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        古代賑災: 政府與民間的通力合作

        2017-12-27 16:18:49閆冰
        關鍵詞:義倉賑濟賑災

        閆冰

        我國古代的救荒思想和措施漸趨豐富完善,形成了賑濟、調(diào)粟、養(yǎng)恤等救荒措施。

        我國幅員遼闊,也是災害頻發(fā)的國家之一。從大禹治水的故事,到今年的云南魯?shù)榈卣?,長期以來人們都在與自然災害抗爭。

        災荒的影響,涉及生產(chǎn)生活的方方面面,如何防治災荒和救助災民,一直是歷朝歷代統(tǒng)治者高度關注和常抓不懈的工作。如果賑災救荒工作做得及時、成效顯著,就能救災民于水火之中、維護社會再生產(chǎn)正常進行、緩和統(tǒng)治階級與被統(tǒng)治階級之間的矛盾。反之,如果賑災救荒工作做得不夠細致、不夠徹底,賑災救荒過程中貪污腐敗、百弊叢生,會使災民居無定所,長此以往,其甚至會鋌而走險、起義暴動,推翻統(tǒng)治階級,顛覆漠視民瘼的政權。

        雖然古人不了解地震、風災、洪澇等災害的真相,認識僅籠統(tǒng)地停留在陰陽五行、天人感應等學說中,也沒有有效的預測系統(tǒng),但我國古代的救荒思想和措施漸趨豐富完善,形成了賑濟、調(diào)粟、養(yǎng)恤等救荒措施,到了清代逐漸形成了上至官方、下至民間的完備救災體系和應急步驟。

        報告災情及勘察

        古時救災可以大致分為報告災情、統(tǒng)計受災范圍和受災人口、賑災幾大步驟。

        首先是報告災情。以清朝為例,清朝按災害造成的損失和影響,把受災分為十個等級。一級最輕,十級最嚴重。一旦某地出現(xiàn)了災情,地方長官要迅速將受災程度和日期向上級匯報,如果災情還有后續(xù)發(fā)展,也要及時向上級更新信息,但時限上可以有所放寬。

        以地震來說,一旦某地發(fā)生地震,當?shù)厝罕姂⒖虉蟾婵h官,縣官要及時把消息匯報給府臺道臺,由他們報告督撫,再由督撫上報戶部。

        政府要對災民進行賑濟,涉及一個關鍵問題:對什么樣的災民施以什么程度的賑濟,即第一步必須明確賑濟對象及其所享受的賑濟等級。這一基礎性工作必須通過“履勘分數(shù)及查報饑口”來實現(xiàn)。唯有如此,才能使政府掌握田畝的受災程度和災民的艱窘狀況,使“有地之家與無田之戶,均在分別等級、酌量周恤之內(nèi)”。

        清朝規(guī)定,災害發(fā)生地的督撫一面向戶部報告情況,一面要組織一個勘災小組??睘男〗M的成員主要是當?shù)氐闹?、同知、通判和受災地縣令,任務是親自趕赴受災地視察災情,并為災情造冊。律法要求他們在核實受災人戶時,必須親自上門落實情況,區(qū)分應當賑濟的受災戶和受影響較小的災民,特別要注明那些極度窘困的受災戶,以便為日后賑濟時能夠區(qū)別對待。

        勘災對災民來說顯然是至關重要的,因為災等高低與將來所得賑濟多少成正比;對于踏勘官員來說,它也確是一項非常棘手的工作:在規(guī)定期限內(nèi),不但要“查勘獲實”,還“必須周詳迅速”;乾隆皇帝更定下一條“寧寬勿刻”的原則,但具體實施起來又不能有過寬過濫的現(xiàn)象。

        賑災:官方與民間的合作

        賑災的方式多種多樣,有糧食賑濟、錢幣賑濟、土地賑濟、醫(yī)療賑濟、房屋賑濟、減免徭役賦稅、以工代賑等,這其中有政府主導自上而下的“官賑”,也有民間鄉(xiāng)紳志士自下而上的“義賑”。據(jù)對《清史稿》中本紀的統(tǒng)計得知,清代對災民的賑濟比以往任何朝代都多,僅乾隆年間賑災的記載就達643處,賑濟涉及7657個縣。

        糧食賑濟是賑濟災民的最重要方式,在西周時期已經(jīng)出現(xiàn),歷代有之。以糧食賑濟為例,政府與民間的通力合作可見一斑。賑濟所用的糧食,主要來源于常平倉、義倉、社倉三類倉儲。

        常平倉是設立最早的倉儲系統(tǒng),可以追溯到西漢宣帝時期。這種“以谷賤時增其價而糴以利農(nóng),谷貴時減其價而糶以利民”的倉儲,作用是平衡糧價,也就是當豐收年歲谷賤的時候,政府用較高的價錢買入,廣為儲存;等到災荒年歲谷物昂貴的時候,便用較低的價格,供民間購買,并在一出一入之間稍微獲利,用以充常平的基金。常平倉的缺陷也是顯而易見的:利益不普及,常平倉是由政府管理,政府為了管理上的便利,倉廒都設置在通都大邑并且為數(shù)不多,能享受常平實惠的多為大都市的平民。在交通不便的條件下,這種地域上的限制,勢必減低常平倉的效能,使一般鄉(xiāng)村貧苦人民無從享受到它的好處。

        義倉的設立,就試圖提供一個糧食儲備的主要網(wǎng)絡。義倉歸州或縣管理。勸募的形式為按戶等定額征稅:上戶不過一石,中戶不過七斗,下戶不過四斗,“以豐歲之有余,備荒年之不足”。建立義倉的目的,是“在歉收之年為地方提供救濟糧,以補充政府用來儲藏以后使用的稅糧的五大糧倉之不足”。最初設置義倉,有“富貧相恤”的民間互助意義,漸漸地義倉在實施中歸地方政府管理,弱點也暴露出來,救濟面太小,地方官吏權力過大,導致真正的窮鄉(xiāng)僻壤、亟待賑濟的人反而是沒有份的。

        與常平倉和義倉屬于官倉不同,社倉屬于鄉(xiāng)倉,是由民間自營,谷本也多是由地方富豪或一般民家自動輸送,地方官若挪用社倉中的糧食,就會以擾撓國政、貽誤民生治罪。與之類似的,民間富甲志士會在大災之年將自己的倉儲開放,以施粥保一方平安,也是最接地氣、最簡單有效的方式。

        而義賑也是晚清非官方社會保障系統(tǒng)的重要組成部分,由民間自設機構自行向災民敞放救災物資,在中國救荒史上具有極其重要的地位與作用。到了清光緒二年(1876年),義賑已經(jīng)發(fā)展到有組織有規(guī)模的程度。這一年,蘇北大旱,“官賑勿給,而民氣剛勁,饑則掠人食,旅行者往往失蹤,相戒裹足?!苯K常州紳士李金鏞在上海著名紳商胡光墉、徐潤、唐廷樞、江云泉等捐助下,“集十萬余金”,邀請金福曾、袁子鵬等數(shù)十人“慨然筏撫視,至則圖饑民流離狀,馳書江浙閩粵募義賑”,開東南義賑的先聲。

        次年三月,李金鏞等會合自揚州而來的由紳商嚴作霖領導的助賑隊伍,在山東青州設立江廣助賑局,并在《申報》上發(fā)表“勸捐山東賑荒啟”,號召“紳商善信”“踴躍輸資”,大規(guī)模的義賑便開展了起來。義賑組織主要是由當時具有愛國情懷與民族責任感的商界名流主持。每次發(fā)生重大災荒時,就以這些紳商的名義發(fā)表勸捐書,號召社會各階層人民關注災區(qū),為災區(qū)人民募捐災款,并利用新聞報刊發(fā)布災況,擴大和加深人們對災區(qū)的了解。例如,江蘇省對個道光十一年(1831年)的災賑,賑濟共用帑金13萬兩,而通省捐款卻達142萬余兩。

        官方賑災的滋腐弊端

        盡管中國古代的賑濟源遠流長,早在先秦就有了“以荒政十二收聚萬民”這一奠定了后世救災制度基本格局的救荒措施,但是,由于后來興廢無常,直至明朝,仍未盡完善。唯有清代,才以措施全面、立法完備、執(zhí)行嚴格、效果顯著而迥異于歷代,形成流暢的賑濟程序,即報災、勘災、審戶、發(fā)賑。

        形形色色的救災舉措從一個方面體現(xiàn)了古人對災害的重視,與救災相對應的是嚴厲處罰耽誤、妨礙救災的官員,這從另一個方面則體現(xiàn)了救災工作的重要性。以清朝為例,可以說救災過程的每一個步驟都有相應的處罰:在報災階段,凡是出現(xiàn)隱瞞災情不報的情況,該省督撫罰俸一年。不及時報告災情的,晚半個月以內(nèi)要罰一個月工資,晚一至三個月的要降一級,延誤上報超過三個月的就要被革職。

        但是制度并不能杜絕腐敗的滋生,尤其到了晚清。

        “治國之道,莫大于革弊政而恤民瘼”,一些地方官吏在賑濟過程中往往對人民淡漠于心,比如在清道光三年(1823年)的水災中,松江府婁縣知縣李傳簪對鄉(xiāng)保報災置之不理,遲不勘災,致使鄉(xiāng)民會集府城哄鬧府署。

        清道光十四年(1834年),有人在給昆山知縣的一封信中說:“往年胥吏每舞弊,有以熟作荒而規(guī)其利者,故有災之歲,吏胥亦樂于辦荒。”之所以樂于辦荒,是因為他們能從救荒中謀利。比如勘災時官吏與地方富豪相互勾結,收受賄賂;在少數(shù)散放米谷之處,放賑人員摻和糠秕,缺斤短兩;在一些施粥廠,甚至摻入石灰,坑害災民。

        另外,由于古代運輸條件落后,經(jīng)常只能用馬匹馱運或者水路運輸,運輸周期長,運輸物資數(shù)量少,等到用于賑濟災民的物資運抵災區(qū),廣大災民很大可能由于過度饑餓早已死亡。

        相比之下,民間義賑源于自發(fā)并且自下而上,能在一定程度上彌補官方賑災的不足。這也正是晚清時期民間義賑達到鼎盛的原因之一。endprint

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