◎張建國

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新思路

◎張建國

隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷增長，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，隨之而來的是土地資源的濫用問題以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間產(chǎn)生了不可避免的矛盾與摩擦。為了緩解這一系列的問題，國家在2004年提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度。主要目的是為了優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)、提升建設(shè)用地利用效率的有效途徑。本文就該制度執(zhí)行以來的相關(guān)問題做了簡要分析，并提出了相應(yīng)的創(chuàng)新思路與策略。

自20世紀(jì)90年代中期以來，我國的城鎮(zhèn)化水平發(fā)展速度加快，幾乎以年平均1個百分點(diǎn)的速度增長。鄉(xiāng)村人口大量涌入城鎮(zhèn)成為城鎮(zhèn)化的主要方式。從理論角度來說，城鎮(zhèn)化不僅意味著城市人口的增加和農(nóng)村人口的減少，同時也意味著城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地的減少。但是現(xiàn)實(shí)情況確實(shí)我國的城鎮(zhèn)化水平逐漸提高，隨著農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，卻并沒有與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡問題極為嚴(yán)重。因此，國家在2004年出臺了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，并且在此之后陸陸續(xù)續(xù)出臺了一些列相關(guān)的政策，開展試點(diǎn)實(shí)踐，以期破解城鄉(xiāng)用地的各項(xiàng)問題。但是在實(shí)施該制度的過程中，出現(xiàn)了一些不可忽視的缺陷問題，需要我們對其進(jìn)行分析探討，并進(jìn)行開拓創(chuàng)新，以更好地適應(yīng)新時期的社會發(fā)展，環(huán)節(jié)城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾與問題。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的缺陷

掛鉤指標(biāo)的生產(chǎn)整拆整建。當(dāng)前，我國的掛鉤制度要求掛鉤試點(diǎn)必須以項(xiàng)目區(qū)為主體組織實(shí)施，由此導(dǎo)致絕大部分試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的拆舊與安置都被限定在劃定的拆舊與安置范圍內(nèi)，并且是成規(guī)模連片進(jìn)行。這種整拆整建的行為將帶來一系列的負(fù)面影響，其中增加運(yùn)行成本和安置補(bǔ)償不合理是最典型的例子。這主要是因?yàn)槊總€試點(diǎn)的具體情況不同，真正閑置的宅基地也不盡相同，而隨著經(jīng)濟(jì)條件的不斷發(fā)展，農(nóng)村很多房建工程的建設(shè)越來越好，但是整拆整建難免會將新建房屋納入其中，無形中增加了成本，浪費(fèi)了資源。另一方面，整片拆遷的情況下，地方政府一次性獲取的城鎮(zhèn)建新指標(biāo)較多，就難免會忽視農(nóng)民的利益而急于求成，由此導(dǎo)致安置補(bǔ)償不合理的情況發(fā)生。

掛鉤指標(biāo)的使用封閉運(yùn)行?，F(xiàn)行的掛鉤制度規(guī)定，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)在試點(diǎn)市、縣行政轄區(qū)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)封閉運(yùn)行，這就表明掛鉤指標(biāo)的配置方式是一種行政配置。由此會帶來兩個問題，一是掛鉤指標(biāo)使用效益低下。由于每個掛鉤試點(diǎn)的具體情況不一樣，但是其籌資方面都是先由政府墊付，因此在拆舊建新置換出來的掛鉤指標(biāo)方面就無法確保資金平衡和獲得預(yù)期收益，特別是對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，很難實(shí)現(xiàn)資金不平衡。如此一來，大大降低了掛鉤指標(biāo)使用效益，同時對財政的負(fù)擔(dān)也較重，財政風(fēng)險高，部分地區(qū)政府還要負(fù)責(zé)資金不足部分的兜底，所以即便該政策整理潛力大，當(dāng)?shù)卣膊粫e極推進(jìn)。二是掛鉤指標(biāo)供需區(qū)域不匹配。這一問題還是由于掛鉤指標(biāo)的封閉運(yùn)行導(dǎo)致的。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新的思路與關(guān)鍵路徑

制度創(chuàng)新的基本思路。

(1)規(guī)范掛鉤指標(biāo)的生產(chǎn)。首先應(yīng)當(dāng)改變項(xiàng)目區(qū)的整拆整建模式，將農(nóng)村中分散的閑置、空閑農(nóng)村建設(shè)用地有序退出，采取“聚零為整”的方式進(jìn)行。同時降低拆舊建新成本，使之與交易成本形成掛鉤指標(biāo)。

(2)探索掛鉤指標(biāo)的跨區(qū)配置。轉(zhuǎn)變原有的掛鉤指標(biāo)封閉運(yùn)行模式，加強(qiáng)區(qū)域之間的交流與合作，統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)掛鉤指標(biāo)的有效供給與需求。

(3)完善掛鉤的運(yùn)行規(guī)則。在現(xiàn)有的制度框架下完善農(nóng)村建設(shè)用地退出的程序與補(bǔ)償資金的支付、復(fù)墾耕地質(zhì)量的監(jiān)管、掛鉤指標(biāo)市場交易規(guī)則的制定與監(jiān)管等。

制度創(chuàng)新的關(guān)鍵路徑

構(gòu)建閑置宅基地退出機(jī)制?，F(xiàn)階段，應(yīng)主要以閑置宅基地為整理復(fù)墾對象，對農(nóng)民退出宅基地的條件進(jìn)行全面分析，并建立更為合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)“一戶多宅”或已在城鎮(zhèn)就業(yè)定居、或有進(jìn)城進(jìn)村鎮(zhèn)社區(qū)居住意愿且不再申請新的宅基地的農(nóng)民，主動申請將閑置、空閑和廢棄的宅基地退出；同時對拆舊地塊采取統(tǒng)一規(guī)劃、分散開展的形式，將退出的宅基地整理復(fù)墾為耕地，并經(jīng)過驗(yàn)收合格后納入掛鉤指標(biāo)專用庫。地方政府也應(yīng)當(dāng)建立掛鉤指標(biāo)庫與資金庫，可以將掛鉤指標(biāo)用于本地的城鎮(zhèn)建設(shè)，或者通過有償轉(zhuǎn)讓方式跨區(qū)使用，獲取掛鉤指標(biāo)收益，最終經(jīng)審核后納入資金庫，作為掛鉤指標(biāo)的生產(chǎn)資金。

構(gòu)建掛鉤指標(biāo)的交易機(jī)制。掛鉤指標(biāo)的交易可以在很大程度上解決掛鉤指標(biāo)供需不匹配、需求方指標(biāo)緊缺和供給方掛鉤資金的問題。具體表現(xiàn)為：掛鉤指標(biāo)供給方可以通過預(yù)支掛鉤指標(biāo)來獲取掛鉤收益，可以籌集充足的資金來開展拆舊的同時，還能有效減少掛鉤的財政風(fēng)險。指標(biāo)需求方通過有償交易可以取得城鎮(zhèn)建新的權(quán)利，從而推動城鎮(zhèn)發(fā)展。

制度創(chuàng)新的保障措施

加強(qiáng)掛鉤規(guī)劃與實(shí)施監(jiān)管。在新時期，項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃要與現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃銜接；而對于一些跨區(qū)交易，政府必須明確參與進(jìn)掛鉤規(guī)劃的實(shí)施與監(jiān)管；各地區(qū)建立完善的掛鉤指標(biāo)交易臺賬，通過多方供需主體的協(xié)商與討價還價形成掛鉤指標(biāo)一級市場交易；定期將掛鉤指標(biāo)交易情況、掛鉤指標(biāo)庫的使用與掛鉤資金庫的收支狀況等進(jìn)行公開，實(shí)現(xiàn)公開化透明化管理。

嚴(yán)格耕地質(zhì)量管理與考核。針對建新區(qū)占用的耕地，必須建立一套硬性指標(biāo)與強(qiáng)制規(guī)定，要求建設(shè)單位將新建區(qū)徒弟的一定比例的表土層剝離，用于拆舊區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理的耕地；對于新增耕地的質(zhì)量評定和驗(yàn)收需強(qiáng)化，建立相關(guān)的監(jiān)督檢查機(jī)制，且將其與官員政績考核相掛鉤。

富平縣土地開發(fā)整理中心）