張雷 段學東

摘 要：當前，績效已經成為教育政策領域的重要主題，但人們對績效的概念并未取得共識。本文以教育政策效果、教育政策效率和教育政策效益為出發(fā)點，在對各自的內涵、內容及三者相互關系進行分析的基礎上，初步闡釋了教育政策績效的內涵。

關鍵詞：教育政策績效 教育政策效果 教育政策效率

教育政策效益

隨著績效理念的廣泛應用，它也成為教育政策領域的重要研究主題。對績效的研究顯示，“最初，政府部門只記錄它們的成本，并未試圖將成本與結果聯系起來。但是到20世紀80年代末期，效率概念出現。在90年代，公共服務生產率每年遞增三個百分點—比私營部門的速度還快。但是這時候更廣泛的效益概念取代了效率?！盵1]因此，本文試圖從效果（Effect）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）三個層面探討教育政策績效的內涵。

一、教育政策效果

當前，國家出臺了許多教育政策，但這些政策是否完成了預定的政策目標，解決了亟待解決的政策問題，政策執(zhí)行是否遇到障礙并引發(fā)新的問題等，所有這些的回答都取決于對教育政策效果的分析。

（一）教育政策效果內涵解析

政策效果是指“政策方案執(zhí)行后產生的行動結果，也就是政策方案執(zhí)行后對政策對象、政策環(huán)境、非政策對象產生的實際影響”。[2]由此，教育政策效果可以視為教育政策完成預定政策目標的程度，通過實際執(zhí)行結果和理想目標的對比以及社會系統(tǒng)的變化和人們思想、行為等的改變體現出來。

（二）教育政策效果類型分析

教育政策是政策系統(tǒng)的重要組成部分，其實施的條件和場域必然受制于其他社會因素。依據教育政策發(fā)生作用的條件和表現形式，可以把教育政策效果分為多種類型。除了常見的積極效果和消極效果、直接效果和間接效果以及長期效果和短期效果的區(qū)分外，教育政策效果還包括如下分類。

1.根據教育政策實施是否產生可見效果，分為物質性效果和象征性效果

小約瑟夫·斯圖爾特（Joseph Stewart Jr.）認為，“物質性政策向受惠人提供具體的資源或者實質性權力，抑或迫使那些受到負面影響的人處于劣勢。而象征性政策主要依靠的是價值觀而不是有形的利益?！盵3]類似的，教育政策的物質性效果能夠通過某種直觀的形式顯現，為人們所覺察、知悉；而象征性效果是教育政策的實施幾乎沒有實質性作用，只是讓政策對象以為他們關心的問題得到解決或者正在解決之中，以減輕對政府的壓力。一般情況下，教育政策執(zhí)行之初，其象征性效果較為明顯，而隨著實施的深入，物質性效果才會逐漸顯現。

2.根據教育政策效果的表現形式，分為附帶效果和意外效果

教育政策的附帶效果是指教育政策非預期的、預料之外的效果，這是因直接效果的連帶作用出現的從屬性效果或關聯性效果，在根本上是一種外部性的溢出效果。教育政策的意外效果是由教育政策實施而引發(fā)，但又不在預期范圍內的政策效果。附帶效果和意外效果都是直接效果的產物，“附帶效果與直接效果的關系較為直接，容易看出其中的因果關系和邏輯關系；而意外效果則往往發(fā)生于似乎完全不同性質的另一個領域，或表現為不同范疇的另一種問題。它與直接效果之間的因果聯系很曲折，不易察覺?！盵4]

二、教育政策效率

任何國家在制定教育政策時，不僅要考慮教育政策效果，更會關注消耗的教育資源。“一項理性的政策是獲得‘社會收益最大化的政策；或者說，政府應該選擇那些使得社會收益最大程度地超過社會成本的政策，同時避免實施那些成本高于收益的政策。”[5]教育政策效率的概念由此產生。

（一）教育政策效率內涵解析

在政策研究中，效率是與資源的有限性聯系在一起的。“當存在著資源的有限性（稀缺），并且一直是這樣，那些資源應當被盡可能充分地用于促進社會目標的實現，這就是效率?！盵6]教育政策效率可以視為教育政策收益（教育政策效果）與教育政策成本之間的對比關系。

（二）教育政策成本形式分析

教育政策成本即教育政策投入，是用來維持教育政策運行而消耗的政策資源的總和。教育政策效率的高低取決于教育政策成本耗費的多寡，但是忽視甚至錯誤地計算教育政策成本的現象比較普遍，因此需要厘清教育政策成本的不同形式。教育政策成本除執(zhí)行成本、交替成本和時間成本等常見形式外，還有機會成本和沉淀成本。

1.教育政策機會成本

教育政策本質上是教育利益在不同主體間的分配和重組，他們都有各自的利益需要維護。當某種資源用于特定用途獲得收益時，必然會造成該資源的潛在損失，也就是放棄該資源用于其他用途所獲得的收益，這就是機會成本。在邏輯上，選擇某項教育政策必然會放棄選擇其他教育政策的機會，如果這一機會所帶來的收益較大，則是不應該的。當在不同的教育政策之間進行選擇時，機會成本最小的最佳。

2.教育政策沉淀成本

教育政策沉淀成本亦即教育政策沉沒成本，是用來表示投入教育決策、實施教育計劃或開發(fā)教育項目的時間、資金或其他資源的無法彌補的消耗。教育政策沉淀成本限制了教育政策投入的選擇范圍，“在理性的決策中，沉淀成本引起的問題是：花費了的投資限制了決策者的抉擇?！盵7]

三、教育政策效益

教育是培養(yǎng)人的活動，與教育有關的活動，包括教育政策行為，必須始終將人放在核心地位。教育政策要促進人的成長、人的發(fā)展、人的完善，而這一切主要通過教育政策效益體現出來。

（一）教育政策效益內涵解析

在某種意義上，“效益除了包含效率的意義以外，還具有‘有益性的意義，即活動的產出必須具有正價值?！盵8]因此，教育政策效益可以視為教育政策效果和教育政策效率中符合公眾需要的內容。

（二）教育政策效益內容分析

隨著第四代評估時代的到來，政策實施不僅強調達成預期目標和提高政策資源利用率，更關注目標群體對政策的認同度。因此，教育政策效益也要關注教育政策效果的充分性和教育政策的回應度。

1.教育政策效果的充分性

教育政策效果的充分性是表示教育政策對要解決的問題、教育政策訴求以及教育政策目標群體的需要、價值和機會的契合程度與滿足情況。教育問題分為若干層次，解決某個教育問題可能需要一系列政策的協同作用。教育政策實施可能由于條件的限制僅僅追求宏觀層面上解決教育問題，因此，解決教育問題與實現教育政策目標是有區(qū)別的。盡管某項教育政策取得了一定成效，甚至在某種程度上達到了教育政策目標，但并不意味著教育政策問題的完全解決。

更重要的是，教育政策“所解決的社會問題不僅在于深度，還包括廣度有多大；不僅在于滿足人們的需要有效程度，還有滿足需要的人數有多廣；不僅在于一個地區(qū)受益，還在于其他地區(qū)是否受益等等”。[9]教育政策效果的充分性與人們的主觀愿望有很大關系，盡管有時教育政策效果并不符合教育政策制定者的初衷，但如果最終獲得了公眾的認可，也可以認為教育政策效益很高。

2.教育政策的回應度

威廉·鄧恩（William N. Dunn）指出，“所謂政策績效是指政策行為對目標群體需要、價值和機會的滿足程度?！盵10]教育政策的回應度就是教育政策完善教育政策機制、滿足不同社會群體的教育需求以及這種需求被滿足的程度。人們的需求會隨著教育政策執(zhí)行時間的長短、教育政策作用空間的改變等不斷變化，而且，國家的政策資源也是有限的，政府要對不同政策目標群體的需求進行比較。因此，分析教育政策回應度的高低既要考慮公眾對單一教育政策的回應，更要考慮對復合政策的回應，并且將復合政策的回應度作為衡量教育政策效益的重要標準。

四、結論

績效是多學科、多領域、多層次概念。有學者指出，“績效是對組織的成就與效果的全面、系統(tǒng)的表征?！盵11]這是從效果角度的解釋；也有學者表明，“績效具體是指一個組織或個人在一定時期內的投入產出情況。”[12]這是從效率視角的闡釋；還有學者強調，績效“要關注公共部門與社會、公民的關系，要以社會、公民的滿意評價作為最終標準”。[13]這是在效益層面的說明。實際上，績效不是對效果、效率或效益的它稱謂，而是一個綜合性概念。教育政策績效的內涵同樣如此。

教育政策效果、教育政策效率、教育政策效益（統(tǒng)稱為“3E”）是教育政策績效的主體。在構成要素上，它們的范圍逐漸擴大，呈現層層遞進、不完全包含關系。教育政策效果是教育政策績效的基礎，內含于教育政策效率之中；教育政策效率包含教育政策效果，但還包含教育政策成本；教育政策效益既有教育政策效果和教育政策效率的部分內容，又包括教育政策效果的充分性和公眾對教育政策的回應程度。從性質分析，教育政策效益具有正向意義，而教育政策效果和教育政策效率是中性概念?？傊?，教育政策績效是教育政策效果、教育政策效率和教育政策效益的優(yōu)化組合，通常指教育政策以一定的教育政策成本獲得的具有正向價值的、符合公眾需要的教育政策效果，是教育政策的“有效性”（效果）、“節(jié)約性”（效率）、“有益性”（效益）的集合。

參考文獻

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作者簡介：張雷（1979-- ），男，山東濰坊人，博士，山東師范大學公共管理學院講師。

段學東（1984-- ），男，山東濟南人，濟南文苑小學教師。