在深化教育領(lǐng)域綜合改革的背景下，無(wú)論是教育管辦評(píng)政策的提出還是人民對(duì)于高等教育質(zhì)量提高的殷切期望，高等教育都肩負(fù)著巨大的歷史重任。在新的時(shí)代背景下，傳統(tǒng)以追求規(guī)模和速度的發(fā)展模式已無(wú)法滿足人才培養(yǎng)的要求，高等教育走以追求質(zhì)量為核心，緊緊圍繞大學(xué)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新職能的內(nèi)涵式辦學(xué)道路才是題中應(yīng)有之意。

一、管辦評(píng)分離背景下高校改進(jìn)辦學(xué)發(fā)展方式的必要性

新中國(guó)從1949年“倒立圖釘”式的教育結(jié)構(gòu)，逐漸演進(jìn)為改革開(kāi)放初期的“金字塔”結(jié)構(gòu)，經(jīng)過(guò)37年的不懈努力，我國(guó)高等教育的毛入學(xué)率在2015年達(dá)到了40%，大眾化教育階段進(jìn)一步發(fā)展，即當(dāng)前開(kāi)始呈現(xiàn)“梯形”結(jié)構(gòu)，在規(guī)模上成為世界第一高等教育大國(guó)。但是我國(guó)高等教育的質(zhì)量與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾對(duì)接受優(yōu)質(zhì)教育的要求不相適應(yīng)這一矛盾，是未來(lái)教育領(lǐng)域改革所要亟待解決的問(wèn)題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，改革已進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨許多新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。在整個(gè)改革這一龐大的系統(tǒng)工程中，教育領(lǐng)域改革發(fā)展產(chǎn)生著至關(guān)重要的影響。在黨的十八大報(bào)告中提出了“深化教育領(lǐng)域綜合改革”的總體要求。

而深化教育領(lǐng)域綜合改革，最重要的是要破除制約教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，促進(jìn)教育制度和體系自身完善?；诖耍督逃?guī)劃綱要》中提出“明確各級(jí)政府責(zé)任，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，促進(jìn)管辦評(píng)分離，形成政事分開(kāi)，權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制?！睆拇?，“教育管辦評(píng)分離”成為一種固定的表述形式出現(xiàn)在政府文件和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中。教育實(shí)行管辦評(píng)分離，對(duì)教育管理體制改革具有基礎(chǔ)性、現(xiàn)實(shí)性的意義。中國(guó)語(yǔ)境體系下的教育管辦評(píng)分離就是在現(xiàn)代治理理念與國(guó)家法律框架下，政府、學(xué)校和社會(huì)尊重各自的主體地位，恪守各自的權(quán)責(zé)邊界，在政府轉(zhuǎn)變職能，高校自主辦學(xué)的同時(shí)，引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與教育評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)，構(gòu)建上下銜接，左右協(xié)調(diào)，各方互動(dòng)的教育管理體系。形成政府宏觀管理，學(xué)校自主辦學(xué)，社會(huì)廣泛參與，相關(guān)主體各安其位，有關(guān)部門各司其職的教育善治格局。教育管辦評(píng)分離的貫徹實(shí)施，有利于實(shí)現(xiàn)政府、高校、社會(huì)之間主體分離、職能分離、權(quán)責(zé)分離，形成既相互制約，又相互融合的發(fā)展態(tài)勢(shì)，且有利于高等教育體系的構(gòu)建和完善。還有利于發(fā)展教育民主，促進(jìn)教育公平，是社會(huì)多元利益主體參與高校辦學(xué)，有效發(fā)揮力量。在政府、高校、社會(huì)這管辦評(píng)三主體中，管是基礎(chǔ)，評(píng)是支撐最重要，最核心的部分當(dāng)屬辦。辦，即舉辦、辦學(xué)。高校應(yīng)按照教育規(guī)律自主辦學(xué)，行使好自己的辦學(xué)權(quán)，政府和社會(huì)辦學(xué)權(quán)力的發(fā)揮都必須通過(guò)學(xué)校來(lái)實(shí)現(xiàn)。

二、高校辦學(xué)走內(nèi)涵式發(fā)展道路解讀

隨著教育綜合改革進(jìn)入深水區(qū)，教育領(lǐng)域未來(lái)發(fā)展方式的合理性是決定改革成敗的關(guān)鍵。高等教育作為人才培養(yǎng)與服務(wù)社會(huì)的重要組織文化機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著厚重的歷史使命，被寄予無(wú)限的期望。自黨的十八大明確提出“推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”的命題后，對(duì)到底何為高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了有益的探索和研究。

依據(jù)“服務(wù)于高等教育組織發(fā)展目標(biāo)的路徑選擇”的不同，可以將高等教育的發(fā)展方式分為內(nèi)涵式發(fā)展與外延式發(fā)展。從邏輯學(xué)的范疇來(lái)說(shuō)，內(nèi)涵與外延是一組相對(duì)的概念。內(nèi)涵是指一個(gè)概念所反映的事物本質(zhì)屬性的總和，外延則是一個(gè)概念所確指對(duì)象的范圍。這一概念被馬克思首次應(yīng)用于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域來(lái)描述擴(kuò)大社會(huì)再生產(chǎn)的兩種基本形式，即外延式發(fā)展主要依靠增加人力、增加投資、增加材料，擴(kuò)大生產(chǎn)場(chǎng)所來(lái)實(shí)現(xiàn)，是一種粗放型發(fā)展模式；而內(nèi)涵式發(fā)展強(qiáng)調(diào)的是依靠技術(shù)進(jìn)步、依靠提高勞動(dòng)者素質(zhì)和生產(chǎn)效益，是一種集約型發(fā)展模式。因而套用在高等教育領(lǐng)域，以往的研究者更多是站在經(jīng)濟(jì)學(xué)的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法，將外延式發(fā)展簡(jiǎn)單地視作高等教育規(guī)模擴(kuò)大和數(shù)量增加，是主要依靠外部要素投入的一種發(fā)展方式，而將內(nèi)涵式發(fā)展單純看做高等教育優(yōu)化結(jié)構(gòu)和效益提高，是一種依靠提高內(nèi)部資源利用率的發(fā)展方式。依據(jù)克拉克.克爾在《大學(xué)的功用》中所描述的，現(xiàn)代大學(xué)已經(jīng)從原來(lái)的社會(huì)、邊緣進(jìn)入社會(huì)的中心地域，在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。所以從經(jīng)濟(jì)學(xué)立場(chǎng)看待高等教育的發(fā)展方式實(shí)屬題中應(yīng)有之義，然而，卻絕非僅僅如此。大學(xué)最核心的精神實(shí)質(zhì)在于學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治、民主管理、兼容并包等穩(wěn)定內(nèi)核，無(wú)論外部社會(huì)運(yùn)動(dòng)發(fā)生怎樣的變化，在彰顯時(shí)代性的同時(shí)，始終維系大學(xué)普適的價(jià)值理念才是大學(xué)繁榮存在的立根之本。所以，決定高等教育發(fā)展是內(nèi)涵式還是外延式，并不僅僅是依靠規(guī)模速度的大小或質(zhì)量高低的好壞來(lái)判斷，關(guān)鍵在于發(fā)展的最終實(shí)質(zhì)與目的，即高等教育發(fā)展是指向遵循外在的目的，還是指向遵循內(nèi)在價(jià)值；是受外部力量控制，還是受自身內(nèi)部力量左右。正如，以規(guī)模小質(zhì)量高，培養(yǎng)造就社會(huì)精英為己任的精英教育階段并不就是單純的內(nèi)涵式發(fā)展，規(guī)模大發(fā)展速度快的大眾化教育階段也不全是外延式發(fā)展方式。判斷高等教育發(fā)展方式是內(nèi)涵式還是外延式的標(biāo)準(zhǔn)，在于是否有利于高等教育的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等基本職能的發(fā)揮與實(shí)現(xiàn)；在于發(fā)展是否遵從其內(nèi)在價(jià)值、實(shí)現(xiàn)內(nèi)在目的、受內(nèi)在邏輯支配為總體取向?？偟膩?lái)說(shuō)，高等教育走內(nèi)涵式發(fā)展道路，即是在遵循大學(xué)精神實(shí)質(zhì)，符合高等教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律的前提下，以提高教育質(zhì)量和辦學(xué)效益為基本目標(biāo)；以培育和提高核心競(jìng)爭(zhēng)力為重心；以合理配置內(nèi)部資源、科學(xué)整合內(nèi)部要素為前進(jìn)發(fā)展動(dòng)力的自我發(fā)展，是充分發(fā)揮大學(xué)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)與文化傳承職能，有效促進(jìn)大學(xué)科學(xué)定位，特色鮮明，以及規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益有機(jī)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)發(fā)展。

外延式與內(nèi)涵式的發(fā)展方式本身無(wú)所謂優(yōu)劣，它們的存在都有其歷史必然性，都完成著自己特殊的歷史任務(wù)。然而在時(shí)代轉(zhuǎn)型巨變的今天，高等教育走內(nèi)涵式發(fā)展方式，是我們面臨這一獨(dú)特歷史時(shí)期的必然選擇。

三 管辦評(píng)分離背景下高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)困境

由于長(zhǎng)期以來(lái)的歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，政府對(duì)高校的管理存在“缺位”、“越位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象，高校的辦學(xué)自主權(quán)還沒(méi)有得到有效落實(shí)，在實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式辦學(xué)的道路上還存在一定的阻礙。

在頂層設(shè)計(jì)方面，“辦什么學(xué)”和“如何辦學(xué)”這一根本問(wèn)題不是依據(jù)高等教育自身發(fā)展的規(guī)律來(lái)行動(dòng)，而是依據(jù)政府的紅頭文件亦步亦趨。教育理念的建構(gòu)也失去了自主思考自主創(chuàng)造的能力。在大學(xué)快速擴(kuò)招，規(guī)模不斷龐大的現(xiàn)實(shí)下，一些大學(xué)不顧自身?xiàng)l件，盲目攀比，貪大求全，加劇了高等教育多樣化的客觀要求和大學(xué)之前同質(zhì)化傾向的矛盾。在規(guī)模定位上，存在越打越好的趨勢(shì)；在類型層次上，重普高輕高職、重學(xué)術(shù)型輕應(yīng)用型；在層次定位上，存在盲目攀高的傾向；在學(xué)科定位上，存在求多求全盲目綜合性、多學(xué)科方向發(fā)展的趨勢(shì)。

在動(dòng)力結(jié)構(gòu)方面，首先，大學(xué)章程是高校獲得辦學(xué)自主權(quán)后在大學(xué)內(nèi)部系統(tǒng)進(jìn)行二次配置的實(shí)現(xiàn)途徑，也是落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的有力保證。下放的權(quán)力在高校內(nèi)能否建立起適應(yīng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展并符合自身內(nèi)在規(guī)律要求的常態(tài)運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于辦學(xué)自主權(quán)能否實(shí)現(xiàn)推動(dòng)高校發(fā)展的作用有著至關(guān)重要的影響，是上承國(guó)家法律，下啟大學(xué)內(nèi)部管理制度，協(xié)調(diào)和鏈接內(nèi)外部各方面關(guān)系的紐帶。我國(guó)在2011年頒布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，根據(jù)教育部門戶網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示，目前已經(jīng)通過(guò)核準(zhǔn)的大學(xué)章程已有93部，在發(fā)展建設(shè)的數(shù)量上取得一定的成績(jī)，但是在內(nèi)容制定方面還存在缺失，如高等學(xué)校依法享有的部分辦學(xué)自主權(quán)并未得到完全真正落實(shí)，章程的制定內(nèi)容不夠科學(xué)規(guī)范。這種“重制定，輕落地”的現(xiàn)在學(xué)校制度建設(shè)狀況，導(dǎo)致了學(xué)校辦學(xué)的主觀能動(dòng)性和活力得不到釋放。例如，《高等教育法》規(guī)定的高等學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)處置權(quán)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)人員配置權(quán)、專業(yè)學(xué)科設(shè)置權(quán)等，始終沒(méi)有得到很好的落實(shí)。并且在章程內(nèi)容方面呈現(xiàn)出千校一面的狀況，沒(méi)有突出自身學(xué)校的特色所在。其次，是高等學(xué)校普遍缺乏辦學(xué)的經(jīng)驗(yàn)和能力，治理效能低下。由于長(zhǎng)期習(xí)慣了傳統(tǒng)政府主導(dǎo)辦學(xué)思路和方式的影響，加之學(xué)校管理人員管理能力和素養(yǎng)的現(xiàn)代化水平不高，高校對(duì)于政府已經(jīng)下放的部分權(quán)力，存在接不住、接不好、用不了的狀況。如果說(shuō)建立大學(xué)法人制度是實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治的前提，那么構(gòu)建科學(xué)有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)則是實(shí)現(xiàn)高校辦學(xué)自主權(quán)的必要條件。只有這樣，才能保證高校能用權(quán)、用好權(quán)。我國(guó)大學(xué)經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展，己經(jīng)基本完成了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)部管理體制的改革。然而高校的內(nèi)部治理卻并不因此而完善，仍然存在不少問(wèn)題。其一是高校內(nèi)部權(quán)利的失衡；其二是黨政分工不明確。高校內(nèi)部權(quán)力的失衡，可以從兩個(gè)維度進(jìn)行分晰，從橫向來(lái)看，是高校內(nèi)部三種基本權(quán)力，即行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力之間的失衡，尤其突出表現(xiàn)在行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的失衡。從垂直的角度來(lái)看，則是基層權(quán)力與高層權(quán)力之間的失衡。黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長(zhǎng)負(fù)責(zé)之間的界限、職責(zé)和權(quán)限不明晰是我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上存在的另一個(gè)重要問(wèn)題。我國(guó)《高等教育法》明確規(guī)定高校內(nèi)部管理體制實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。黨委會(huì)是高校的決策系統(tǒng)，決定著大學(xué)發(fā)展過(guò)程中的一切重大問(wèn)題，而校長(zhǎng)則是高校最高行政長(zhǎng)官，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校行政管理體系，負(fù)責(zé)執(zhí)行黨委會(huì)的決議，但事實(shí)上大學(xué)的黨委會(huì)、書(shū)記和校長(zhǎng)之間的關(guān)系處理很難協(xié)調(diào)。由于思維和慣性的作用，大學(xué)黨委書(shū)記有的容易自覺(jué)不自覺(jué)就以黨委會(huì)的名義發(fā)號(hào)施令，有的還越權(quán)管理本屬于校長(zhǎng)管理的事務(wù)。同時(shí)還存在交叉事務(wù)，難以分清各主體的權(quán)力關(guān)系。

在外部參與方面，社會(huì)參與辦學(xué)的開(kāi)放辦學(xué)體制仍處于摸索階段。當(dāng)前，大多數(shù)高校已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了長(zhǎng)期以來(lái)封閉辦學(xué)存在的弊端，紛紛走出校門、走向社會(huì)、走進(jìn)企業(yè)，開(kāi)展了一系列的開(kāi)放式辦學(xué)思路的探索。但新的辦學(xué)模式和轉(zhuǎn)型發(fā)展思路，僅僅停留在觀念和頂層設(shè)計(jì)方面，實(shí)際操作層面仍缺乏相應(yīng)的有效的辦法。

所以，高校應(yīng)如何更好的實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，充分提高教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)，科學(xué)研究與服務(wù)社會(huì)的目的，還值得我們更進(jìn)一步的積極探索。

（作者單位：山東師范大學(xué)）