韓光 丁海艷

摘 要：以徐州市銅山區(qū)為例，以探索城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的“兩規(guī)合一”為目標(biāo)，揭示“兩規(guī)”自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接的現(xiàn)狀，剖析兩者之間的差異及存在問題，積極探索建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系，構(gòu)建空間規(guī)劃信息管理平臺，解決項目建設(shè)多頭審批、流程復(fù)雜、服務(wù)效率低下等問題，提升政府部門的行政管理水平。

關(guān)鍵詞：兩規(guī)合一 資源共享 提升效能

1.城規(guī)、土規(guī)的“兩規(guī)合一”

1.1定義

城規(guī)、土規(guī)的“兩規(guī)合一”是指將城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及的內(nèi)容高度銜接統(tǒng)一，落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，各規(guī)劃的其他內(nèi)容按相關(guān)專業(yè)要求各自補充完成，解決現(xiàn)有兩項規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等導(dǎo)致的問題。

1.2依據(jù)

2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出，要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、限定城鎮(zhèn)發(fā)展邊界、劃定城鎮(zhèn)生態(tài)紅線?！霸诳h市通過探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鎮(zhèn)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一或‘多規(guī)合一，形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍圖”。2014年8月，由國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1971號）》確定了28個試點市縣。2016年2月下發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》要求，加強城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接，推進“兩規(guī)合一”。

1.3意義

銅山區(qū)地處徐州都市區(qū)邊緣，環(huán)繞徐州主城區(qū)，既有主城區(qū)功能的外延部分，又承擔(dān)著制造業(yè)發(fā)展、城市過境交通建設(shè)、生態(tài)功能區(qū)保護和都市農(nóng)業(yè)保障等功能，具有建設(shè)空間需求大、土地利用變化快、各類規(guī)劃管控交織多等特征。尤其是其城市建設(shè)屬于徐州城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的范疇，但城規(guī)和土規(guī)又自成體系，之間存在著諸多矛盾甚至沖突，通過開展銅山區(qū)范圍內(nèi)“兩規(guī)合一”的試點工作，依據(jù)“統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一年限、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃”的原則，編制涵蓋兩規(guī)內(nèi)容的一種創(chuàng)新型的規(guī)劃，實現(xiàn)信息資源共享，有效解決兩規(guī)在城鎮(zhèn)土地利用上的諸多矛盾，綜合協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)空間布局和各項建設(shè)活動，發(fā)揮規(guī)劃對全域空間資源統(tǒng)籌管理的“一盤棋”作用，簡化行政審批流程、減少審批環(huán)節(jié)、精簡審批材料、壓縮審批時限，實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展“統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、集約、高效”，有效促進全區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

2.銅山區(qū)“兩規(guī)”的區(qū)別

2.1規(guī)劃內(nèi)容難以實現(xiàn)統(tǒng)一

城規(guī)由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃組成，重在統(tǒng)籌安排城市各項建設(shè)用地，銅山城區(qū)由于在徐州市總體規(guī)劃的范圍內(nèi)而未編制城區(qū)規(guī)劃，僅編制了控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃，鎮(zhèn)級規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃（包括控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃）和村莊規(guī)劃，不同層次、上下級規(guī)劃間沒有嚴(yán)格的控制關(guān)系，而是強調(diào)相互之間的協(xié)調(diào)和銜接；土規(guī)由國家、省、市、縣、鎮(zhèn)五級土地利用總體規(guī)劃組成，對規(guī)劃區(qū)內(nèi)全部土地的利用結(jié)構(gòu)及其空間布局（包括城鎮(zhèn)建設(shè)用地）進行了土地用途區(qū)、空間管制區(qū)的劃分，建設(shè)用地指標(biāo)自上而下分配，屬約束性計劃指標(biāo)，它的涵蓋范圍比城鎮(zhèn)規(guī)劃大。

城規(guī)主要統(tǒng)籌建設(shè)行為，以發(fā)展為導(dǎo)向、體現(xiàn)地方政府對空間拓展的利益訴求，關(guān)注城鎮(zhèn)規(guī)模、人口集聚和公共設(shè)施等擴張性指標(biāo)，以增量為主，強調(diào)建設(shè)優(yōu)先；土規(guī)主要落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制制度，立足于耕地和基本農(nóng)田保護任務(wù)的落實及土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，關(guān)注土地資源的節(jié)約集約利用，強調(diào)保護耕地資源、保障經(jīng)濟發(fā)展。

在實際工作中，因“兩規(guī)”的規(guī)劃空間、關(guān)注點等不盡相同，無法實現(xiàn)完全統(tǒng)一，導(dǎo)致規(guī)劃修改和調(diào)整的頻率過高，嚴(yán)重削弱了規(guī)劃的嚴(yán)肅性。例如城規(guī)的建設(shè)規(guī)模遠遠大于土規(guī)確定的建設(shè)規(guī)模，無法實現(xiàn)期內(nèi)的建設(shè)任務(wù)；土規(guī)安排的重點建設(shè)項目超出城規(guī)確定的建設(shè)區(qū)域之外，無法進入土地征收及供地環(huán)節(jié)；城規(guī)確定的工業(yè)園區(qū)占用了土規(guī)要保護的基本農(nóng)田，無法進行園區(qū)建設(shè)；以及為實現(xiàn)土地利益最大化原則，將城規(guī)確定的綠地調(diào)整用途為商品房等等。

2.2項目審批業(yè)務(wù)交叉過多

一個新建項目落地要涉及發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等多個行政審批部門，由于規(guī)劃編制主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制辦法、期限的不一致，導(dǎo)致項目從項目建議書開始到核發(fā)施工許可的審批時限最少要半年以上時間，甚至需要更長時間。銅山區(qū)雖多次對建設(shè)項目審批流程進行改革，力求提速增效、縮短審批時限，但由于各部門信息不共享、系統(tǒng)不對接、相關(guān)部門審批互為前置，加之兩項規(guī)劃不定期的修改、調(diào)整，造成用地單位在項目落地前會存在時間上和資金上的浪費。如：對于一個擬新建項目，國土部門依據(jù)發(fā)改部門立項文件出具審核意見，規(guī)劃部門依據(jù)國土的審核意見進行實地測量、出具選址意見書，用地單位持發(fā)改部門立項文件、規(guī)劃選址意見書再回到國土部門申請實地測量、用地預(yù)審、土地征收，待國土部門供地時又需要規(guī)劃部門出具規(guī)劃要點。這樣的“馬拉松”式批復(fù)形成了兩個部門業(yè)務(wù)交叉過多、審批服務(wù)效率低的狀況，也導(dǎo)致了立項時符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的項目到供地環(huán)節(jié)已不符合新修改的城鎮(zhèn)規(guī)劃，形成已征土地難以供應(yīng)、征地成本難以回收、規(guī)劃空間及用地計劃指標(biāo)被浪費的尷尬狀況，加重用地單位的負擔(dān)，增添社會的不滿情緒，削弱了規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2.3技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異

規(guī)劃期限與規(guī)模的差異。土規(guī)的期限一般為15年，城規(guī)為20年。城規(guī)建設(shè)用地空間的規(guī)模應(yīng)以土規(guī)的建設(shè)用地指標(biāo)為依據(jù)，但城規(guī)期限比土規(guī)長，土規(guī)對15年后的城市建設(shè)空間的規(guī)模缺乏約束性，容易造成建設(shè)用地的無序擴張，對耕地、生態(tài)資源等造成威脅。

基礎(chǔ)底圖的差異。目前規(guī)劃部門的基礎(chǔ)底圖主要采用基礎(chǔ)測繪部門提供的各類比例尺的地形圖，而國土部門采用的基礎(chǔ)底圖為土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和年度地籍變更圖，兩者存在一定的差距。

分類標(biāo)準(zhǔn)的差異。城規(guī)依據(jù)《城鎮(zhèn)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011），市域內(nèi)城鎮(zhèn)用地共分為2大類、9中類、14小類；其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地共分為8大類、35中類、43小類。土規(guī)根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）國家標(biāo)準(zhǔn)，分為12個一級類、57個二級類，相比之下，國土部門的用地分類標(biāo)準(zhǔn)覆蓋了城鄉(xiāng)一體的廣域范圍，但與城規(guī)用地分類上的差異還是非常明顯。

圖件操作平臺的差異。城規(guī)使用的軟件操作平臺主要是Auto CAD，基于平面直角坐標(biāo)系統(tǒng)；土規(guī)采用的是Arc GIS軟件，基于球面地圖投影和經(jīng)緯度坐標(biāo)系統(tǒng)，軟件操作平臺的不一致導(dǎo)致相同地區(qū)的規(guī)劃進行疊加時，存在著形變和位移，使得“兩規(guī)合一”的難度增加。

3.“兩規(guī)合一”體系建立的可行性分析

3.1法律依據(jù)有銜接性

《中華人民共和國城鎮(zhèn)規(guī)劃法》第五條規(guī)定：城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。《中華人民共和國土地管理法》第二十二條規(guī)定：城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城鎮(zhèn)和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合城鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。

3.2規(guī)劃目標(biāo)有一致性

城規(guī)與土規(guī)的目標(biāo)各有側(cè)重，但其共同的目標(biāo)是切實做到合理利用每寸土地、節(jié)約用地，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在編制“兩規(guī)合一”時可根據(jù)這一共同的目標(biāo)進行各類用地的協(xié)調(diào)與落實。

3.3技術(shù)操作有可行性

在規(guī)劃空間、規(guī)模和期限上，“兩規(guī)”可在土地利用規(guī)劃確定的建設(shè)規(guī)?；A(chǔ)上實現(xiàn)近期、遠期的規(guī)劃體系和空間布局；用地分類上，可建立城規(guī)與土規(guī)分類的對照關(guān)系表，統(tǒng)一每個用地分類的內(nèi)涵；基礎(chǔ)底圖上，可擇優(yōu)采用涵蓋范圍廣、地類分析細的底圖；操作平臺上，由于“兩規(guī)”目前使用的圖件坐標(biāo)系統(tǒng)均為西安80坐標(biāo)，為采用統(tǒng)一的軟件操作平臺提供了技術(shù)可能。

3.4城市發(fā)展有需求性

銅山區(qū)作為徐州都市區(qū)的重要組成部分，在徐州市建設(shè)淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市的進程中，城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍將保持較高用地需求，土地資源供需矛盾日益突出，為解決城市發(fā)展中面臨的現(xiàn)實需求，必須盡快推進城規(guī)、土規(guī)開展“兩規(guī)合一”工作，有效促進城鎮(zhèn)規(guī)劃轉(zhuǎn)型與土地利用方式轉(zhuǎn)變相融合，使“兩規(guī)”更趨一致，更好地發(fā)揮空間規(guī)劃的引領(lǐng)和管控作用。

4.探索“兩規(guī)合一”的運作模式

4.1成立相關(guān)組織機構(gòu)，開展“兩規(guī)合一”改革創(chuàng)新

由區(qū)政府牽頭，成立“兩規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組，國土、規(guī)劃、各鎮(zhèn)一把手為小組成員，上下聯(lián)動、協(xié)同推進，通過“兩規(guī)合一”規(guī)劃的編制，整合兩規(guī)的規(guī)劃目標(biāo)，構(gòu)建“政府統(tǒng)籌、部門協(xié)同、信息共享、并聯(lián)審批、注重監(jiān)管”的建設(shè)項目審批管理新機制。

4.2出臺相銜接政策，建立協(xié)作聯(lián)動的長效機制

加快出臺“兩規(guī)合一”配套的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，確保試點改革在法律框架內(nèi)運行。明確統(tǒng)一銜接規(guī)劃編制的時間節(jié)點、內(nèi)容、實施評估、動態(tài)更新等， 建立“兩規(guī)”協(xié)作聯(lián)動和長效管理運行機制。

4.3統(tǒng)一各項技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建新的規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系

4.3.1統(tǒng)一規(guī)劃期限

建議將“兩規(guī)”的規(guī)劃期限調(diào)整為一致，均為15年，先編制一個近期規(guī)劃（2018-2020年）作為磨合期規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決“兩規(guī)”在實際運行中出現(xiàn)的問題，不斷總結(jié)經(jīng)驗、制定相關(guān)對策，待2020年土地利用規(guī)劃開始編制新一輪15年規(guī)劃時，再啟動“兩規(guī)合一”規(guī)劃（2020-2035年）編制工作。

4.3.2統(tǒng)一基礎(chǔ)底圖

由于土規(guī)采用的年度地籍變更圖涵蓋銅山區(qū)域內(nèi)全部土地的利用結(jié)構(gòu)，城規(guī)僅涵蓋鎮(zhèn)區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍，建議統(tǒng)一采用土規(guī)的年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，將土規(guī)的底圖作為“兩規(guī)合一”的基礎(chǔ)底圖。

4.3.3統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)

“兩規(guī)”在規(guī)模指標(biāo)、布局和近遠期實施上進行銜接，以土規(guī)確定的用地規(guī)模為基礎(chǔ)，實現(xiàn)“總量控制、城鎮(zhèn)統(tǒng)籌、布局一致、分期對接”，逐步形成“兩規(guī)合一”城鎮(zhèn)一體化的規(guī)劃體系和格局。

4.3.4統(tǒng)一用地分類

建立城規(guī)與土規(guī)分類的對照關(guān)系表，統(tǒng)一每個用地分類的內(nèi)涵，建議在各自的規(guī)劃中仍使用原來的分類，只是在用地分類屬性里，增加一個“兩規(guī)合一”分類。

4.3.5統(tǒng)一操作平臺

由于土規(guī)采用的Arc GIS操作平臺，其屬性處理功能、空間分析功能強大，還能建立矢量數(shù)據(jù)庫、實現(xiàn)地理坐標(biāo)投影變換等，因此建議統(tǒng)一采用Arc GIS操作平臺，進行兩規(guī)的疊合分析，構(gòu)建全域統(tǒng)一空間數(shù)據(jù)庫。

4.4由點及面逐步推行，構(gòu)建全區(qū)“兩規(guī)合一”管理體系

為使此項工作在銅山區(qū)順利推行，建議先在銅山主城區(qū)范圍內(nèi)（包括銅山街道、新區(qū)街道、三堡辦事處、棠張鎮(zhèn)、漢王鎮(zhèn)部分）進行“兩規(guī)合一”（2017-2020年）試點，試點改革成功后再將范圍擴展到各鎮(zhèn)，嘗試構(gòu)建全區(qū)范圍內(nèi)的“兩規(guī)合一”管理體系。

4.5建立聯(lián)合審查機制，建設(shè)空間規(guī)劃信息管理平臺

構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃信息管理平臺，實現(xiàn)規(guī)劃信息、建設(shè)項目信息、國土資源管理信息等資源共享共用，依托平臺建立空間規(guī)劃的聯(lián)合審查機制，優(yōu)化建設(shè)項目審批流程，促進兩個部門業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，提高政府的行政管理水平。

4.6強化協(xié)調(diào)效能督辦，不斷加強行政審批效能建設(shè)

由區(qū)政府成立“兩規(guī)合一”審批效能督查工作小組，對兩個審批部門的審批行為實時全過程監(jiān)管，建立跨部門協(xié)同績效考核機制，及時發(fā)現(xiàn)解決運行過程中有關(guān)問題，切實做到全流程監(jiān)管、全方位覆蓋，不斷加強行政審批效能建設(shè)。

5.結(jié)語

銅山區(qū)作為徐州都市區(qū)的城郊外圍，具有建設(shè)空間需求大、土地利用變化快、各類規(guī)劃管控交織多等特征。急需推進城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的“兩規(guī)合一”，應(yīng)從成立規(guī)劃協(xié)調(diào)組織機構(gòu)、統(tǒng)一規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建管理體系、建立統(tǒng)一的信息平臺、提升審批效能等多方面、多層次進行推進“兩規(guī)合一”，在具體實施過程中對二者進行有效的協(xié)調(diào)與銜接，實現(xiàn)土地資源的有效保護和合理利用，保障經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。