探討黃河下游淤背區(qū)土地資源開發(fā)利用管理模式。

開封第二黃河河務(wù)局淤背區(qū)土地開發(fā)實踐

開封第二黃河河務(wù)局位于開封市祥符區(qū)（原開封縣） 境內(nèi)， 轄區(qū)河道長25.5 公里，管轄的堤防總長 35.16 公里，河道工程總長度 12.4公里。所轄工程范圍內(nèi)可用來種植樹木的淤背區(qū)面積有 3545 畝，臨河柳蔭地 1090 畝，護壩地 430 畝，總計可利用土地面積 5065 畝。

（1）淤背區(qū)發(fā)展思路的確立。開封第二黃河河務(wù)局在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身優(yōu)勢，勇于探索，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，按照統(tǒng)一規(guī)劃、自主育苗、集體管理、成果共享的原則，通過對淤背區(qū)土地集中開發(fā)管理，發(fā)展苗木育植事業(yè)，逐步實現(xiàn)“以單位集體所有權(quán)為主體，多種管理機制相結(jié)合”的綠色發(fā)展思路。淤背區(qū)發(fā)展思路的形成過程是復(fù)雜而艱難的，其間遇到了很多問題和矛盾，也正是在逐步解決問題和化解矛盾的基礎(chǔ)上，發(fā)展思路不斷明晰。

（2）淤背區(qū)發(fā)展思路的探索過程。開封第二黃河河務(wù)局是黃河縣級河務(wù)局的典型代表，單位經(jīng)濟困難、工程管理基礎(chǔ)薄弱。淤背區(qū)土地離村莊近，群眾違章種植，管理困難，嚴(yán)重影響工程面貌。要利用淤背區(qū)土地發(fā)展苗木，需要投入大量資金，購置樹苗進行栽培，但是單位無法負擔(dān)此項開支。從多年實踐來看，單位集體項目開發(fā)往往成功的少、失敗的多，以往也是年年花大力氣種樹，但由于后期管理跟不上，大多是種植的苗木多、長成商品的苗木少，在這方面沒少交學(xué)費。

面對這么多的困難和問題，首先要抽絲剝繭，抓住主要矛盾和問題源頭，解決沒有資金進行苗木采購的問題，經(jīng)過多次調(diào)研，決定自己開展苗木培育工作，通過育苗滿足本單位需要?？疾烀缒臼袌觯莆彰缒玖?xí)性，對比確定培育良種；綜合考慮各方面因素，比較篩選育苗基地位置。僅投入了不足1萬元，就建立起了13畝的育苗基地。通過規(guī)范管理，科學(xué)育苗，堅持走規(guī)范化、科學(xué)化的路子，注重加強苗木后期管理。結(jié)合苗木生長狀況，及時挑選較大樹苗進行移栽，逐步擴大苗木間距，同時也不斷增加苗木種類。經(jīng)過細心照料，通過4年的精心培養(yǎng)，已發(fā)展欒樹765畝、白蠟樹182畝、柳樹50畝、合歡樹20畝、大葉女貞樹17畝、椿樹5畝，加上21畝苗圃，共計有各類苗木1060畝、約40萬株，成活率達到98%。

（3）成效分析。一是生態(tài)效益明顯。打造生態(tài)景觀線一直是工程管理的重要任務(wù)，本著“資源共享，互利互惠，務(wù)求實效”的原則，將植樹造林打造綠化生態(tài)環(huán)境定為終極目標(biāo)。新培育苗木和移植樹木在防洪工程上產(chǎn)生了生態(tài)景觀線和綠色長廊的效果。對近堤村莊段毀壞樹木情況，組織水政、運行、養(yǎng)護職工進行重點看護，經(jīng)常性地巡查，減少了破壞現(xiàn)象，逐步遏制違章種植現(xiàn)象，工程管理面貌顯著改善。另外，還在淤背區(qū)樹木周圍實行“圍欄式”管理。

二是節(jié)約了成本。首先，購買種子投入較少，多數(shù)育苗基地抽取黃河水灌溉，減少了養(yǎng)護成本。其次，苗木成活率高，與從市場上購買的苗木相比，自己培育的苗木避免了長時間運輸，能夠做到隨挖隨栽，而且土質(zhì)、氣候條件基本相同，苗木成活率顯著提高，節(jié)約了因苗木死亡而重復(fù)投入的資金。最后，更新方便?？梢灾鲃訉τ俦硡^(qū)苗木進行有計劃更新，形成良性循環(huán)發(fā)展，不斷產(chǎn)生經(jīng)濟效益。僅對已完成的1000 余畝淤背區(qū)土地上的苗木進行更新、銷售帶來的經(jīng)濟效益就有300萬元左右。

三是經(jīng)濟效益顯著。目前1株樹干直徑10厘米以上的欒樹，保守估計市場價在150元左右，再經(jīng)過2年的發(fā)展，達到樹干直徑10厘米以上的欒樹有 25 萬余株，經(jīng)濟效益比較可觀，只要認真做好日常養(yǎng)護管理，未來將收到“綠色工管”“綠色銀行”帶來的經(jīng)濟效益。

當(dāng)前黃河下游淤背區(qū)開發(fā)管理存在的問題

目前，對于黃河下游淤背區(qū)的開發(fā)現(xiàn)狀、規(guī)劃、管理還存在一些問題，亟待解決。

（1）缺少頂層設(shè)計。對于淤背區(qū)開發(fā)利用的總體規(guī)劃不夠具體明確，難以有效指導(dǎo)基層單位對淤背區(qū)的實際開發(fā)利用。土地使用權(quán)的政策界限不夠清晰，有關(guān)政策制度辦法不能給予基層河務(wù)單位有力的政策支撐。

（2）管理方式不夠靈活。淤背區(qū)土地管理體系尚不健全，一些條條框框束縛了基層河務(wù)單位開發(fā)的積極性。在黃委機關(guān)與基層一對一幫扶過程中，基層單位提出，為了脫貧致富，必須有土地開發(fā)利用的靈活政策，給錢給物不如給政策。另外，以包代管也存在諸多弊病，對外租賃承包經(jīng)營，其結(jié)果可能“富了和尚窮了廟”，而內(nèi)部承包又缺乏開發(fā)資金，人力資源也有限。分片包干的形式不利于土地的集約經(jīng)營，限制了生產(chǎn)力的發(fā)展。

（3） 開發(fā)資金不足。基層河務(wù)單位基本上是“吃飯經(jīng)濟”，養(yǎng)護經(jīng)費不足，除保證正常的工資性支出外，幾乎沒有結(jié)余，缺乏土地集約規(guī)模開發(fā)的資金，制約了淤背區(qū)土地開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展。

（4）城市周邊淤背區(qū)土地管理難度加大。隨著沿黃地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高，人們的休閑時間越來越多。每逢節(jié)假日，城市周邊黃河堤防沿線游人如織，如鄭州花園口、開封柳園口、濟南濼口等黃河水利風(fēng)景區(qū)，車水馬龍、人山人海，有的游人還在淤背區(qū)樹林里支起了燒烤爐野炊，假期過后，垃圾遍地，一片狼藉。游人的急劇增加對于黃河淤背區(qū)的管理保護的影響是一個新的課題。

對黃河下游淤背區(qū)土地資源開發(fā)利用的認識

根據(jù)權(quán)威部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，黃河下游淤背區(qū)土地總量為154630畝，科學(xué)開發(fā)利用將會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益和社會效益?？梢詮膭?chuàng)新體制機制、創(chuàng)新開發(fā)模式、設(shè)立淤背區(qū)開發(fā)專項資金等方面進行探索。

（1）創(chuàng)新體制機制。加強體制機制創(chuàng)新，盡早制定黃河下游淤背區(qū)土地開發(fā)利用管理辦法。淤背區(qū)屬國有土地，通過征用，管理使用權(quán)在黃委，這一點必須堅定不移。政出多門、多頭管理是不利于土地開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展的，黃委必須出臺權(quán)威性的黃河下游淤背區(qū)土地開發(fā)利用管理辦法。這樣，基層河務(wù)單位才有法可依，有章可循，便于有序開發(fā)土地資源，更好地發(fā)展黃河經(jīng)濟。

（2）創(chuàng)新開發(fā)模式。黃河淤背區(qū)土地開發(fā)可以采取“因地制宜，分類管理”的模式。土地是最大的有形資產(chǎn)，管理模式是最大的無形資產(chǎn)。20世紀(jì)80年代初期，我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，生產(chǎn)力得到快速發(fā)展。30多年過去了，隨著社會的變革和生產(chǎn)關(guān)系的變化，土地又開始流轉(zhuǎn)，向種地能手集中，由家庭聯(lián)產(chǎn)承包向集約規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，大大解放了勞動生產(chǎn)力，有利于提高我國城鎮(zhèn)化建設(shè)水平。黃河下游淤背區(qū)土地的開發(fā)也要以提高生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)因地制宜，多種經(jīng)營，分類管理，宜包則包，宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜農(nóng)則農(nóng)，宜林則林。比如，在游人較多的堤段建設(shè)停車場，有償使用，以解決城市周邊游人多，車輛擁堵的問題。這既可以保證防汛交通線的暢通，又可以為防汛搶險提供充足的場地，還方便了平時游客停車，也能為基層河務(wù)單位增加收入。

（3）設(shè)立淤背區(qū)開發(fā)專項資金。從發(fā)展趨勢來看，土地集約經(jīng)營是發(fā)展方向，這樣既有利于基層河務(wù)單位對淤背區(qū)土地的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，也有利于防洪工程的管理。土地資源產(chǎn)生的效益歸集體所有，全員參與管理，有利于調(diào)動職工的積極性，增加基層河務(wù)單位收入，改善職工生活。但是，土地的集約開發(fā)，需要大量的資金投入，基層河務(wù)單位經(jīng)濟上捉襟見肘，需要上級單位支持。比如，可設(shè)立黃河淤背區(qū)開發(fā)專項基金，有償使用，以支持基層河務(wù)單位的經(jīng)濟發(fā)展，還能提高全河職工的收入和生活水平。

黃河下游淤背區(qū)土地資源豐富，經(jīng)濟潛力巨大，只要上下同心，齊心協(xié)力，解放思想，開拓創(chuàng)新，挖掘潛力，加快發(fā)展，這塊富饒的土地，必定會結(jié)出累累碩果。