自十八屆三中全會(huì)以來，推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革，是相關(guān)學(xué)者和相關(guān)政府機(jī)構(gòu)研究的主要課題。本文，筆者明確中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革的意義，對(duì)我國(guó)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，指出我國(guó)現(xiàn)行中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在的問題。最終為推進(jìn)改革提出科學(xué)、合理的對(duì)策。

2016年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，對(duì)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分提出明確要求。

一、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分提出的背景

無論在政府文件中還是在學(xué)術(shù)界，財(cái)政事權(quán)都是一個(gè)新概念，而“事權(quán)”這一概念則由來已久。

政府間財(cái)政關(guān)系涉及方方面面，但歸結(jié)起來，主要是四要素：事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力和支出責(zé)任。一級(jí)政府要想高效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須建立科學(xué)的事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力和支出責(zé)。我國(guó)財(cái)政改革的歷史，也是這四種要素不斷組合變化的歷史。

2012年十八大報(bào)告再次重申了財(cái)政改革的這一目標(biāo)。2013年十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。2014年中共中央政治局通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（《方案》）也提出合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)利和責(zé)任、辦事和花錢相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。到此，政府事權(quán)相對(duì)明確，而支出責(zé)任也開始浮出水面。

直到2014年十八屆三中全會(huì)將財(cái)政的地位明確為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，社會(huì)大眾對(duì)財(cái)政的功能和認(rèn)識(shí)發(fā)生了新的變化。如何發(fā)揮中央與地方財(cái)政作用、建立科學(xué)的財(cái)政制度顯得尤為重要。

2016年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），指出中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的必要性，對(duì)指導(dǎo)思想、總體要求和規(guī)劃，及改革內(nèi)容都做了明確的要求。由此，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分便成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

二、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的必要性

財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，理應(yīng)發(fā)揮其資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平的職能和作用，但在新形勢(shì)下，現(xiàn)行的財(cái)政體制在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分上還存在著不清晰、不合理、不規(guī)范的問題，嚴(yán)重阻礙了政府提供有效基本公共服務(wù)，與建立現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求也不盡相符。

這種不適應(yīng)突出表現(xiàn)在：一是政府職能定位不清，“缺位”“越位”現(xiàn)象并存。如媒體頻頻報(bào)道的因病致貧、致亡的事件，就暴漏出政府對(duì)弱勢(shì)群體財(cái)政幫扶職能的“缺位”，而政府對(duì)某些商業(yè)性國(guó)企提供虧損補(bǔ)貼，又反映出政府財(cái)政職能的“越位”。二是中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理。2015年，全國(guó)一般公共預(yù)算總收入中，中央財(cái)政一般公共預(yù)算收入占比為83.43%，地方占比為16.57%，而2015年中央財(cái)政支出僅占預(yù)算總支出的14.54%，地方財(cái)政支出占比則高達(dá)85.46%，也就是說，地方政府拿著小部分的財(cái)政收入，卻承擔(dān)著絕大部分的財(cái)政事權(quán)，中央與地方之間事權(quán)和支出責(zé)任劃分較不合理。

三是省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范。如各城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上由市級(jí)政府承擔(dān)，包括一系列的社會(huì)事業(yè)，都是由市、縣兩級(jí)政府直接辦理，省級(jí)政府承擔(dān)的較少，而地方政府財(cái)力卻集中在省級(jí)政府層面，下級(jí)政府往往通過舉債來籌集必要的財(cái)力。市縣級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任不相匹配。

數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局

綜上，建立科學(xué)、合理的中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，順利推進(jìn)深化改革顯得尤為迫切和重要。

三、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分推進(jìn)過程中存在的困難

1.按受益范圍劃分事權(quán)和支出責(zé)任的改革，將遭遇“中央決策、地方執(zhí)行”傳統(tǒng)模式和“部門同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”格局的阻礙。

《意見》指出，中央事權(quán)要逐步將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理、國(guó)防公路、國(guó)界河湖治理、全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性大通道、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)。對(duì)最容易出問題（重復(fù)與空白）的共同事權(quán)則要減少與規(guī)范：要逐步將義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)、糧食安全、跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)及環(huán)境保護(hù)與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨?。▍^(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。與此相對(duì)應(yīng)，支出責(zé)任也是一分為三，即：中央的財(cái)政事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任。地方的財(cái)政事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任。中央與地方共同財(cái)政事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責(zé)任。

目前，在中國(guó)，絕大多數(shù)政策的出臺(tái)和實(shí)施都遵循“中央決策、地方執(zhí)行”的模式，即在中央政府層面，主要負(fù)責(zé)的是政策的出臺(tái)（亦含有部分監(jiān)督職責(zé)），而政策的具體執(zhí)行基本上依賴于地方政府。在“中央決策、地方執(zhí)行”的模式下，容易造成中央與地方的各級(jí)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的同構(gòu)現(xiàn)象，與此同時(shí)，由于中央與地方負(fù)責(zé)政策的不同階段，形成責(zé)權(quán)共擔(dān)的局面，所以也很難分清到底哪些是中央的責(zé)任、哪些是地方的責(zé)任。

2.提高財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法治化和規(guī)范化，面臨著立法和司法領(lǐng)域發(fā)展的嚴(yán)重不足。

在立法方面，各級(jí)法律對(duì)中央與地方權(quán)力界定都較為簡(jiǎn)單。2015年，《立法法》修訂后，將過去擁有地方立法權(quán)從“較大的市”擴(kuò)展到“設(shè)區(qū)的市”，并明確提出地方立法主要集中在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”。但是，這幾方面到底包含哪些內(nèi)容，還未進(jìn)一步明。目前，各個(gè)地方的立法力量也比較薄弱，普遍存在立法人才欠缺等問題。從某種意義上說，雖然《立法法》較早規(guī)定地方立法權(quán)限，但對(duì)于大多數(shù)地方而言，地方立法工作還是新鮮事物。

在司法方面，在司法體系行政化以及屬地化的環(huán)境下，司法不獨(dú)立、判決不統(tǒng)一、地方保護(hù)主義傾向一直是司法體系的嚴(yán)重問題。因此早就有學(xué)者提出“司法權(quán)中央化”和發(fā)揮“司法審查”作用的建議。《立法法》第97條雖然也有規(guī)定審查的條款，然而上述的審查機(jī)制具有偶然性、臨時(shí)性、不確定性，并不是真正意義上、在實(shí)踐中可以發(fā)揮切實(shí)作用的司法審查。

在缺乏立法和司法領(lǐng)域的有力支撐，推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分就成了紙上談兵。

目前，對(duì)于事權(quán)劃分的規(guī)范化、法治化，傾向于將其理解為“要將中央與地方在不同事項(xiàng)上的責(zé)權(quán)劃分得足夠細(xì)致，以至于能夠形成一個(gè)龐大無比的中央與地方事權(quán)劃分表，并據(jù)此加以規(guī)范化、形成相應(yīng)的法律，從而實(shí)現(xiàn)所謂的各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法治化”。事實(shí)上，無論這個(gè)事權(quán)劃分表規(guī)定得如何詳細(xì)，與紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況相比總是不夠的，而且規(guī)定得越細(xì)致，就越有可能帶來不能適應(yīng)快速變化的現(xiàn)實(shí)要求的問題。

四、推進(jìn)我國(guó)財(cái)政事權(quán)與責(zé)任劃分的相關(guān)建議

1.切實(shí)遵照改革路線圖，統(tǒng)籌規(guī)劃，循序漸進(jìn)。

在十八屆三中全會(huì)《決定》提到的財(cái)政改革三大任務(wù)中，改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度都已經(jīng)取得初步進(jìn)展，而對(duì)于事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革能否落到實(shí)處還存在很多不確定因素。針對(duì)這個(gè)問題，《意見》明確了改革的路線圖和時(shí)間表。按照時(shí)間表要求，2016年選取國(guó)防、外交等領(lǐng)域率先啟動(dòng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。2017-2018年?duì)幦≡诮逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。2019-2020年基本完成主要領(lǐng)域改革，梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時(shí)制定修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財(cái)政關(guān)系法，推動(dòng)形成保障財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系。

2.將“中央委托地方行使的事權(quán)規(guī)范化法治化”作為突破口

在“中央決策、地方執(zhí)行”和“部門同構(gòu)、事權(quán)共擔(dān)”的條件下，完全屬于中央的事權(quán)和完全屬于地方的事權(quán)都是少數(shù)，比較容易厘清，但絕大多數(shù)財(cái)政事權(quán)，都是中央與地方共擔(dān)事權(quán)，其中，中央委托地方執(zhí)行的事權(quán)又會(huì)占據(jù)絕對(duì)比重，這些事權(quán)的劃分將會(huì)是改革的難點(diǎn)。因此，如何規(guī)范化和法治化中央委托地方行使的事權(quán)就是推進(jìn)相關(guān)改革的重中之重。建議效仿日本，將中央部門委托地方政府執(zhí)行的“機(jī)構(gòu)委任事務(wù)”法治化作為突破口（西尾勝，《日本地方分權(quán)改革》）。

3.加強(qiáng)與相關(guān)改革的協(xié)同配套

財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分與教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等各項(xiàng)改革緊密相連、不可分割。為此，要將財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革與加快推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革相結(jié)合，既通過相關(guān)領(lǐng)域改革為推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分創(chuàng)造條件，又將財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革體現(xiàn)和充實(shí)到各領(lǐng)域改革中，形成良性互動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)的局面。

4.完善財(cái)政收入制度改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配

財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分是財(cái)政收入分配改革發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，但財(cái)政收入分配改革本身也是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，“以收定支”和“以支定收”雖然在理論界爭(zhēng)論不休，但現(xiàn)實(shí)中卻是一致的，沒有合理的收入分配制度，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分再科學(xué)也難以實(shí)現(xiàn)公平；反之，沒有科學(xué)的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，收入分配改革也將失去方向?？傊谕苿?dòng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的同時(shí)，也要同步推動(dòng)和完善中央與地方收入劃分和對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度，以形成財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。

5.加強(qiáng)立法和司法，建立健全中央和地方調(diào)節(jié)機(jī)制

首先是加強(qiáng)立法和司法的獨(dú)立性。其次是要培養(yǎng)司法的權(quán)威性，建議由最高法院設(shè)立巡回法院和上訴法院來審理跨省、以及省內(nèi)涉及中央法規(guī)執(zhí)行的案件。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，可以設(shè)立行政系統(tǒng)內(nèi)的“中央與地方關(guān)系仲裁委員會(huì)”，來處理一般性的中央與地方、地方與地方之間糾紛的司法仲裁機(jī)構(gòu)，而更重要的案件可交由憲法法院來加以審理。（作者單位為中國(guó)人民銀行楊凌支行 中國(guó)人民銀行楊凌支行國(guó)庫課題組）