朱鋒

2017年是中國外交在南海議題上不斷進(jìn)取、取得積極收獲的一年。在2017年7月12日荒誕的菲律賓南海仲裁案裁決出籠之后，中國政府果斷、堅決地宣布這一裁決結(jié)果非法、無效，就是“一張廢紙”，在與東盟國家的積極合作進(jìn)程中穩(wěn)住了局勢，實現(xiàn)了對仲裁案裁決在政治上的“翻篇”。2017年以來，我們繼續(xù)大力展開“雙軌制”下的南海維穩(wěn)與維權(quán)斗爭，南海局勢總體上出現(xiàn)了積極的發(fā)展態(tài)勢，一度激化的南海問題趨緩趨穩(wěn)。總的來看，2017年的南海斗爭呈現(xiàn)出了四大特點。

首先，菲律賓南海仲裁案引發(fā)的外交、政治和安全對峙得到了有效管控，2017年具有歷史意義的慶祝東盟成立50周年的東盟峰會、東盟外長會所發(fā)表的共同聲明等政治性文件都拒絕再提南海仲裁裁決，中國與菲律賓關(guān)系繼續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，兩國經(jīng)貿(mào)聯(lián)系實質(zhì)性擴(kuò)大，并啟動了首次中菲南海主權(quán)爭議對話，有關(guān)油氣資源的聯(lián)合開發(fā)進(jìn)入外交議程。中國和越南之間雖然在5至6月發(fā)生了萬安灘油氣鉆探摩擦，但兩國關(guān)系在政治層面互動頻繁。11月越南峴港亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議期間，兩國元首舉行了會談，共同表達(dá)了要實質(zhì)性管控兩國南海爭議的堅定立場。部分西方國家想要看到東盟國家繼續(xù)在仲裁案裁決問題上對華施壓的企圖嚴(yán)重受挫。部分西方智庫和媒體甚至提出，美國和日本在對東盟國家的爭奪中已經(jīng)明顯“輸給中國”。這種說法雖顯夸張，但確實反映了2017年以來中國與東盟通過合作穩(wěn)定南海局勢的積極勢頭。

其次，特朗普政府的南海政策一度來勢洶洶，但在中美兩國元首海湖莊園會晤之后，中美關(guān)系中的南海議題明顯可控。盡管圍繞著島礁建設(shè)、南沙主權(quán)歸屬的法律依據(jù)、南海軍事動向等一系列問題上中美之間仍然存在著深刻的爭議與競爭，但南海問題在已經(jīng)進(jìn)行了三次的“習(xí)特會”上始終沒有成為主要話題。2017年美國新政府上臺，中美迅速啟動的兩國高層密切溝通磋商，至少保證了南海爭議沒有成為美國新政府第一年內(nèi)的突出話題。即便在特朗普政府上臺不到一年的時間里，美國海軍已經(jīng)進(jìn)行了四次南?！昂叫凶杂伞毙袆樱瑢χ袊谀虾５闹鳈?quán)與安全構(gòu)成了持續(xù)的挑戰(zhàn)，但南海爭議并沒有實質(zhì)性地妨礙兩國在經(jīng)貿(mào)、朝核等問題上持續(xù)的溝通與合作。

特朗普政府在就職之前，其南海政策基調(diào)一度十分“扎眼”。1月11日，美國候任國務(wù)卿蒂勒森在國會參院提名聽證會上就南海問題做出強(qiáng)硬表態(tài)，宣稱中國島礁建設(shè)是“非法”的，美國應(yīng)采取必要手段加以阻止。1月23日，前美國白宮新聞主管斯班塞就南海問題公開評論，威脅說要“不承認(rèn)”中國的島礁建設(shè)。但形勢比人強(qiáng)。由于朝鮮進(jìn)入2017年之后連續(xù)的導(dǎo)彈試射與核試驗，特朗普政府亞太戰(zhàn)略的優(yōu)先重點鎖定朝核問題，對待南海問題也就沒有像奧巴馬時期那樣高調(diào)、突出。特朗普需要中國在朝核問題上提供配合，有意弱化南海問題上對中國的批評和壓力。除了“航行自由”行動之外，2017年中美兩國在南海問題上還沒有實質(zhì)性地“過招”。

第三，南海管控爭議和危機(jī)的規(guī)則建設(shè)、制度建設(shè)開始進(jìn)入歷史性的新階段。這既是中國與東盟關(guān)系發(fā)展的新機(jī)遇，同時，也給中國周邊外交的整體布局和戰(zhàn)略籌劃帶來了新挑戰(zhàn)。

2017年是中國—東盟務(wù)實合作取得新進(jìn)展的一年，這在南海問題上尤為突出。2017年8月中國與東盟國家簽署了“南海行為準(zhǔn)則（COC）”框架文件，11月李克強(qiáng)總理在馬尼拉出席中國—東盟峰會期間宣布正式啟動雙方之間的“南海行為準(zhǔn)則”案文磋商。這兩個事件標(biāo)志著2002年中國與東盟共同簽署《南海各方行為宣言》（DOC）之后，雙方在推進(jìn)一項更有約束力的南海政治文件上邁出了新步伐。與此同時，加強(qiáng)南海沿岸國合作制度建設(shè)，也開始成為中國與東盟務(wù)實處理南海領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益爭議，加強(qiáng)在漁業(yè)、資源、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、救災(zāi)、事故搜救等領(lǐng)域合作的新路徑。2017年3月博鰲亞洲論壇期間，外交部副部長劉振民代表中國政府呼吁建設(shè)南海沿岸國合作制度。2017年10月，中國與東盟國家海軍實現(xiàn)了在南海首次聯(lián)合演習(xí)。這一系列進(jìn)展邁出了充實中國-東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、實現(xiàn)中國和東盟共同管控南海局勢的新步伐?！澳虾Ｐ袨闇?zhǔn)則”的案文磋商值得期待，雖然不會一蹴而就，但畢竟在穩(wěn)步落實。中國與東盟究竟將花多長時間談出一個什么樣的案文，將考驗雙方的政治決心和戰(zhàn)略眼光。

第四，南海問題的國際關(guān)注度和域外大國插手干預(yù)的程度并沒有得到根本性的遏制；相反，隨著中國進(jìn)一步崛起和南海島礁建設(shè)的深入，中國與美、日、印、澳等國的南海戰(zhàn)略博弈也在繼續(xù)深化。

2017年日本政府加大了在南海的軍事與政治干預(yù)力度。日本“出云”號直升機(jī)航母與美國海軍在南海進(jìn)行了聯(lián)合演習(xí)，并特意搭載東盟國家的海軍官兵在南海游弋。特朗普政府給美國軍方一定程度上“放權(quán)”，美軍的“航行自由”行動變成了年度計劃，五角大樓和美國太平洋司令部在“航行自由”行動的頻率和方式上有了更大的自主權(quán)。特朗普上臺后近11個月內(nèi)，美軍已在南海進(jìn)行四次“航行自由宣示行動”，而奧巴馬政府執(zhí)政八年一共進(jìn)行了五次。2017年11月特朗普首次亞洲之行，在日本正式提出了“自由與開放的印度洋-太平洋”概念，美國、日本、印度、澳大利亞“四國機(jī)制”開始進(jìn)入正式磋商階段。盡管美國與其亞太盟友的“印太戰(zhàn)略”還沒有完全“浮出水面”，但用“印太”取代“印太”并非是簡單的地理范圍擴(kuò)大。“印太戰(zhàn)略”將成為特朗普政府亞太安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)涵，南海問題牽動亞太地區(qū)地緣戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)加速調(diào)整的態(tài)勢有可能進(jìn)一步上升。

（作者為南京大學(xué)國際關(guān)系研究院院長，中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任、教授）endprint