周鑫宇

中共十九大報(bào)告指出：中國(guó)形成了全方位、多層次、立體化的外交格局。從層次來(lái)看，這一外交格局既包括中央政府層面的高層外交，也有城市、地方政府乃至民間組織機(jī)構(gòu)的低層次外交。一般來(lái)說(shuō)，中央政府的高層次外交更關(guān)心安全、政治等“高政治”問(wèn)題，低層次的外交則更關(guān)心經(jīng)濟(jì)、治理等“低政治”問(wèn)題。高低層外交和高低層政治的結(jié)合，構(gòu)成了立體化的外交格局。

在這樣的事實(shí)面前，國(guó)際關(guān)系學(xué)科面臨新的挑戰(zhàn)。國(guó)際關(guān)系理論主要集中于解釋高層次的外交和高政治的問(wèn)題。對(duì)于低層次外交和低政治問(wèn)題，國(guó)際關(guān)系學(xué)者有所關(guān)注，但理論構(gòu)建并不充分。未來(lái)的國(guó)際關(guān)系理論要進(jìn)步，總得要解釋這些問(wèn)題。除了國(guó)家間的安全和政治關(guān)系之外，城市或者民間國(guó)際交往已經(jīng)切實(shí)地在影響國(guó)家利益甚至國(guó)家安全。這些國(guó)際交往不只是影響國(guó)家間關(guān)系的一種“因素”，它可能存在自有的規(guī)律。如果是這樣的話(huà)，低層外交也需要完成理論構(gòu)建。

從國(guó)際政治理論的邏輯出發(fā)，可以嘗試為民間外交和城市外交構(gòu)建一些理論支撐。那么，我們要構(gòu)建低層政治的理論，就首先要問(wèn)：城市和民間組織國(guó)際交往的動(dòng)力機(jī)制是什么？是誰(shuí)、出于什么原因推動(dòng)城市外交和民間外交？這應(yīng)該是核心的理論問(wèn)題。我以下談一些初步的思考。

在中國(guó)，城市外交和民間外交的發(fā)展至少有兩個(gè)層次的動(dòng)力，第一個(gè)層次動(dòng)力是國(guó)家層次的動(dòng)力，第二個(gè)層次的動(dòng)力是亞國(guó)家層次的動(dòng)力。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，2008年全球金融危機(jī)前后，中國(guó)對(duì)外關(guān)系態(tài)勢(shì)發(fā)生了明顯的變化：金融危機(jī)以前，中國(guó)真正在海外的國(guó)家利益比較少，國(guó)家形象對(duì)國(guó)家利益影響不大；金融危機(jī)以后，隨著中國(guó)企業(yè)快速“走出去”，我們?cè)诤Ｍ獾睦嬉惭杆僭鲩L(zhǎng)。但如果企業(yè)“走出去”后，與外國(guó)人的溝通不順暢，我們的海外投資和資產(chǎn)安全等將會(huì)受到很大影響。在這種背景下，我們應(yīng)該更加重視外國(guó)社會(huì)和民眾的態(tài)度。

此外，金融危機(jī)以后，全球治理機(jī)制、傳統(tǒng)國(guó)際秩序逐漸失效，這也對(duì)我們的國(guó)家利益構(gòu)成了挑戰(zhàn)。我們國(guó)家現(xiàn)在從上到下都認(rèn)識(shí)到，維持國(guó)際秩序?qū)χ袊?guó)來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，因而多邊外交和全球治理問(wèn)題成為了近年來(lái)中國(guó)外交最主要的新動(dòng)力。但如果中國(guó)要站出來(lái)為國(guó)際秩序提供方案、推動(dòng)全球治理，領(lǐng)導(dǎo)人、政府可以負(fù)責(zé)規(guī)劃，誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施？因此，全球治理和共同發(fā)展在具體實(shí)施層面必須要靠城市、企業(yè)和社會(huì)組織，為此國(guó)家要推動(dòng)民間外交和城市外交的發(fā)展。這構(gòu)成了國(guó)家層次的動(dòng)力。

在亞國(guó)家層次上，不管是城市、企業(yè)或者社會(huì)組織，逐漸地都開(kāi)始產(chǎn)生內(nèi)在動(dòng)力參與國(guó)際交往活動(dòng)。比如說(shuō)對(duì)于先發(fā)展起來(lái)的城市廣州來(lái)說(shuō)，一直有很強(qiáng)的外貿(mào)需求，希望融入全球貿(mào)易秩序，希望在全球貿(mào)易規(guī)則制定中發(fā)聲。但是這種需求并不同步于成都或者重慶這樣的內(nèi)陸城市，只是隨著發(fā)展的加快這些內(nèi)陸城市才慢慢開(kāi)始有經(jīng)濟(jì)動(dòng)力去參與外交活動(dòng)。每個(gè)城市有不同需求。有的城市有單一的國(guó)際交往需求，有的城市有綜合性的國(guó)際交往需求，都想到國(guó)際舞臺(tái)上實(shí)現(xiàn)。這就是城市本身參與外交的動(dòng)力。除了城市以外，企業(yè)自不用說(shuō)。隨著今天國(guó)內(nèi)市場(chǎng)飽和和企業(yè)產(chǎn)能的過(guò)剩，企業(yè)“走出去”成為必然趨勢(shì)。而民間慈善和社會(huì)組織的發(fā)展，也產(chǎn)生了“走出去”的動(dòng)力。隨著中國(guó)的發(fā)展，民間外交、城市外交、企業(yè)的公共外交有了新的動(dòng)力機(jī)制。這是自發(fā)的、自下而上的。

如果從兩個(gè)層次分析低層外交的動(dòng)力，就會(huì)得出一些有趣的結(jié)論。

第一個(gè)結(jié)論是：有些我們擔(dān)憂(yōu)的問(wèn)題，長(zhǎng)久來(lái)看并不必太擔(dān)心。比如我們常說(shuō)民間外交能力不足的問(wèn)題。如果城市和企業(yè)自己有需要，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)能力問(wèn)題不用太擔(dān)心，它們一定會(huì)學(xué)習(xí)，因?yàn)楹退鼈兊睦尕P(guān)。當(dāng)然，這也需要國(guó)家的某種指導(dǎo)和政策配合。

第二個(gè)結(jié)論是：如果我們仔細(xì)看這兩種動(dòng)力，本質(zhì)上是一致的，都是源于社會(huì)需求。上下干的其實(shí)是同一件事情。因而我們從總體上不必過(guò)于擔(dān)心政府和社會(huì)的張力問(wèn)題，或者所謂外交分權(quán)和賦權(quán)的問(wèn)題。其實(shí)如果條件得當(dāng)，國(guó)家和社會(huì)會(huì)很容易配合，比如當(dāng)企業(yè)、城市和國(guó)家都在為經(jīng)濟(jì)發(fā)愁的時(shí)候，“一帶一路”倡議就提出來(lái)了，從上到下都很積極。

第三個(gè)結(jié)論是：在執(zhí)行層面，確實(shí)存在著資源和政策不匹配的問(wèn)題。地方、民間有需求，中央政府的機(jī)制不匹配。中央有期待，地方的信息和資源不匹配。全國(guó)的資源還沒(méi)有打通。另外，對(duì)于社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，還要首先實(shí)現(xiàn)基層治理能力的提升。但多數(shù)的矛盾，都可以通過(guò)時(shí)間來(lái)解決。