王敏

緬甸是東南亞地區(qū)重要國家，也是東盟組織的重要成員。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，外界普遍認(rèn)為緬甸只是東南亞的一個小國。但實(shí)際上，緬甸國土面積達(dá)67.66萬平方公里，大約相當(dāng)于英法兩國本土面積的總和，為中南半島上面積最大的國家，也是東盟中國土面積僅次于印尼的第二大國家;總?cè)丝谶_(dá)5300萬，是中南半島上僅次于越南和泰國的第三人口大國。

作為全球經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)的國家之一，緬甸長期陷入內(nèi)戰(zhàn)及軍政府執(zhí)政后外部經(jīng)濟(jì)封鎖的泥沼，一度自外于全球經(jīng)濟(jì)體系。但自2010年推動民主化改革以來，緬甸逐漸融入全球經(jīng)濟(jì)體系，經(jīng)濟(jì)快速成長。緬甸經(jīng)濟(jì)的起飛也引起了臺灣當(dāng)局的高度關(guān)注。過去由于緬甸經(jīng)濟(jì)封閉，臺緬官方往來基本中斷，緬甸長期以來沒有成為臺灣當(dāng)局推動“南向政策”的鎖定目標(biāo)。但隨著近年來的逐漸開放，緬甸日益成為臺灣當(dāng)局推動對外經(jīng)濟(jì)合作的重點(diǎn)目標(biāo)。蔡英文上臺后，將緬甸列為其“新南向政策”的新興市場，希望推動臺商開拓這一投資的“處女地”，并借此深化臺緬實(shí)質(zhì)關(guān)系發(fā)展。

位于緬甸首都內(nèi)比都的和平塔。

未來緬甸將在蔡英文當(dāng)局“新南向政策”中扮演怎樣的角色？臺商在緬甸是否會掀起一波投資熱潮？臺緬實(shí)質(zhì)關(guān)系能否出現(xiàn)前所未有的突破？帶著這些問題，筆者先后前往緬甸仰光、曼德勒等地區(qū)，期望通過一些實(shí)地調(diào)研，“以管窺豹”，探析蔡英文當(dāng)局“新南向政策”在緬甸的可能發(fā)展走向。

民主化改革后臺緬關(guān)系日益熱絡(luò)

東南亞歷來是臺灣當(dāng)局拓展對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系的主要目標(biāo)，但在東南亞十國中，臺緬互動極少，不僅雙邊缺乏經(jīng)貿(mào)往來，而且雙方公權(quán)力部門間的接觸也幾為空白，這與臺灣和新加坡等其他東南亞國家之間綿密的互動往來形成鮮明對比。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，2000年臺緬雙方貿(mào)易總額僅為2.36億美元，占雙方外貿(mào)總額的比重微乎其微。2000年后受西方制裁等影響，臺緬貿(mào)易額進(jìn)一步萎縮至2006年的1.17億美元。從投資方面看，緬甸幾乎為臺商投資的“處女地”，據(jù)臺灣當(dāng)局統(tǒng)計，臺灣對緬甸投資額不到幾百萬美元。雖然有些臺商通過新加坡等第三地赴緬甸投資，但由于緬甸國內(nèi)政局動蕩、投資環(huán)境較差等因素的影響，實(shí)際上赴緬甸投資的臺商規(guī)模很小?？梢哉f，緬甸是東南亞少有的（其他為老撾、柬埔寨）與臺灣互動極少的國家之一。

2010年緬甸軍政府宣布啟動民主化改革，昂山素季等反對派領(lǐng)導(dǎo)人開始活躍在緬甸政壇，緬甸受到西方國家的高度歡迎。西方國家紛紛解除對緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁，同時緬甸開始推動經(jīng)濟(jì)改革，大力吸引外資，逐漸成長為東南亞國家中亮眼的經(jīng)濟(jì)新星。緬甸打開關(guān)閉已久的“國門”引起當(dāng)時在臺灣執(zhí)政的馬英九當(dāng)局的高度關(guān)注，在其制定的最新“加強(qiáng)對東南亞地區(qū)經(jīng)貿(mào)工作綱領(lǐng)”中首次將緬甸列入其中。為了搶占新一波的市場紅利，許多臺商紛紛赴緬甸探路。由于在馬英九執(zhí)政時期兩岸關(guān)系處于和平發(fā)展的軌道，臺灣向緬甸伸出的“橄欖枝”也獲得緬甸的積極回應(yīng)。

2010年后，臺緬雙方關(guān)系迅速升溫，取得了過去幾十年所未曾有過的新進(jìn)展。相較于過去，其發(fā)展速度可謂一日千里。一方面，臺商對緬甸的投資開始迅猛增長，部分年份增速超過100%以上，顯示越來越多的臺商將緬甸作為強(qiáng)力拓展的新興目標(biāo);另一方面，雙方貿(mào)易額也由2009年的1.37億美元增至2013年的2.82億美元，短短五年時間增幅高達(dá)106%。與此同時，臺緬之間的官方及半官方互動明顯增多，臺灣當(dāng)局首次在仰光成立了駐緬代表處，臺緬在舉辦經(jīng)貿(mào)論壇、簽訂經(jīng)貿(mào)協(xié)議等方面也取得了歷史性的進(jìn)展。臺灣國際經(jīng)濟(jì)合作協(xié)會與緬甸商工總會先后舉辦多次“臺緬經(jīng)濟(jì)聯(lián)席會議”，臺緬還簽訂了《臺緬資通訊合作備忘錄》等一系列經(jīng)貿(mào)協(xié)議。臺緬雙方互動的增多也帶來了人員往來快速增長，特別是赴緬旅游的臺灣民眾人數(shù)大幅增長。此外，臺緬還以“國會”等平臺加強(qiáng)雙方互動，雙方在教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的合作日益升溫。特別是昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟在2015年緬甸大選中取得壓倒性勝利后，臺灣當(dāng)局認(rèn)為加強(qiáng)對緬甸關(guān)系的“春天”已經(jīng)來臨。2016年蔡英文上臺后，民進(jìn)黨當(dāng)局評估認(rèn)為中國大陸對緬甸的影響力日益下滑，緬甸政府將擁抱歐美日等西方國家而疏離大陸，同時蔡英文與昂山素季均為女性領(lǐng)導(dǎo)人，雙方在領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)等方面有很多的共性，這將為臺緬關(guān)系深化發(fā)展提供歷史性的契機(jī)。鑒于此，蔡英文上臺后將緬甸列為“新南向政策”的重點(diǎn)目標(biāo)，希望利用臺灣優(yōu)勢的資金、技術(shù)等資源，推動臺緬雙方各領(lǐng)域關(guān)系向縱深發(fā)展。

臺商在緬甸的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

隨著近年來緬甸步入政經(jīng)新局，臺緬之間過去幾無往來的局面開始打破，雙方經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)領(lǐng)域交流邁入新的發(fā)展階段，這對臺商及臺灣當(dāng)局可謂積極的信號。筆者在緬甸調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，過去幾乎進(jìn)入不了臺商視線的緬甸逐漸變得有吸引力了，臺商圈內(nèi)彌漫著“緬甸熱”的氛圍。對于不少臺商而言，緬甸近些年的開放宛如當(dāng)年的越南。

從發(fā)展機(jī)遇上，雖然過去臺商對緬甸投資額極少，但實(shí)際上仍有少量臺商不畏當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境險惡而在緬甸當(dāng)?shù)厣罡?。由于?dāng)時緬甸被歐美國家強(qiáng)力制裁，在緬甸從事加工出口幾無空間，這些先去的臺商就只好著眼于緬甸較大的內(nèi)需市場，從事產(chǎn)品的生產(chǎn)銷售。這些臺商中的先鋒部隊(duì)在緬甸投資經(jīng)營雖然篳路藍(lán)縷，但也積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)。緬甸啟動政經(jīng)改革后，隨著歐美國家制裁的消除，這些在緬甸深耕多年的臺商搶占了較好的發(fā)展契機(jī)。此后，受緬甸經(jīng)濟(jì)的開放的吸引，大量從事加工出口業(yè)的臺商也來到緬甸投資。根據(jù)筆者調(diào)研結(jié)果，目前緬甸整體營商環(huán)境大致相當(dāng)于上世紀(jì)90年初的中國大陸，勞動力、土地等生產(chǎn)成本很低，同時由于緬甸受佛教影響很深，民眾淳樸善良，治安良好，這對從事制造業(yè)臺商的吸引力日增。此外，隨著緬甸仰光等地土地投資的價值被逐步發(fā)掘，不少臺商前往緬甸投資寫字樓、工業(yè)園區(qū)或者炒地炒房，從而助推了臺商對緬甸服務(wù)業(yè)投資的快速增長。

除發(fā)展機(jī)遇外，臺商對緬甸投資也面臨著越來越多的挑戰(zhàn)。隨著歐美日等外資大量涌入緬甸，與臺資形成了較強(qiáng)的競爭關(guān)系，特別是陸資在緬甸深耕多年，擁有很強(qiáng)的影響力，臺資想擠入的難度很大。國際資金的大量涌入也助長了仰光等地的資產(chǎn)價格，工業(yè)園區(qū)等土地價格飆升，客觀上增大了臺商的生產(chǎn)成本。此外，緬甸國內(nèi)落后的基礎(chǔ)設(shè)施、民眾“淡泊名利”的價值取向等也在相當(dāng)程度上影響了臺商的經(jīng)營發(fā)展。加之昂山素季上臺后緬甸整體外交并未如西方國家預(yù)期的“倒向西方”，中緬之間仍保持著較為密切的關(guān)系，一個中國原則仍是緬甸新政府恪守的基本政策，這些都使得臺灣當(dāng)局期待的臺緬實(shí)質(zhì)關(guān)系大幅提升的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，從而也影響了臺商在當(dāng)?shù)亟?jīng)營發(fā)展。

蔡當(dāng)局推動“新南向政策”將更加柔性

面對緬甸國內(nèi)政經(jīng)新局以及一個中國政策的制約，蔡英文當(dāng)局未來推動“新南向政策”可能將更加柔性，將根據(jù)緬甸的實(shí)際發(fā)展情況因地制宜地采取一些政策舉措。

首先，蔡英文當(dāng)局將力推臺商赴緬投資。鑒于緬甸低廉的生產(chǎn)成本及日益改善的投資環(huán)境，蔡英文當(dāng)局將通過舉辦經(jīng)貿(mào)交流會議等形式推動更多臺商赴緬甸投資，一方面是為了搶占緬甸開放的市場紅利，另一方面也是為了引導(dǎo)更多大陸臺商轉(zhuǎn)往緬甸投資，以降低臺灣對大陸的經(jīng)濟(jì)依賴。通過加強(qiáng)與緬甸的經(jīng)濟(jì)合作，蔡英文當(dāng)局還可適時以開放緬甸勞工來臺就業(yè)等為籌碼，吸引緬甸政府深化與臺灣的實(shí)質(zhì)關(guān)系，擴(kuò)大“以經(jīng)促政”效果。

其次，推動簽訂雙邊投資保障等功能性經(jīng)貿(mào)協(xié)議將是未來蔡英文當(dāng)局的重中之重。與其他東南亞國家相比，臺緬經(jīng)濟(jì)聯(lián)系有限，且尚未簽訂投資保障、海關(guān)合作等一系列的功能性經(jīng)貿(mào)協(xié)議。未來，為鼓勵更多臺商赴緬投資以及強(qiáng)化雙邊經(jīng)濟(jì)合作，蔡英文當(dāng)局將復(fù)制過去與越南、菲律賓等國的經(jīng)濟(jì)合作模式，力推簽訂雙邊功能性經(jīng)貿(mào)協(xié)議，舉辦經(jīng)濟(jì)部門首長聯(lián)席會議，甚至以在緬甸當(dāng)?shù)卦O(shè)立臺商工業(yè)園區(qū)等形式深化雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

再次，蔡英文當(dāng)局將憑借臺灣的醫(yī)療、教育等資源優(yōu)勢強(qiáng)化對緬甸的民間工作。緬甸為全球經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)國家之一，在醫(yī)療、教育等方面亟需外界的支持。由于緬甸恪守一個中國原則，蔡英文當(dāng)局想在官方層面尋求突破難度極大。鑒于此，積極拓展民間“外交”、強(qiáng)化與緬甸民間領(lǐng)域交流合作勢必將成為蔡英文當(dāng)局強(qiáng)化與緬實(shí)質(zhì)關(guān)系、提升臺灣“國際能見度”的必由之路。同時，緬甸國內(nèi)擁有數(shù)量可觀的華人，這些華人多為過去國民黨軍人在解放戰(zhàn)爭期間敗退緬甸的后裔，素來與臺灣有較深的淵源。未來，蔡英文當(dāng)局勢必將借重緬甸華人等群體，利用“臺灣慈濟(jì)”等非政府組織加強(qiáng)在緬甸民間活動，并在醫(yī)療、教育、文化等領(lǐng)域輸出所謂“軟實(shí)力”，以在緬甸民間侵蝕“一個中國”框架。

總之，從未來走向看，在緬甸啟動新一波政經(jīng)改革及其低廉生產(chǎn)成本比較優(yōu)勢帶動下，臺商對緬甸投資仍有較大的增長空間，臺緬在貿(mào)易、投資、人員往來等領(lǐng)域的交流合作也有望持續(xù)深化。但緬甸國內(nèi)政局變化及未來政策走向仍將是影響臺緬經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的重要變量，特別是昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟的執(zhí)政狀況將直接影響臺商對緬甸的投資信心。展望未來，臺緬關(guān)系仍將在一個中國框架下運(yùn)行，其發(fā)展仍將決定于中緬關(guān)系及兩岸關(guān)系走向。蔡英文當(dāng)局試圖通過“新南向政策”突破一個中國政策框架幾無可能，但其通過各種柔性、隱性的方式強(qiáng)化臺緬實(shí)質(zhì)關(guān)系的舉措仍值得大陸高度關(guān)注。

（作者為中國社科院臺灣研究所助理研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）