李聲高

(中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北 武漢 430073)

國家監(jiān)察權(quán)運行機制研究
——兼論檢察機關(guān)改革的方向*

李聲高

(中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北 武漢 430073)

隨著國家監(jiān)察體制改革從北京、浙江和山西等省試點向全國推開，國家監(jiān)察權(quán)改革已然成了理論界與實務(wù)界最為時熱的論題。當前的研究主要限于國家監(jiān)察委員會的立法探討、組織架構(gòu)和職能配置，對我國監(jiān)察權(quán)理論來源、國家監(jiān)察權(quán)改革及其風險、監(jiān)察權(quán)改革后檢察機關(guān)的未來走向以及國家監(jiān)察權(quán)改革完善機制等方面卻缺乏系統(tǒng)的研究。立足于當前三個試點的改革動向，在考量國內(nèi)和國外監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)介紹我國監(jiān)察體制改革的基本內(nèi)涵與風險預測，理性設(shè)想檢察機關(guān)未來改革的方向，提出我國監(jiān)察權(quán)運行機制的完善路徑。

理論來源；監(jiān)察權(quán)改革；風險防控；完善路徑

為了整合國家監(jiān)察資源和力量，提高權(quán)力制約的質(zhì)效和制度反腐的力度，我國開啟了國家監(jiān)察體制改革的進程*秦前紅.“重大改革于法有據(jù)”·國家監(jiān)察委員會授權(quán)考[J].中國法律評論,2017,(2).。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設(shè)上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗*http://news.xinhuanet.com/2016-11/07/c_1119867301.htm. 2017-11-04.。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會通過了在全國推開國家監(jiān)察體制改革試點的決議*http://news.xinhuanet.com/politics/2017-11/04/c_1121905874.htm，2017-11-04.。至此，監(jiān)察權(quán)改革從理論落實到實踐。經(jīng)過近一年的實踐，最熱莫過于兩點：一是國家監(jiān)察委員會對人民政府、人民檢察院反腐職能部門的整合與吸收，試點地區(qū)檢察機關(guān)反腐兩局的人事凍結(jié)最為熱議；二是國家監(jiān)察委員會職能的明確化，特別是反腐過程中可以采取的12項措施的界定，也討論較多。總體來說，國家監(jiān)察權(quán)改革釋放出的信號是反腐更趨于制度化和程序化。

此次的國家監(jiān)察體制改革明顯不同于往期的司法責任制改革，直到試點方案的出臺，有關(guān)監(jiān)察權(quán)運行機制的理論探討與文獻檢索都還很少。存在幾個問題，此次改革還沒做出很好的解答：一是改革思想的來源到底是主內(nèi)、主外還是兼而有之；二是國家監(jiān)察委員會的設(shè)立，幾乎囊括了執(zhí)政黨、政府及其司法機關(guān)的所有反腐部門，是否可能成為一個權(quán)限無界且無人監(jiān)管的超級機構(gòu)；三是監(jiān)察權(quán)吸收了檢察機關(guān)近三分之一的職權(quán),檢察機關(guān)改革的方向在哪里。這三個問題是書寫此文的動因，當然也是貫穿全文的索引。

一、制度探源：國家監(jiān)察體制的理論借鑒

(一)我國歷代的監(jiān)察機制反思

中國封建監(jiān)察制度是封建官僚政治制度的重要組成部分，它不僅在整飭吏治和鞏固封建專制統(tǒng)治，維護封建社會穩(wěn)定和發(fā)展方面發(fā)揮了重要功能，而且也為后世積累了豐富的文化遺產(chǎn)和可資借鑒的寶貴經(jīng)驗*林雅.中國封建監(jiān)察制度及其得失評析[J].法學評論,2004,(4).。監(jiān)察作為反腐倡廉一個重要的途徑，為歷代所重視。我國古代監(jiān)察制度已經(jīng)有較多法律史學者進行研究，總體分為形成(秦漢)、發(fā)展(魏晉南北朝)、成熟(隋唐)、強化(宋元)和完備(明清)五個階段。下邊從橫向和縱向兩個視角，考察我國歷代監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系以及監(jiān)察權(quán)歷代運行體制。

1．從隸屬到分立：監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系分析

我國古代監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系最為顯著的特點就是歷經(jīng)從隸屬到分立的過程。監(jiān)察制度的形成階段，即秦漢時期，突出特點就是體制紊亂、組織從屬、監(jiān)政不分(具體見圖1)。秦朝實現(xiàn)了國家的封建統(tǒng)一。在中央設(shè)置御史大夫作為丞相副貳，輔佐丞相治理天下，同時監(jiān)督各級官吏*張國安.論中國古代監(jiān)察制度及其現(xiàn)代借鑒[J].法學評論,2009,(2).。對于地方則由皇帝親任 “監(jiān)御史”來行使職權(quán)。漢承秦制，但更嚴密，御史大夫“內(nèi)承本朝之風化，外佐丞相統(tǒng)理天下”*《漢書》卷83《薛宣列傳》。。西漢在中央這一塊是設(shè)立御史中丞，地方與秦相同，只是其后地方變革為非固定性的“丞相史”行使，漢武帝第一次設(shè)立刺史，以此監(jiān)察地方。從“御史府”到“御史臺”再到“憲臺”，名稱在變，職能卻未變。到魏晉南北朝時期，中央監(jiān)察機構(gòu)實現(xiàn)了初步統(tǒng)一，成為獨立的監(jiān)察機關(guān)，監(jiān)察機構(gòu)御史臺才逐步從行政機關(guān)脫離，形成了直屬皇權(quán)的權(quán)力。

圖1

總體來說，這一時期監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)不作區(qū)分，更準確地說是監(jiān)察權(quán)隸屬于行政權(quán)，因為在古代，皇權(quán)代表著君權(quán)，相權(quán)代表著行政權(quán)，秦漢將監(jiān)察權(quán)的最高長官稱為貳丞相，就可以直接看出兩種權(quán)力之間存在隸屬關(guān)系。魏晉南北朝已慢慢將其獨立出來，突出表現(xiàn)就是在中央這一塊做到了統(tǒng)一行權(quán)。隋后元前中央方面皆以御史臺行使監(jiān)察權(quán)，御史大夫具體負責。明代和清代則以督察院行中央監(jiān)察之責，都御史具體履職，此時在機構(gòu)和組織上做到了完善與統(tǒng)一。

為何我國古代監(jiān)察機構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)從行政機構(gòu)中分立，究其原因，到底是皇權(quán)與相權(quán)博弈的結(jié)果，還是君權(quán)與行政權(quán)地位關(guān)系發(fā)生了變化？事實上,封建社會的專制集權(quán)是逐代加強的。秦漢時期，代表政府權(quán)力的相權(quán)在實力上足以與皇權(quán)抗衡，因此從政府權(quán)力中引申出來的監(jiān)察權(quán)既可以向上監(jiān)察中央，也可以向下監(jiān)察地方。魏晉南北朝后，特別是過了宋元，封建君主專制空前強化，代表政府的相權(quán)受到了巨大削弱，原本從代表政府權(quán)力的相權(quán)中引申出來的監(jiān)察權(quán)反被皇權(quán)牽制，使監(jiān)察權(quán)從相權(quán)中獨立出來，成為專制的工具，橫向制約封建政府，縱向監(jiān)視地方黎民。

2．從行政到司法：監(jiān)察權(quán)滲透范圍分析

從隋唐開始，代表監(jiān)察權(quán)的御史職權(quán)范圍進一步擴大，開始從行政監(jiān)察權(quán)擴充到司法權(quán)。以唐為例，專行監(jiān)察的機構(gòu)御史臺已能涉及一些司法職權(quán)，對司法機構(gòu)大理寺與刑部的案件監(jiān)督可以很好的體現(xiàn)這一點?！短屏洹吩疲骸笆逃氛萍m舉百僚，推鞫獄訟*《唐六典》卷十三侍御史條。。唐代御史臺除了有彈劾權(quán)監(jiān)察權(quán)外，最大的特點就是還被賦予了司法審判權(quán)，使監(jiān)察和司法審判權(quán)相結(jié)合*張麗娟.唐代御史臺司法職能研究[D].長春：吉林大學，2010.13.。有大案要案之時，則讓大理寺卿、刑部尚書、御史中丞同審，也叫做“三司推事”?！杜f唐書·令狐彰傳》記載：“令狐建榜殺刑士倫，其妻李氏奏請按劾，詔令三司詰之。”*《舊唐書·令狐彰傳》。三司推事機制到明清亦然可查。

監(jiān)察權(quán)的范圍從單純的行政監(jiān)察擴充到司法權(quán)，反映了我國古代監(jiān)察權(quán)地位的提升，當然，歸根到底還是君主專制的強化。作為治奸懲污的工具，統(tǒng)治階級日益發(fā)覺御史監(jiān)察制度的重要性，開始對其進行職權(quán)細分，賦予特殊權(quán)力，提高所屬官員的地位。也可以說，統(tǒng)治階級基于集權(quán)專制需要，而賦予御史臺審判之權(quán)。從另一個視角看，統(tǒng)治者很早就認識到，沒有終決結(jié)果權(quán)力的監(jiān)察，很難起到懲治腐敗的效果。要想更好的履行監(jiān)察職權(quán)，在行權(quán)手段上就需要賦予監(jiān)察機關(guān)一定的封建法律不利后果實施權(quán)，以此銘證權(quán)威。正因為如此，監(jiān)察權(quán)之上又衍生出了司法審判權(quán)。

3．從擴權(quán)到限權(quán)：監(jiān)察機構(gòu)的風險防控

我國古代監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中產(chǎn)生，后獨立于行政權(quán)，而成為皇權(quán)制約相權(quán)和監(jiān)督地方的統(tǒng)治工具。在監(jiān)督地方這一環(huán)節(jié)，由于監(jiān)察權(quán)權(quán)力異化而形成封建割據(jù)。西漢時期建立的刺史制度，起初刺史職守僅限為監(jiān)察方面的權(quán)力，然至東漢時，職權(quán)已擴大行政權(quán)、兵權(quán)，最后發(fā)展成為州一級的最高行政長官。唐朝設(shè)立的監(jiān)督地方的節(jié)度使，明朝建立的廠衛(wèi)制度，都是監(jiān)察權(quán)在實施過程中發(fā)生異化和失控的體現(xiàn)。本意在中央集權(quán)，而演變所極，卻成為尾大不掉*錢穆.中國歷代政治得失[M].北京：北京三聯(lián)書店，2001.50.。檢察權(quán)如過渡擴大，形成高于皇權(quán)的封建割據(jù)，會直接導致國家的衰敗和滅亡。唐朝和明朝的教訓帶來的警示是監(jiān)察權(quán)必須在一定的框架內(nèi)運行。

(二)監(jiān)察機制的比較考察

監(jiān)察專員制度本質(zhì)上屬于行政監(jiān)察?！八钤缭从?809年《瑞典憲法》的規(guī)定。在此后200余年的時間里，它不斷生長開花，結(jié)果落子，逐漸植根于五大洲的120多個國家?！?韓春暉.美國組織監(jiān)察專員制度及其啟示[J].法商研究,2013,(6).“監(jiān)察專員擁有法定職權(quán)和獨立地位，接受公民投訴，調(diào)查官員違法，發(fā)布處理意見?！?李紅勃.人權(quán)、善政、民主:歐洲法律與社會發(fā)展中的議會監(jiān)察專員[J].比較法研究,2014,(1).由于瑞典監(jiān)察專員制度在懲治腐敗上取得突出成效，歐洲其他國家隨后都紛紛借鑒而建立了監(jiān)察專員制度。21世紀初世界上有一百多個國家在國家、大區(qū)、市等不同層次上設(shè)立了監(jiān)察專員*羅智敏.對監(jiān)察專員(Ombudsman)制度的思考[J].行政法學研究,2009,(4).?？傮w來說，國外監(jiān)察專員制度大致可以分為以下幾種類型：瑞典議會司法專員制度、芬蘭議會監(jiān)察專員制度、英國議會行政監(jiān)察專員制度、法國的調(diào)解專員制度、新西蘭的申訴專員制度和澳門反貪污及賄賂專員等。

除法國的調(diào)解專員制度外，其他的監(jiān)察專員制度都是議會監(jiān)督權(quán)力的體現(xiàn)，可以說是由議會產(chǎn)生，對議會負責。然而必須說明的是，地位的獨立并不受產(chǎn)生機制的直接影響。第一，獨立于政府，首要職能為監(jiān)督政府及其工作人員。第二，獨立于議會，這里的獨立是有所區(qū)別的獨立，其一是行使職權(quán)上的獨立，由議會產(chǎn)生并不代表議會可就個案干擾司法專員或向其發(fā)號指令，甚至在終局結(jié)果的評論上都是被限制的；其二是經(jīng)費來源上的有限獨立，畢竟議會專員的經(jīng)費來源還要依仗議會，可哪怕這樣，其行權(quán)的獨立性依然能夠不受議會鉗制。還有一個國家是法國，這個國家監(jiān)察機制比較特殊，又名為調(diào)解專員制度。它并非代表議會進行監(jiān)督，其本身是獨立的行政機構(gòu)*黃云松.監(jiān)察專員制度與我國不良行政救濟初探[D].成都：四川大學，2006.8.。也可以說法國的調(diào)解專員本身屬于行政機關(guān)，人事和財政上都獨立于議會。

關(guān)于監(jiān)察專員的職權(quán)，即監(jiān)察專員的工作方式，一般包括審查國民的投訴和介入處理國民有異議的行政性行為。一般來說，監(jiān)察主體對其行權(quán)對象的措施大致涵蓋：一是提出批評建議的權(quán)利，盡管沒有法律上的約束力，但可以引導輿論對其進行監(jiān)督；二是行政公訴權(quán)，代表國家提起行政訴訟；三是啟動紀律制裁措施，以減薪或警告等黨紀或政紀處分來實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)。

(三)我國香港地區(qū)廉政公署監(jiān)察機制

香港被世界譽為“廉政之都”，“據(jù)‘透明國際’組織發(fā)布的《2004全球腐敗排行榜》亞洲城市中，按廉潔程度排名為新加坡第一(世界排名第五位)，香港第二(世界排名第十六位)?！?王宗文.權(quán)力制約與監(jiān)督研究[M].沈陽：遼寧人民出版社，2005.255.反腐敗想獲得成效至少要做到兩點，一是主觀上要有懲治腐敗的決心與堅持，二是客觀上還需要科學化、制度化的反腐機制配合。香港反腐機構(gòu)廉政公署的設(shè)置亦是遵循此原則。“香港特別行政區(qū)設(shè)立廉政公署，廉政公署不屬于公務(wù)員的體系，廉政專員對行政長官負責?！?《香港特別行政區(qū)基本法》，第57條。

對于香港來說，廉政公署最引以為傲的就是做到了“三個獨立”。第一，在組織上實現(xiàn)了機構(gòu)獨立。獨立、唯一是香港廉政公署在反腐領(lǐng)域的專有名詞，在組織上不隸屬于任何行政機構(gòu)，沒有領(lǐng)導或制約關(guān)系，只接受特區(qū)首長直接領(lǐng)導，廉署專員專職反腐治腐工作，程序的直接性是其最顯著特征。第二，在人事關(guān)系上實現(xiàn)了獨立。廉政公署和行政機關(guān)的公務(wù)員在很多方面迥然不同。獨立的錄用標準、編制的非政府化與合同制聘用方式，讓廉政公署基本上不受行政機關(guān)任何鉗制，沒有執(zhí)法上的后顧之憂，也就自然的保證了廉政公署的獨立性與廉潔性。第三，財政上的獨立。廉政公署的辦公經(jīng)費由政府預算單獨劃撥，而劃撥經(jīng)費的決定權(quán)屬于廉政公署直接回報工作的行政長官。廉政公署經(jīng)濟開支獨立，職員享有不同于政府職員的獨立津貼和基金優(yōu)遇*陳永革.論香港廉政公署制度的特色及其對內(nèi)地廉政法治的啟示[J].清華法學,2003,(2).。其他各級政府官員無法干涉廉政公署的經(jīng)濟來源，經(jīng)濟的獨立有利于廉政公署放心大膽地監(jiān)督他們*王歡.香港廉政公署制度研究[D].山東：山東大學，2009.。機構(gòu)、人事和財政三個獨立互為支撐，讓其完全能夠全心致力于反腐工作。

廉政公署的職權(quán)范圍比較廣泛，最為熟知的有四個權(quán)力：一是調(diào)查權(quán)。在行政官員財產(chǎn)來源不明案件中，廉政公署除了有要求當事人履行說明解釋義務(wù)外，還有權(quán)調(diào)取當事人及其利害關(guān)系人的賬戶。二是搜查權(quán)，在特殊情況下有權(quán)使用強制性措施。三是拘捕權(quán)?！叭缬欣碛蓱岩伤擞|犯以上三大條例之一，或身為政府雇員因濫用職權(quán)進行勒索，情節(jié)嚴重，可以不用拘捕令而將其拘捕”*程錦民.香港廉政公署[M].北京：中國書籍出版社，2000.33.四是財產(chǎn)扣押權(quán)。如果有證據(jù)證明監(jiān)察對象違反《廉政公署條例》，廉署專員有權(quán)對其實施扣押。廉政公署對于以上四權(quán)有自我審批權(quán)，高度的自治性保證了廉政公署的高效行權(quán)。

(四)國家監(jiān)察權(quán)改革理論之省視

此次的國家監(jiān)察權(quán)改革，諸多職權(quán)的運作機理與制度安排都非憑空為之。從執(zhí)政黨與國家監(jiān)察部門合署，到行政監(jiān)察反腐部門并入，再到檢察司法部門兩局的強力整合，基本上實現(xiàn)了國家反腐部門之大一統(tǒng)。通過對我國歷代監(jiān)察機制的研究以及對西方主要國家監(jiān)察機制的考察和我國香港地區(qū)廉政公署監(jiān)督制度的介紹，可以從兩方面解析我國的國家監(jiān)察體制改革的理論淵源。一方面，“中國古代監(jiān)察思想博大精深，深刻地影響到了監(jiān)察制度與法律的制定與運行”*張晉藩.中國古代監(jiān)察思想、制度與法律論綱[J].環(huán)球法律評論,2017,(2).。另一方面，監(jiān)察權(quán)的獨立地位對于監(jiān)察權(quán)的行使至關(guān)重要。不管是國外的監(jiān)察專員制度，還是我國香港地區(qū)的廉政公署，都是獨立于行政權(quán),即圍繞權(quán)力的獨立性進行治理腐敗的制度安排，最后都將權(quán)力統(tǒng)歸于最高權(quán)力機關(guān)。

反思當前我國的監(jiān)察體制，其主要特點：一是行權(quán)主體的多元化，多個機構(gòu)和部門交叉履職；二是監(jiān)察程序上缺乏科學與系統(tǒng)的規(guī)制，突出體現(xiàn)在依據(jù)不明和程序混亂。黨的紀律檢查委員會行使紀檢監(jiān)察。行政監(jiān)察又是政府權(quán)力的重要延展，人民檢察院的司法監(jiān)察是法律監(jiān)督的憲法權(quán)力重要體現(xiàn)。黨的執(zhí)政權(quán)、國家行政權(quán)與國家司法權(quán)盡管形式上可以做到各司其職，但是三者間畢竟在信息調(diào)度上無法做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三機關(guān)相互整合，實現(xiàn)了我國監(jiān)察體制的統(tǒng)一，也補充和擴大了我國監(jiān)察權(quán)的權(quán)限范圍，對于反腐倡廉大為裨益。

二、機理審視：國家監(jiān)察體制改革及風險

(一)國家監(jiān)察權(quán)改革概述

監(jiān)察權(quán)改革的發(fā)起、試點及全國推廣正緊密施行(參見表1)，狀況前文已有闡述，這里主要對此次監(jiān)察權(quán)改革中的重點內(nèi)容，即機構(gòu)和人事任免，還有職權(quán)界定方面做一簡單介紹。

表1 國家監(jiān)察體制改革梳理

此次改革重組的監(jiān)察機構(gòu)主要包括三部分，其一為執(zhí)政黨的紀檢部門和重組后的國家監(jiān)察部門合署辦公；其二為行政機關(guān)反腐機構(gòu)，即監(jiān)察廳(局)和預防腐敗局；其三為司法機關(guān)反腐機構(gòu)，即查處貪污賄賂、失職瀆職和預防職務(wù)犯罪部門。通過創(chuàng)建監(jiān)察委員會，使檢察院的反腐職能讓渡到新設(shè)立的國家監(jiān)察機關(guān)，即國家監(jiān)察委員會，“由其統(tǒng)一行使反腐敗職權(quán)，將反腐敗力量擰成一股繩?！?陳光中.關(guān)于我國監(jiān)察體制改革的幾點看法[J].環(huán)球法律評論,2017,(2).在新的國家監(jiān)察制度下，監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員實施監(jiān)察*馬懷德.“國家監(jiān)察法”的立法思路與重點[J].環(huán)球法律評論,2017,(2).。

關(guān)于其產(chǎn)生方式、人員構(gòu)成和任免方式，方案也做了明確說明。“監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督?！?參見《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》。從文義解釋的角度，國家監(jiān)察委員會已和政府、法院還有檢察院權(quán)力同根同源，都由人大產(chǎn)生，構(gòu)成一府兩院后的第四種權(quán)力。至于其領(lǐng)導方式問題，現(xiàn)有的改革文件還沒有細化，可立足于現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗，“國家監(jiān)察機關(guān)(地方各級國家監(jiān)察機關(guān))是實行同時對上一級機關(guān)負責，受上一級機關(guān)監(jiān)督的體制的國家機關(guān)。”*姜明安.國家監(jiān)察法立法初探[J].中國法律評論,2017,(2).

最為熱議還是監(jiān)委會的職責問題，此次改革也將其明確化*《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》中關(guān)于監(jiān)察委員會職責，概括起來主要為紀檢和監(jiān)察兩項職能，具體可施行談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定和留置12種措施。。準確的說，這只是試點地區(qū)先行的方案，國家監(jiān)察委員會具體應(yīng)該享有哪些職權(quán)，理論與實務(wù)界都還爭議頗多。但有一點已經(jīng)確信無疑，即國家監(jiān)察委員會的職權(quán)早已不再局限于行政監(jiān)察權(quán)和刑事偵查權(quán)。試點方案以及正在征求意見的《國家監(jiān)察法(草案)》對國家監(jiān)察委員會職責的規(guī)定明顯過于抽象和寬泛，在實務(wù)中必須明確化。有幾個措施應(yīng)當在試點中進行具體解釋：一是監(jiān)委會的調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)關(guān)系怎樣處理；二是處置權(quán)的形式與界限如何厘定；三是查詢和調(diào)取的條件、對象與內(nèi)容具體包括哪些；四是留置的對象、情形和時間限制等等。如果立法上不細化這些直接關(guān)系到人權(quán)保障的措施，國家監(jiān)察委員會的履職就會面臨難以克服的風險。

(二)監(jiān)察權(quán)改革的風險防控

1．國家監(jiān)察委員會和執(zhí)政黨的關(guān)系如何理順

此次改革一個重要的內(nèi)容就是執(zhí)政黨和國家的監(jiān)察機構(gòu)合署辦公。執(zhí)政黨和國家監(jiān)察委員會的關(guān)系在監(jiān)察機制改革后如何處理，是監(jiān)察權(quán)改革面臨的首要問題。

“合署辦公”一詞，只能作兩個機構(gòu)、兩塊牌子、兩套人馬、辦公地點相同的理解。執(zhí)政黨的領(lǐng)導是前提，這是由執(zhí)政黨的地位決定的。即“反腐敗事業(yè)要堅持黨的領(lǐng)導，監(jiān)察委員會不僅歸紀委領(lǐng)導，同時兩者合署辦公?！?陳光中.關(guān)于我國監(jiān)察體制改革的幾點看法[J].環(huán)球法律評論,2017,(2).也可以說合署辦公的前提是黨的領(lǐng)導。黨的紀律檢查委員會與國家的監(jiān)察機構(gòu)在監(jiān)督對象看似不同，前者是對黨員干部的紀律監(jiān)督，后者是行使公權(quán)力的國家公職人員，但是由于執(zhí)政黨的特殊地位，決定了國家公職人員的主要成份都是由共產(chǎn)黨黨員構(gòu)成。所以，兩者在監(jiān)察對象上存在較大重合。當對象是黨員而非國家公職人員時，黨的紀律部門可優(yōu)先單獨履職；是國家公職人員卻非黨員時，國家監(jiān)察委員會可優(yōu)先單獨履職；二者兼?zhèn)鋾r，應(yīng)當以反腐的效率原則為先導。從黨的紀律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會的職權(quán)上來分析，顯然黨的紀律檢查委員會行權(quán)范圍更為籠統(tǒng)和寬泛，在手段上也更為便易和效率。但是從制裁措施上看，國家監(jiān)察委員會又更為透明化、制度化和更具強制性。因此，在處理監(jiān)察對象重合的問題上，還是可以沿襲監(jiān)察機制改革前的做法，黨的紀律監(jiān)察委員會根據(jù)舉報材料先對被舉報的對象約談、通報、審查和黨紀處分，先以黨法懲之；國家監(jiān)察委員會提供必要的技術(shù)幫助，在掌握了被舉報對象重要的腐敗證據(jù)后，交由國家監(jiān)察委員會對其實施訊問、搜查和查扣等強制性措施，涉嫌職務(wù)犯罪的，移送公訴機關(guān)起訴，以國法懲之。

2．誰來監(jiān)督監(jiān)察者

“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”本身就是法學界一個永恒的論題。國家監(jiān)察委員會的建立，集整個國家的反腐機構(gòu)為一體，機構(gòu)的地位和權(quán)力的范圍都較之以前大為擴充，已經(jīng)引起了社會的擔憂，國家監(jiān)察委員會前有執(zhí)政黨的紀律檢查委員會合署辦公的黨權(quán)支持，后有國家監(jiān)察權(quán)國權(quán)強制力，有沒有可能成為缺乏監(jiān)管且濫用國家權(quán)力的單行機構(gòu)？誰來監(jiān)督監(jiān)察者這個問題也是國家監(jiān)察委員會改革不可回避的。

事實上，從試點三省已經(jīng)明確的措施分析，國家監(jiān)察委員會并不是一個沒有人監(jiān)督的超級機構(gòu)*國家監(jiān)察權(quán)改革特邀監(jiān)察員馬懷德指出，“監(jiān)察委由人民代表大會選舉產(chǎn)生，首先要接受人民代表大會的監(jiān)督；此外，改革中通過對監(jiān)察委與司法部門銜接之間流程的設(shè)計，也使監(jiān)察委調(diào)查貪腐案件的職能與司法監(jiān)督的職能形成制衡和監(jiān)督關(guān)系；另外還有黨的監(jiān)督、社會監(jiān)督以及監(jiān)察委員會的自我監(jiān)督。”。人大監(jiān)督、司法程序的監(jiān)督、執(zhí)政黨的監(jiān)督、社會監(jiān)督和自我監(jiān)督這五種監(jiān)督方式，理論上能有效的制約國家監(jiān)察委員會，防止其成為一個超級機構(gòu)，以下具體分析。首先，人大監(jiān)督形式上不失為一個行之有效的監(jiān)督方式。由人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督，是理所當然，甚至可以說人大及其常委會與同級監(jiān)察委員會是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。這樣人大對監(jiān)委會的監(jiān)督問題解決了，但又衍生了一個新的問題，前文已經(jīng)述及國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象是國家全體公職人員，人大是國家權(quán)力機關(guān)，人大代表理應(yīng)屬于國家公職人員，人大領(lǐng)導和監(jiān)督同級國家監(jiān)察委員會，但是國家監(jiān)察委員會又應(yīng)當享有監(jiān)督具有國家公職人員身份的人大代表，“如何解決此一邏輯上的‘悖論’無疑是改革面臨的難題之一”*秦前紅.監(jiān)察體制改革的邏輯與方法[J].環(huán)球法律評論,2017,(2).。其次，程序性監(jiān)督，即與司法銜接上的監(jiān)察權(quán)程序性控制。司法機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)相互獨立，如果監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察程序不合法，在監(jiān)察機關(guān)移送公訴機關(guān)起訴后，司法機關(guān)就可以以非法證據(jù)排除規(guī)則和疑罪從無原則來釋化監(jiān)察委員會的監(jiān)察效果，這也不失為一項有力的監(jiān)督方式。再次，執(zhí)政黨監(jiān)督，由于黨和國家的監(jiān)察機構(gòu)合署辦公，所以國家監(jiān)察委員會在對國家監(jiān)察人員實施監(jiān)察時，必然直接受到黨的監(jiān)察部門監(jiān)督。又次，社會監(jiān)督，當監(jiān)察委員會在監(jiān)察過程中違反法律程序或侵權(quán)時，人們可以訴諸于輿論監(jiān)督或是向司法機關(guān)提起訴訟。最后，自我監(jiān)督。由于國家監(jiān)察委員會理論上屬于雙重領(lǐng)導體制，既受同級人大領(lǐng)導，又受上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導，可以說整個監(jiān)察委員會是作為一個整體行使國家監(jiān)察權(quán)的，因此，整體內(nèi)的上下級監(jiān)督也是自我監(jiān)督較為實效的方式。

3．檢察機關(guān)改革路在何方

通過試點的改革方案，可以看出國家監(jiān)察委員會陡然抽掉人民檢察院近三分之一的職權(quán)、人員機構(gòu)和編制，很大程度上削弱了檢察機關(guān)的地位。準確地說，如果監(jiān)察權(quán)改革在全國鋪開，檢察機關(guān)除了辦公廳、政治部和機關(guān)黨委等行政性質(zhì)的部門外，就只剩下公訴和偵查監(jiān)督這兩個基本職能部門了?！案母镪P(guān)頭，考驗著檢察機關(guān)的政治態(tài)度和責任擔當，要確保思想不亂、隊伍不散、工作不斷”*參見http://www.legaldaily.com.cn/leader/content/2017-01/15/content_6956021.htm?node=34269, 2017-06-10.。這是檢察部門內(nèi)心真實的聲音，也側(cè)面反映了“削權(quán)”后的擔憂與無奈。檢察機關(guān)的兩大基本職能，即控訴職能和法律監(jiān)督職能，在“削權(quán)”后權(quán)力基礎(chǔ)與位階就應(yīng)當要重新審視了。必須面對的是，此次國家監(jiān)察委員會改革后，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能可以說基本上已經(jīng)被監(jiān)察委員會吸收了。機構(gòu)收縮后的檢察機關(guān)是否有必要進行改革，改革的出路在何方，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)屬性以及同監(jiān)察權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)，也是監(jiān)察權(quán)改革拋給理論界和實務(wù)界的一個新的論題。

三、理性設(shè)想：檢察機關(guān)發(fā)展的新方向

檢察權(quán)的發(fā)展與改革集中體現(xiàn)在監(jiān)察體制改革下的檢察權(quán)屬性定性，以及檢察院的法律監(jiān)督權(quán)與國家監(jiān)察委的監(jiān)察權(quán)權(quán)力位階界定問題。

(一)權(quán)屬明晰：監(jiān)察體制改革下的法律監(jiān)督權(quán)檢視

檢察，顧名思義是指“審查被檢舉的犯罪事實”。從文義解釋的角度看，檢察機關(guān)最為重要的職能就是法律監(jiān)督職能。而檢察機關(guān)的另外一項基本職能，即控訴職能，如果從我國古代監(jiān)察機制理論考察，可以將控訴職能理解為法律監(jiān)督職能實現(xiàn)的方式和手段，也可以說控訴職能由法律監(jiān)督職能衍生而來。懲治腐敗打擊職務(wù)犯罪最為基本的流程就是檢察機關(guān)作為先導，偵查機關(guān)予以配合，在掌握了基本犯罪證據(jù)后，由偵查機關(guān)移送公訴機關(guān)提起訴訟。檢察機關(guān)本身作為一個重要的法律監(jiān)督部門參與到懲治腐敗的工作中去的，從人民檢察院、反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局三個機構(gòu)一套人馬就可以看的出來。在職務(wù)犯罪的預防和懲治方面，檢察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)往往以一種競合的形式存在。此次監(jiān)察體制改革將檢察機關(guān)的監(jiān)察職能劃歸同級的國家監(jiān)察委員會，只保留了檢察機關(guān)控訴職能和被“弱化”了的法律監(jiān)督職能，即摘取了檢察機關(guān)行使監(jiān)察職能的兩塊牌子。檢察機關(guān)“缺失”了職務(wù)犯罪偵查權(quán)和“檢察監(jiān)察權(quán)”后，以職務(wù)犯罪偵查為“后盾”的法律監(jiān)督權(quán)屬性基礎(chǔ)如何定位，需要重新檢視*職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察院謝幕已成事實。2017年11月4日十二屆全國人大常委會第三十次會議通過《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》的決議后，檢察機關(guān)享有完全的職務(wù)犯罪偵查權(quán)成為法治反腐的一種曾經(jīng)形態(tài)，雖然決定是《監(jiān)察法》正式出臺前的過渡，但是決定的信號卻很明確：一是《中華人民共和國刑事訴訟法》授予檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)在全國范圍內(nèi)被調(diào)整和停止執(zhí)行；二是賦予即將在全國成立的各級監(jiān)察委員會享有對職務(wù)犯罪的監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)，并可采取留置等調(diào)查措施。這一前一后的動作，只是在履行好法律上的交接手續(xù)，繼往開來。。

監(jiān)察體制改革拋出了一個理論性問題，即國家監(jiān)察委的監(jiān)察權(quán)與人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)的合理界分問題。在國家監(jiān)察權(quán)改革之前，檢察權(quán)的基本屬性應(yīng)為法律監(jiān)督權(quán)*石少俠.論我國檢察權(quán)的性質(zhì)——定位于法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)[J].法制與社會發(fā)展,2005,(3).。法律監(jiān)督權(quán)廣義上包括立法環(huán)節(jié)法律監(jiān)督權(quán)、司法環(huán)節(jié)法律監(jiān)督權(quán)、執(zhí)法環(huán)節(jié)法律監(jiān)督權(quán)和守法環(huán)節(jié)法律監(jiān)督權(quán)*任文松.法律監(jiān)督權(quán)研究[D].重慶大學，2008.126-137.。而監(jiān)察權(quán)改革前一般指向的是行政監(jiān)察，在監(jiān)察權(quán)改革之后開始從行政監(jiān)察中分離，整合成為更具職能化與專業(yè)性的國家權(quán)力即國家監(jiān)察權(quán)，在行權(quán)范圍上也從行政監(jiān)察擴充到司法監(jiān)察。有一個問題必須要正視，國家監(jiān)察權(quán)改革溶蝕了檢察機關(guān)的反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局兩個重要的職務(wù)犯罪偵查部門，是否對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)同步溶蝕?！氨M管國家監(jiān)督委員會是一個全新的機構(gòu)，但其所擁有的職權(quán)并非創(chuàng)新所得，這些權(quán)力也并未超出一府兩院架構(gòu)下行政權(quán)、檢察權(quán)的外延”*林彥.從“一府兩院”制的四元結(jié)構(gòu)論國家監(jiān)察體制改革的合憲性路徑[J].法學評論,2017,(3).。從檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵和外延上來看，國家監(jiān)察權(quán)改革并沒有從形式上削弱檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，而僅僅從手段上對檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的一個方面，即關(guān)涉國家機關(guān)工作人員職務(wù)犯罪的發(fā)現(xiàn)機制上形成了一種隱性沖擊。另一方面，將職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸國家監(jiān)察委員會，有利于檢察機關(guān)更專注地行使起訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，很大程度上避免了檢察機關(guān)在行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)和起訴權(quán)時易被視為“既當運動員又當裁判員”的權(quán)屬弊端。檢察機關(guān)在司法領(lǐng)域的法律監(jiān)督權(quán)更為狹義，在行使權(quán)力的范圍上僅限于對偵查行為和審判行為的合法性實施法律監(jiān)督，在監(jiān)督的時間節(jié)點上也僅限于事后監(jiān)督，特別是對審判行為的監(jiān)督以不損害審判獨立為前提。國家監(jiān)察權(quán)在監(jiān)察對象上明顯小于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，僅限于國家公職人員；其行使權(quán)力的方式較檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)也更小，僅限于公職人員的職務(wù)犯罪活動。

因此，國家監(jiān)察體制改革下明確檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)權(quán)屬問題，以此論證檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的合理性與必要性，也就能穩(wěn)定檢察機關(guān)作為一元四級國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度“自信”，同時檢察機關(guān)起訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)在職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離后的專業(yè)化改革，將成為檢察機關(guān)改革的新動向。

(二)位階詮釋：法律監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察權(quán)沖突與平衡

上文從權(quán)屬的角度分析了法律監(jiān)督權(quán)與國家監(jiān)察權(quán)之間的范圍與界限，其間的權(quán)力行使領(lǐng)域勢必會存在競合之處，國家監(jiān)察權(quán)改革如果不解決檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)和國家監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)之間的權(quán)力位階問題，不僅監(jiān)察權(quán)改革會遭受阻力，檢察權(quán)未來的發(fā)展也會遇到難以克服的問題。

國家監(jiān)察權(quán)的獨立專屬將原本國家四元權(quán)力結(jié)構(gòu)改變?yōu)槲逶獧?quán)力結(jié)構(gòu)，全國人大享有最高國家權(quán)力，國務(wù)院、最高法、最高檢和國監(jiān)委分屬二級國家權(quán)力。這樣來看國家監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的權(quán)力位階在形式上是平等的。國家監(jiān)察委的監(jiān)察對象是國家公職人員，范圍是職務(wù)犯罪活動，因此檢察機關(guān)的工作人員定然隸屬于監(jiān)察權(quán)的行權(quán)對象。而法律監(jiān)督權(quán)專屬于檢察機關(guān)，屬于檢察權(quán)的核心部分，這一點在監(jiān)察權(quán)改革后檢察機關(guān)起訴權(quán)“泛過程化”上體現(xiàn)的最為明顯，法律監(jiān)督權(quán)成為檢察機關(guān)最重要的存在基礎(chǔ)。上文已經(jīng)提及法律監(jiān)督權(quán)的范圍要比國家監(jiān)察權(quán)更為廣泛，但是二者在司法領(lǐng)域特別是關(guān)涉職務(wù)犯罪方面，存在著權(quán)力交錯行使的情形。鑒于國家監(jiān)察權(quán)改革剛剛在全國鋪開，有關(guān)國家監(jiān)察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)沖突問題還未足夠積累經(jīng)驗和解決方案，因此只能從理論上做一些宏觀探討。國家監(jiān)察委員會從檢察院承接職務(wù)犯罪偵查權(quán)，對于反腐工作上的監(jiān)察權(quán)行使往往具有事先性，同時國監(jiān)委與黨的紀律檢查委員會合署辦公，使得職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使更具超前化和預防性。而檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)則恰恰相反，體現(xiàn)的是一種對權(quán)力行使合法性的事后監(jiān)督和程序控制。這樣一來，法律監(jiān)督權(quán)和國家監(jiān)察權(quán)沖突就大多被微妙的錯開了，這是第一層解決方案。如果監(jiān)察權(quán)的行使出現(xiàn)滯后性的情況，和法律監(jiān)督權(quán)的程序控制“正面交鋒”，較為理想的解決方案是將國家監(jiān)察權(quán)的職務(wù)犯罪偵查銜接到司法程序中，這樣一來法律監(jiān)督權(quán)就可以實現(xiàn)對偵查行為的合法化監(jiān)督*試點方案探索了監(jiān)察程序同司法程序的銜接與制衡機制，一個措施就是規(guī)定國監(jiān)委移送的案件檢察機關(guān)有權(quán)退回補充偵查。參見：積極探索實踐 形成寶貴經(jīng)驗 國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述[N].檢察日報，2017-11-05(1).，但是監(jiān)督方式應(yīng)當限于事先引導和事后控制，以規(guī)范指導和不僭越行權(quán)為前提。實質(zhì)上就是對監(jiān)察權(quán)行使合法化之法律監(jiān)督的承認。在國家監(jiān)察權(quán)的行使進入司法程序之前，國家監(jiān)察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的權(quán)利位階理論上是平權(quán)的；在進入司法程序之后，法律監(jiān)督權(quán)具有優(yōu)位性。這一點沒有必要回避，也不會沖擊國家監(jiān)察權(quán)的二級權(quán)力地位?？偠灾?，國家監(jiān)察權(quán)行使合法化的法律監(jiān)督，也將成為國家監(jiān)察權(quán)改革和檢察權(quán)發(fā)展的重要論題。

四、改革展望：國家監(jiān)察委員會的制度建設(shè)

(一)思路與重點：國家監(jiān)察權(quán)改革的立法導向

國家監(jiān)察權(quán)改革在“一府兩院”的體制下創(chuàng)設(shè)了第四種國家權(quán)力，形式上改變了我國國家權(quán)力的頂層結(jié)構(gòu)?！胺矊僦卮蟾母锒家诜ㄓ袚?jù)”*2014年2月28日下午，習主席主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二次會議并發(fā)表重要講話中最先 提到了“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。此后，凡涉及有關(guān)國家重要政治體制的改革，立法上都要隨后予以規(guī)定，保證改革成果的制度化與法律化。這也是從人治思維轉(zhuǎn)向法治思維的重要方式。參見http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/u7ai908230_K4.html，2017-11-05.，改革的成果應(yīng)當納入法治的框架，才能實現(xiàn)改革成果的制度化，而不是以改代法。除了與改革沖突的部門法需要調(diào)整外*2017年11月4日十二屆全國人大常委會第三十次會議通過《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》的決議，其中暫時調(diào)整或者暫時停止適用《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機關(guān)對直接受理的案件進行偵查的有關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國人民檢察院組織法》第5條第2項，《中華人民共和國檢察官法》第6條第3項，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條第5項關(guān)于縣級以上的地方各級人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作的規(guī)定。，制定一部專門的《國家監(jiān)察法》已成為最現(xiàn)實且最迫切的需求*這一點在立法上也有動向。2017年6月23日十二屆全國人大常委會第二十八次會議舉行第二次全體會議，首次審議監(jiān)察法草案。。法律位階的提高，對于提高國家監(jiān)察委員會的政治與法律地位，高效便捷的履行反腐職能至為重要。

國家監(jiān)察權(quán)改革立法思路包括以下幾方面。第一，以全局思維和效率原則作為改革先導思想。設(shè)立國家監(jiān)察委員會首要目標就是顧全治理腐敗的大局，集國家監(jiān)察權(quán)于一體以便國家打擊和懲治腐敗*《積極探索實踐 形成寶貴經(jīng)驗 國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》明確提出，監(jiān)察委員會的定位，實質(zhì)上就是反腐敗工作機構(gòu)，和紀委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機關(guān)，不是行政機關(guān)、司法機關(guān)。?！秶冶O(jiān)察法》實質(zhì)就是反腐敗立法，為監(jiān)察機關(guān)依法履職提供法治依據(jù)*參見http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series27/201707/t20170716_102950.html，2017-11-07.?！秶冶O(jiān)察法》既要保證國家監(jiān)察委員會職能上的及時擴充與更新，還要協(xié)調(diào)好整合后的部門在職權(quán)上的分工，以防新機構(gòu)出現(xiàn)機理調(diào)試上的問題。第二，理論探討與實踐經(jīng)驗相結(jié)合，既要從內(nèi)源與外源上分析與借鑒國內(nèi)外先進理論，實現(xiàn)國家權(quán)力設(shè)計理論的成熟化，也要以我國三省試點的實時經(jīng)驗作為實踐基礎(chǔ)，逐步入法，保證改革順利實施。第三，協(xié)調(diào)好《國家監(jiān)察法》同憲法和其他法律的關(guān)系。很明顯現(xiàn)在的做法是沒有啟動修憲路徑來實施國家監(jiān)察體制改革，這是基于政治成本與治理腐敗時效的考量。短期來看不會有嚴重的影響，但是長期來看如果真的在權(quán)力的頂層設(shè)計上出現(xiàn)重大調(diào)整，如果憲法和基本法跟不上改革的步伐，一旦實踐中遇到法政不一或是法律彼此間的沖突問題，對于法律的權(quán)威來說是致命性的影響。所以有學者就提出以“先變法后變革的邏輯”來處理立法與改革不同步的問題*秦前紅.監(jiān)察體制改革的邏輯與方法[J].環(huán)球法律評論,2017,(2).。改革的實踐已經(jīng)將我國從人大加一府兩院的四元權(quán)力結(jié)構(gòu)改為人大加一府兩院一委的五元權(quán)力結(jié)構(gòu)，實質(zhì)上提高了監(jiān)察委員會位階，憲法上要是不及時確認，其權(quán)威性就很難在部門法中得以展現(xiàn)，可以說，修憲是國家監(jiān)察化委員會改革的必然路徑。此外，監(jiān)察機關(guān)行權(quán)的法治依據(jù)是否適用《刑事訴訟法》，在監(jiān)察體制改革中也有新的導向，即監(jiān)察權(quán)行使適用的是《國家監(jiān)察法》而非《刑事訴訟法》，監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)也不等同于《刑事訴訟法》中行使的偵查權(quán)，不能簡單套用刑事強制措施*參見http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series27/201707/t20170716_102950.html，2017-11-07.。

國家監(jiān)察權(quán)改革的立法重點應(yīng)當放在監(jiān)察權(quán)的運行機制、監(jiān)察對象、監(jiān)察手段、監(jiān)察程序、監(jiān)察權(quán)的銜接機制以及對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督機制這幾個方面。監(jiān)察權(quán)的運行機制屬于權(quán)力的頂層設(shè)計要解決的內(nèi)容，最為基本的方面是要確立監(jiān)察權(quán)的地位與效力問題。監(jiān)察對象的問題在試點方案已經(jīng)確定了為“全體國家公職人員”，但是對于前文提及的“監(jiān)督者悖論”，即黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督與監(jiān)察委員會監(jiān)督的關(guān)系如何處理，在專門性立法上應(yīng)當格外關(guān)注。監(jiān)察手段在試點方案具體規(guī)定了12種措施，但是這些都是即時性的強制性措施，是否有必要在監(jiān)察過程中增添預防性的措施，呼吁多年的公務(wù)員財產(chǎn)申報制度有望在《國家監(jiān)察法》立法中予以突破，最為熱議的還是能否讓監(jiān)察委員會的留置措施取代執(zhí)政黨監(jiān)察機關(guān)非正式化的“雙規(guī)”與“雙指”問題，在監(jiān)察立法中也可以予以詳細論證。監(jiān)察程序、監(jiān)察權(quán)的銜接程序與監(jiān)督機制也是監(jiān)察立法的重點內(nèi)容。

(二)邏輯與方法：監(jiān)察權(quán)行權(quán)范圍與程序構(gòu)思

監(jiān)察對象的范圍如何界定是國家監(jiān)察體制改革面臨的重要問題。監(jiān)察體制改革的試點地區(qū)的試行方案將其確定為“所有行使公權(quán)力的公職人員”*現(xiàn)任監(jiān)察部副部長肖培將“所有行使公權(quán)力的公職人員”概括為下述六類：一是《公務(wù)員法》所規(guī)定的國家公職人員；二是由法律法規(guī)授權(quán)，或者由行政機關(guān)委托行使公共事務(wù)職能的公職人員；三是國有企業(yè)的管理人員；四是公辦教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；五是社會自治組織中的管理人員；六是其他依法行使公共事務(wù)職能的人員。。前文雖有疑惑，但并未直接解答。如何界定這個“所有”，包不包括執(zhí)政黨的機關(guān)和國家權(quán)力機關(guān)人民代表大會，這個應(yīng)當明確。“監(jiān)督悖論”的突破口，著重還是要落在權(quán)力來源這個問題上。監(jiān)察體制改革后，我國的國家權(quán)力可以說已經(jīng)變成了五元權(quán)力結(jié)構(gòu)，國家權(quán)力的中心在人民代表大會，也可以說，人民代表大會對由其產(chǎn)生的國家機關(guān)的監(jiān)督本質(zhì)上屬于一種單向監(jiān)督。憲法已有規(guī)定，人民代表大會常務(wù)委員會成員不得擔任國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職務(wù)*參見《中華人民共和國憲法》第65條第4款，第103條第3款。。但是，這種單向監(jiān)督具有整體性，在個體上具有特殊性，如檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)不可以對人大整體實施法律監(jiān)督，但是對于人大個體代表的違法活動是可以實施法律監(jiān)督的。同樣，國家監(jiān)察委也可以對人大的公職人員實施職務(wù)違法和職務(wù)犯罪監(jiān)察，甚至范圍擴充到了對黨內(nèi)機構(gòu)的公職人員的監(jiān)察，著實為一大突破，也反映了國家反腐的決心*參見《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》第12條。。

程序公正是實實在在看得見的正義。那么，什么樣的程序才能實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)力的合法合理行使呢？可以從橫向和縱向兩個視角做出如下構(gòu)思：從橫向上來看，實現(xiàn)國家監(jiān)察機制的程序正義最為重要的就是程序公開與程序參與的雙向配合。程序公開在監(jiān)察制度上的表現(xiàn)就是監(jiān)察步驟的公開和監(jiān)察結(jié)果的公開。由于監(jiān)察內(nèi)容涉密，允許監(jiān)察機構(gòu)保留不公開監(jiān)察內(nèi)容的特權(quán)，而選擇讓人們認知監(jiān)察步驟，了解程序救濟的途徑與方式，讓監(jiān)察對象及其利害關(guān)系人及時知道監(jiān)察結(jié)果，賦予其基本的申辯權(quán)利，是監(jiān)察程序公開的重要路徑。程序參與是從調(diào)動群眾反腐積極性，發(fā)現(xiàn)腐敗案源這一方面考慮的。監(jiān)察機關(guān)即使做到步調(diào)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，但是較之公民在腐敗的接觸面上還是要小得多，讓公民積極參與到反腐敗的事業(yè)浪潮之中，為政治的廉潔清明貢獻力量。從縱向上來看，就是讓監(jiān)察權(quán)運行的每一個環(huán)節(jié)都合法合理。首先，在監(jiān)察的啟動環(huán)節(jié)，即監(jiān)察機關(guān)對于主動發(fā)現(xiàn)或接收群眾舉報的腐敗事實材料，應(yīng)當從形式和實質(zhì)兩方面做出審查，只要有群眾提供腐敗的線索，符合形式上的條件就應(yīng)當受理，啟動監(jiān)察程序；對監(jiān)察對象實行限制人身權(quán)利的強制性措施這個條件則要實質(zhì)審查，這個權(quán)力必須嚴格行使，不能對條件做出擴充解釋。其次，在監(jiān)察的實施環(huán)節(jié)，要嚴格實施排除干預和回避機制。程序啟動之后，如果出現(xiàn)有其他任何機關(guān)和個人請托說情，辦案人員必須予以拒絕，且要背書記錄，因為監(jiān)察機制實行辦案人員負責制，要責任到人，唯有如此，才能在以后出現(xiàn)責任追究的時候，為自己辯護。關(guān)于監(jiān)察程序中的回避制度，與審判中的回避原理相似。即監(jiān)察權(quán)的實施人員不能和監(jiān)察對象存在利害關(guān)系，而且監(jiān)察程序中的回避對象范圍應(yīng)當比審判中的回避范圍更大，只要是存在利益上的利害關(guān)系，都應(yīng)該予以回避，因為監(jiān)察權(quán)的運行更為隱秘，監(jiān)察對象抗辯權(quán)更難行使，對監(jiān)察對象的權(quán)益侵害也更大。最后，在監(jiān)察的終結(jié)環(huán)節(jié)，必須符合監(jiān)察終結(jié)的基本證據(jù)條件，才能夠移送起訴機關(guān)。

(三)監(jiān)督與救濟：監(jiān)察權(quán)的風險控制路徑

從國家監(jiān)察委員會這個機構(gòu)的性質(zhì)上來看，屬于國家公權(quán)力機關(guān)，以監(jiān)督和保障國家法治廉潔為主要目標，有國家強制力作為后盾。權(quán)力的絕對化是腐敗天然的溫床。誰來監(jiān)督監(jiān)察者是監(jiān)察權(quán)風險防控問題的癥結(jié)所在，也是監(jiān)察制度改革必須直面的問題。

對監(jiān)察委員會這個“大機構(gòu)”的監(jiān)督與制約必須是實實在在的，即內(nèi)容與程序上都要便易和順暢。人大監(jiān)督、司法程序監(jiān)督、黨的監(jiān)督、社會監(jiān)督和自我監(jiān)督是改革中屢屢提及的國家監(jiān)察權(quán)制約方式。但是，仔細分析，這幾種方式似乎都存在問題。

首先，關(guān)于黨的監(jiān)督。毋庸置疑，黨的監(jiān)督是這幾種監(jiān)督方式中最為有力和有利的。此次監(jiān)察機制改革，黨和國家監(jiān)察機構(gòu)合署，這樣一來黨對監(jiān)委會的監(jiān)督，就體現(xiàn)在紀委對監(jiān)委會辦公的直接監(jiān)督上來，有一個比喻說“國家監(jiān)察委員會的一舉一動都在紀委的眼皮底下”，就是對該種監(jiān)督最為直觀和有力的描述。但是黨的監(jiān)督畢竟是從執(zhí)政黨的權(quán)力角度行使監(jiān)察權(quán)的，其對象也應(yīng)當主要是以黨員為基礎(chǔ)，而且在監(jiān)察措施的執(zhí)行上一直以來也被冠之以非規(guī)范化和非國家化，所以黨的監(jiān)督方式、監(jiān)察措施和監(jiān)察效力應(yīng)當在立法上予以明確，而且在與司法銜接機制上做出合理的鋪設(shè)，唯有如此，才能讓黨對監(jiān)委會的監(jiān)督作用落到實處。

其次，關(guān)于人大監(jiān)督。人大監(jiān)督看似有力，但在現(xiàn)實中也是最有待強化的一種監(jiān)督方式，這主要與我國人大代表產(chǎn)生方式不完善，人大代表與人民群眾的聯(lián)系機制不合理相關(guān)。我國人大代表除了縣一級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是由人民直接選舉外，其他級別的人大代表都是通過間接選舉的方式產(chǎn)生的，不可避免地會有一定的局限性。隨著科學技術(shù)的發(fā)展，筆者認為，我們可以詳細考量人大代表的選舉方式和人大代表與群眾聯(lián)系機制這些制度設(shè)計。

再次，是司法銜接程序的監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會在對職務(wù)犯罪偵查終結(jié)之后，是要將案件移交到起訴機關(guān)，再由其向?qū)徟袡C關(guān)起訴，由審判機關(guān)審判的。國家監(jiān)察委員會同樣是全案移送，起訴機關(guān)可以對國監(jiān)委移送案件退回補充偵查*參見《積極探索實踐 形成寶貴經(jīng)驗 國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，2017年11月5日《檢察日報》，第1版。。同樣，審判機關(guān)必然通過預審對案卷材料進行形式審查，如果認為國家監(jiān)察委員會在程序上違法，且監(jiān)委會無法做出合理解釋，法院有權(quán)將案卷退回，以此制約方式來保障當事人利益。然而，審判人員同樣屬于國家公職人員，即歸入監(jiān)委會的督查對象，審判機關(guān)對國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督可以理解成一種雙向監(jiān)督，但是這種雙向監(jiān)督是一種不對等的雙向監(jiān)督，顯然前者的監(jiān)督力度更大。結(jié)果就是該種監(jiān)督方式天生就顯示出軟弱性和局限性。當然，實務(wù)中這種監(jiān)督充其量也只是一種輔助的監(jiān)督方式。

又次，關(guān)于群眾監(jiān)督。群眾監(jiān)督是一種最為普遍與直接的監(jiān)督方式。人民群眾發(fā)現(xiàn)貪腐事實時，有權(quán)向國家監(jiān)察委員會舉報。同樣，如果國家監(jiān)察機構(gòu)存在濫權(quán)行為，人民群眾同樣可以行使監(jiān)督權(quán)，向黨的紀檢監(jiān)察部門檢舉。在實務(wù)中需要做的是如何保障群眾監(jiān)督的通暢性，一個比較好的思路是參考司法實務(wù)中的立案登記制，在對國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督中也可以實行立案登記制，只做形式審查，以發(fā)揮人民群眾監(jiān)督的實效。

最后，是關(guān)于國家監(jiān)察委員會的自我監(jiān)督。自我監(jiān)督是靠自我修養(yǎng)與自律精神來約束自己的行為的。這是對我國儒家慎獨精神的發(fā)揚，我國的監(jiān)督機制向來不缺乏自我監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。然而，自己監(jiān)督自己，還是不自覺的走入了“監(jiān)督者悖論”。即使某個時期某個區(qū)域會存在自我監(jiān)督的典范，但是長遠來看，自我監(jiān)督的方式相對于外部的權(quán)力制約，還是存在致命性的缺陷，不能制度化更不能長久化。因此，自我進行監(jiān)管的方式遠不是預期的那樣，在其他監(jiān)督方式失靈的時候的起到關(guān)鍵性的作用。也可以說，它充其量只能作為一種輔助的監(jiān)督方式。

(四)改革之外：國家監(jiān)察權(quán)運行的配套制度完善

1．權(quán)威保障：權(quán)力結(jié)構(gòu)合憲性的確信

此輪監(jiān)察權(quán)改革，并未采用修憲的方式予以最高法律效果的確認。主要還是考慮到修憲的程序成本與反腐改革的迫切性。憲法修改程序極為嚴格，“全國人民代表大會常務(wù)委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過?！?參見《中華人民共和國憲法》第64條。而國家反腐工作已經(jīng)進入了深水區(qū)和攻堅區(qū)，需要國家權(quán)力的支撐與支持，這才有了試點探索，改革先行，立法隨后的局面。但毋庸置疑，國家監(jiān)察權(quán)已然成為國家權(quán)力的第五支，即重新形成了以人大為中心，行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)和監(jiān)察權(quán)環(huán)繞的五元權(quán)力結(jié)構(gòu)。我國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整必須通過修憲的方式予以確認，即使現(xiàn)在沒有辦法修改憲法，在以后的修憲當中也要將國家監(jiān)察委員會寫入國家的基本權(quán)力機關(guān)，此為權(quán)力結(jié)構(gòu)合憲性確信發(fā)展的必然方向。

2．質(zhì)量保障：監(jiān)委會產(chǎn)生方式的調(diào)適

國家監(jiān)察機構(gòu)的產(chǎn)生方式?jīng)Q定了其應(yīng)當對同級人大負責，并接受監(jiān)督。上文已經(jīng)述及我國人民代表大會制度中的問題，最主要的就是代表產(chǎn)生機制不完善和群眾聯(lián)系機制不合理，在這里突出表現(xiàn)在監(jiān)委會產(chǎn)生方式的調(diào)試直接影響到我國國家監(jiān)察委員會成員的整體素質(zhì)和辦案質(zhì)量，甚至影響國家監(jiān)察委員會的法律權(quán)威。各級人大選舉出同級的國家監(jiān)察委員會，而人大的眾多成員又都在各個國家機關(guān)擔任公職人員，屬于國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象，雙重身份的監(jiān)督悖論問題涉及到我國的國家權(quán)力體制，盡管很難從源頭上予以解決，但是在產(chǎn)生方式上的調(diào)試以達到監(jiān)委會行權(quán)最優(yōu)化，還是可以做到的?；镜乃悸肥歉骷壢舜筮x舉出同級監(jiān)委會主任后，監(jiān)委會主任的人民代表大會代表身份要取消，背對背辦公和單向監(jiān)督；領(lǐng)導體制上遵循雙重領(lǐng)導體制，監(jiān)察一體化，實行辦案人員負責制；對于行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)公職人員，如存在人大代表身份的，在監(jiān)察中采取身份稀釋做法，優(yōu)先以國家公職人員的身份對其實施監(jiān)察，監(jiān)察完畢后依程序向人大補正解釋，以保證監(jiān)察的質(zhì)效和合法性。

3．效益保障：刑事程序與規(guī)則的銜接

此次監(jiān)察權(quán)改革另一個重點就是“建立國家監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制”。從改革的試點來看，賦予監(jiān)察委員會實施職務(wù)犯罪的監(jiān)察權(quán)，無批捕權(quán)、公訴權(quán)和技術(shù)偵查決定權(quán)，這是監(jiān)委會與刑事程序銜接最主要的方面。這種分工合作，一方面是保障監(jiān)察權(quán)有效實施；另一方面也是對監(jiān)察委員會設(shè)立后檢察機關(guān)機構(gòu)適應(yīng)能力的考慮，防止檢察機關(guān)職能空虛。試點之外，對于監(jiān)委會與刑事程序與規(guī)則的銜接，還有兩方面的值得思考。一是監(jiān)察委員會實施職務(wù)犯罪偵查，所獲得的證據(jù)材料能否直接當作刑事證據(jù)使用?；镜挠^點是可以直接作為證據(jù)使用，但是在刑事訴訟法和相關(guān)司法解釋上應(yīng)當予以明確，賦予其法律效力。二是假如監(jiān)委會工作人員存在程序違法行為，程序違法的證明責任到底由誰承擔，所獲得的證據(jù)能否在審判中予以使用。一般來講，程序性違法的證明責任應(yīng)當由程序違法的實施主體承擔，即由國家監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)實施人員證明監(jiān)察活動不存在程序上的違法事實。如果法院最后認定監(jiān)委會行為違法，其獲取的瑕疵證據(jù)只能無條件適用非法證據(jù)排除規(guī)則。

五、結(jié)語

國家監(jiān)察委員會的設(shè)立改變了我國國家權(quán)力運行的格局，而國家監(jiān)察權(quán)的運行則直接關(guān)乎到我國國家權(quán)力實施的規(guī)范化和法治化。研究我國的監(jiān)察權(quán)運行，應(yīng)當博古通今，兼收內(nèi)外，汲取精華，去其糟粕。改革必然會觸及原有結(jié)構(gòu)的利益，其改革本身也會遇到諸多風險。對國家監(jiān)察權(quán)運行機制研究，理性設(shè)想檢察機關(guān)改革的未來方向，并以此背景進一步詮釋我國國家監(jiān)察體制改革的完善措施。監(jiān)察體制改革絕非一蹴而就，要求不同的權(quán)力部門樹立大局意識和長遠意識，更需要每個公民提高法律素質(zhì)，知法懂法和守法，理解與包容監(jiān)察權(quán)運行機制的成長過程。唯有如此，我國的國家監(jiān)察權(quán)改革才有希望，法治國家的發(fā)展才有希望。

ResearchontheOperationMechanismofSupervisionPowerinChina—Demonstrate the Direction of Procuratorial Organ Reform

LI Sheng-gao

(LawSchool,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Wuhan,Hubei430073,China)

With the reform of the national supervision system from the three regions of Beijing , Zhejiang and Shanxi to whole country, the reform of the state supervision power has become the most enthusiastic topic of the theoretical and practical circles. The current study is mainly limited to the legislative investigation, organizational structure and functional allocation of the National Commission, but we lack systematic research on three issues. They are the theoretical sources of our supervision power, the state supervision power reform and the risk, the supervision power after the reform of the future direction of the prosecution. This paper systematically introduces the basic connotation and risk forecast of China’s supervision system reform, and then boldly envisages the future of the procuratorial organs in the reform influence, and then puts forward the reform of China’s supervision system. The direction and path of the reform; finally put forward the perfect mechanism for the operation mechanism of our supervision power.

the origin of theory; the reform of supervision power; the prevention and control measures of risk; the perfect path

2017-06-21修改日期2017-11-08

李聲高，男，中南財經(jīng)政法大學法學院博士研究生，主要研究方向:訴訟法學。

D926.3

A

1672-769X(2017)06-0034-12