焦習(xí)燕　朱學(xué)軍　隋倩倩

[摘要]研究煤炭礦區(qū)土地利用問(wèn)題對(duì)礦區(qū)土地供應(yīng)矛盾解決及土地集約化發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。本文以新汶礦區(qū)為側(cè)對(duì)泰安市煤炭礦區(qū)土地的利用現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并提出了礦區(qū)建設(shè)過(guò)程征地范圍過(guò)大、采礦用地補(bǔ)償范圍形式單一等問(wèn)題，為解決礦區(qū)土地供求矛盾提供了依據(jù)。

[關(guān)鍵詞]煤炭 礦區(qū)土地 土地利用

一、新汶礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀

1、礦區(qū)土地整體概況

新汶礦區(qū)位于山東中西部，擁有1400平方公里的煤田，礦區(qū)擁有30億噸的煤炭?jī)?chǔ)量煤，另還有石膏、鐵等豐富的礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源的大量開(kāi)采對(duì)土地造成了嚴(yán)重的傷害，地面塌陷、出現(xiàn)裂痕、山坡崩塌等問(wèn)題頻發(fā)。在礦區(qū)內(nèi)有較少的田坎隙地、荒山、水、灘，中低產(chǎn)田是礦區(qū)內(nèi)已利用土地資源中的主體部分。

2、礦區(qū)土地開(kāi)發(fā)情況

礦區(qū)土地的利用類型取決于礦區(qū)的區(qū)域特點(diǎn)，對(duì)于新汶礦區(qū)，土地利用狀況有如下幾類：農(nóng)村、城鎮(zhèn)、企業(yè)用地，以及這三類之間的復(fù)雜又緊密的關(guān)系。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期高強(qiáng)度開(kāi)采，礦區(qū)壓煤?jiǎn)栴}亟待解決。新汶礦區(qū)“三下壓煤”已達(dá)到總儲(chǔ)量的82%以上，集團(tuán)老區(qū)礦井壓覆村莊143個(gè)，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個(gè)；省內(nèi)新區(qū)壓覆村莊104個(gè)，平均壓覆資源量占可采儲(chǔ)量的69.2%。同時(shí)，伴隨著煤炭產(chǎn)量的增加，產(chǎn)生了大量的煤矸石，礦區(qū)累計(jì)最大矸石堆存量4833萬(wàn)噸，形成了22座矸石山，占地92公頃，造成了地面生態(tài)環(huán)境的污染。另外，地表沉陷問(wèn)題突出，經(jīng)地表實(shí)測(cè)，開(kāi)采工作面地表下沉系數(shù)較大，對(duì)地面建筑物構(gòu)成損害，每年因農(nóng)田塌陷、農(nóng)房毀損、地表沉陷而造成的工農(nóng)關(guān)系糾紛和因此而產(chǎn)生的賠償費(fèi)用也占據(jù)了一定比重，地企矛盾凸顯。

3、礦區(qū)土地利用改善狀況

（1）探索形成了“地礦統(tǒng)籌、政府主導(dǎo)、企業(yè)出資、社會(huì)參與”的壓煤村莊搬遷運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了多村莊、大規(guī)模、分批次超前搬遷。其中，新巨龍公司已完成11個(gè)村莊搬遷，被評(píng)為山東省壓煤村莊搬遷先進(jìn)集體。

（2）老區(qū)礦井未雨綢繆，實(shí)施離層注漿與河床防塌工程。華豐煤礦建設(shè)地面注漿站，利用電廠粉煤灰作為材料，進(jìn)行采空區(qū)充填注漿，取得顯著效果。同時(shí)，在新汶老區(qū)汶河及其支流河底淺部采空區(qū)實(shí)施注漿充填治理，此技術(shù)進(jìn)行河床修復(fù)后，河道運(yùn)行穩(wěn)定，下滲、沉降得到有效控制。

（3）對(duì)現(xiàn)有采煤塌陷區(qū)，本著最大程度保護(hù)耕地資源的原則，根據(jù)沉陷情況進(jìn)行分類治理，使沉陷淺的區(qū)域復(fù)墾為農(nóng)業(yè)用地，沉陷深的區(qū)域發(fā)展水域經(jīng)濟(jì)。協(xié)莊煤礦共計(jì)整理土地1638畝；翟鎮(zhèn)煤礦通過(guò)挖溝修渠、平整土地、梯田復(fù)墾，治理土地420多畝，改造水塘20多畝：新巨龍公司完成首采沉陷區(qū)挖深填淺工程，整理土地3960畝，復(fù)墾耕地2600畝。

（4）在實(shí)施綠色開(kāi)采的同時(shí)，不斷加大礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。目前，已有9個(gè)礦井人選“國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位”，其中華豐、協(xié)莊、翟鎮(zhèn)3礦通過(guò)試點(diǎn)驗(yàn)收，地質(zhì)環(huán)境治理取得顯著成效，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二、新汶礦區(qū)土地利用存在的主要問(wèn)題

1、礦區(qū)建設(shè)過(guò)程征地范圍大

礦區(qū)建設(shè)土地存在閑置的情況。礦區(qū)向農(nóng)民征用土地來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，由于其進(jìn)行的部分項(xiàng)目是未得到國(guó)家審批提前開(kāi)工的，因此，這些被征用土地的農(nóng)民得到的補(bǔ)償較少，僅為有限的青苗費(fèi)。對(duì)于因煤炭開(kāi)采導(dǎo)致的大量塌陷區(qū)，礦區(qū)征地手續(xù)未辦理齊全，給因土地塌陷失地的農(nóng)民的補(bǔ)償也十分有限。能夠在這些情況對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償是以企業(yè)能夠持續(xù)經(jīng)營(yíng)為前提的，如果企業(yè)的開(kāi)采出現(xiàn)問(wèn)題，企業(yè)效益下降，甚至是停產(chǎn)，則農(nóng)民不僅失去了土地，還得不到一定補(bǔ)償，生活狀況會(huì)出現(xiàn)大幅下降。

在礦區(qū)內(nèi)，被探測(cè)到存在煤炭資源的土地會(huì)被征用進(jìn)行煤炭開(kāi)采，被征用的土地上原有的耕種、居住用戶等都要從作業(yè)區(qū)搬離。隨著開(kāi)采工作的推進(jìn)，大量土地被征用，原居住人口的搬遷和安置就業(yè)的工作十分復(fù)雜。長(zhǎng)期來(lái)看，這些失地農(nóng)民的社會(huì)保障得不到較好的解決：礦區(qū)給予這些人口的補(bǔ)償不足以彌補(bǔ)他們因失地造成的生活來(lái)源短缺的問(wèn)題。

2、采礦用地補(bǔ)償形式過(guò)于單一

在礦區(qū)中對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式中，用于土地補(bǔ)助和安置補(bǔ)償?shù)囊淮涡袁F(xiàn)金補(bǔ)貼使用最為普遍，除此之外，根據(jù)國(guó)土資源部在對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償意見(jiàn)中提到的，還有如下幾種方式：安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、調(diào)整產(chǎn)權(quán)以及社會(huì)保障。對(duì)于失地農(nóng)民的一次性現(xiàn)金補(bǔ)貼的方式雖然運(yùn)用簡(jiǎn)單，深受地方相關(guān)管理部門的支持，但是由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)和特點(diǎn)，這種方法與其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展不相適應(yīng)，礦區(qū)開(kāi)采給自身帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益要遠(yuǎn)多于其給予農(nóng)民的補(bǔ)償，失地農(nóng)民可能會(huì)因此產(chǎn)生不滿情緒。

此外，由于礦區(qū)人口基數(shù)大，單位和企業(yè)在對(duì)被征地的農(nóng)民進(jìn)行安置時(shí)就會(huì)存在很多問(wèn)題，有較大難度，因此，單位和企業(yè)在多數(shù)情況下會(huì)使用貨幣補(bǔ)償。農(nóng)民樂(lè)于接受一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償。在短期內(nèi)，一次性的先進(jìn)補(bǔ)償能夠彌補(bǔ)農(nóng)民因失地帶來(lái)的損失：從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，這種方式會(huì)增加人地矛盾，農(nóng)民雖接受補(bǔ)償，但由于失去了土地，即缺失了一份穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，加之采取的救助措施不完善，被征地或失地農(nóng)民會(huì)再次回歸貧困的狀態(tài)。

3、充填開(kāi)采技術(shù)缺乏政策鼓勵(lì)

煤礦充填開(kāi)采工作對(duì)于整個(gè)煤炭行業(yè)而言，既有現(xiàn)實(shí)作用，又兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。我國(guó)由于煤炭開(kāi)采造成的采煤塌陷面積已有55-60萬(wàn)公頃，采煤塌陷產(chǎn)生的土地沉陷面積已超過(guò)80萬(wàn)公頃，土地沉陷面積正在以3-4倍的速度快速擴(kuò)大。縱觀我國(guó)煤矸石歷年堆放情況，總量約為48億噸，規(guī)模較大的矸石山約2600多座，占地約1.6萬(wàn)公頃。截至2015年采用充填開(kāi)采技術(shù)，可減少煤矸石排放8億噸，減少大量的粉塵、SO2、CO2等大氣污染，減少矸石堆存占地和采煤塌陷土地約3000公頃，置換大量“三下”壓煤。另外，充填開(kāi)采技術(shù)不僅可以解決土地塌陷的問(wèn)題，還能使農(nóng)田和農(nóng)村房屋賠償?shù)玫捷^好解決，節(jié)省賠償費(fèi)用，減少工農(nóng)糾紛，緩解地企關(guān)系。但目前為止，地方尚未出臺(tái)相關(guān)政策措施以鼓勵(lì)充填開(kāi)采技術(shù)的推廣。endprint

4、礦業(yè)用地退出機(jī)制不合理

礦業(yè)用地的使用權(quán)是需要通過(guò)礦業(yè)企業(yè)的權(quán)利人士向有關(guān)部門提交申請(qǐng)并通過(guò)后才能夠獲得的。礦業(yè)用地的使用權(quán)人與采礦權(quán)人會(huì)由于使用權(quán)人的變更而一同發(fā)生變化。礦業(yè)企業(yè)申請(qǐng)得到的用地是專門用于開(kāi)采工作的區(qū)域，申請(qǐng)權(quán)利人按申請(qǐng)時(shí)規(guī)定的時(shí)間和活動(dòng)區(qū)域進(jìn)行開(kāi)采、生產(chǎn)工作，并根據(jù)需要完善相關(guān)服務(wù)設(shè)施等。在對(duì)礦業(yè)用地范圍內(nèi)的資源完成開(kāi)采之后，土地的用途將會(huì)隨之發(fā)生變化，在礦山企業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，原有采礦區(qū)的關(guān)閉，礦業(yè)用地退出，礦業(yè)活動(dòng)的生命周期走向終結(jié)，這是必然存在的現(xiàn)象。采礦活動(dòng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化過(guò)程，隨著礦業(yè)用地面積的拓展，產(chǎn)生的廢棄地也在逐漸增加，廢棄地的處理速度沒(méi)有跟上產(chǎn)生速度，出現(xiàn)了對(duì)廢棄地放任不管的現(xiàn)象，更不用說(shuō)對(duì)土地進(jìn)行復(fù)墾工作。礦業(yè)用地在退出時(shí)，沒(méi)有完善的制度規(guī)定，土地利用浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

5、礦區(qū)土地復(fù)墾工作不到位

當(dāng)今，缺乏應(yīng)有的建設(shè)資金是阻礙礦區(qū)土地復(fù)墾工作發(fā)展的主要障礙。對(duì)于礦區(qū)的復(fù)墾工作，我國(guó)在法律制度上已有確切的規(guī)范約束。采礦企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中，沒(méi)有履行土地復(fù)墾的責(zé)任，企業(yè)在進(jìn)行開(kāi)采、生產(chǎn)時(shí)缺乏完善的監(jiān)管措施。在這一過(guò)程中顯現(xiàn)出的問(wèn)題如下：

第一，廢棄地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一。礦山企業(yè)的開(kāi)采過(guò)程中，由于開(kāi)采力度、廢棄地自身?xiàng)l件等原因，土地?fù)p壞程度會(huì)存在差異，土地復(fù)墾的難易程度以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)因此出現(xiàn)差異，標(biāo)準(zhǔn)難以進(jìn)行統(tǒng)一。土地復(fù)墾技術(shù)設(shè)計(jì)不僅涉及土壤學(xué)方面的知識(shí)，還包括地質(zhì)、管理等方面，是多學(xué)科的相互融合，且需要進(jìn)行復(fù)墾的土地生態(tài)環(huán)境由于資源的開(kāi)采過(guò)程，往往比較脆弱。

第二，土地復(fù)墾保證金制度實(shí)施難度大。煤礦生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)任務(wù)重，職工工作強(qiáng)度大，可用于復(fù)墾礦山廢棄地的人力、物力和財(cái)力不足，煤礦生產(chǎn)企業(yè)由于老區(qū)礦井已進(jìn)入深部開(kāi)采，地表建筑物較多，因此，另其按照制度進(jìn)行土地復(fù)墾和繳納保證金變得十分困難。

第三，煤礦企業(yè)缺乏對(duì)土地進(jìn)行復(fù)墾的積極性。由于土地復(fù)墾技術(shù)的各個(gè)方面都不成熟，礦山企業(yè)雖具備一定程度上的經(jīng)驗(yàn)，但仍然是缺乏進(jìn)行土地復(fù)墾的積極性。經(jīng)濟(jì)效益仍是現(xiàn)在的煤礦企業(yè)最為重視的一個(gè)方面，而對(duì)于廢棄地的復(fù)墾工作，耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，效果顯現(xiàn)慢，企業(yè)資金如果被大量運(yùn)用與土地復(fù)墾，對(duì)企業(yè)自身資金的運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)產(chǎn)生不利影響。因此，煤礦企業(yè)對(duì)于礦區(qū)內(nèi)廢棄土地的復(fù)墾工作經(jīng)常會(huì)被延遲進(jìn)行。

第四，對(duì)土地復(fù)墾的重視度較低。要想落實(shí)土地復(fù)墾工作，不僅需要相關(guān)煤礦企業(yè)以及政府的努力，社會(huì)群眾、專家等的力量也不可忽視。以法律制度作為整體約束，政府針對(duì)具體情況實(shí)施相關(guān)政策，對(duì)企業(yè)的相關(guān)義務(wù)、權(quán)利進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)采取相應(yīng)措施調(diào)高企業(yè)積極性，推進(jìn)礦區(qū)內(nèi)廢棄土地的復(fù)墾工作。

三、總結(jié)

新汶礦區(qū)對(duì)出現(xiàn)的土地問(wèn)題已采取相應(yīng)的措施進(jìn)行改善，并取得了一定成效。探索形成了壓煤村莊搬遷運(yùn)作機(jī)制、對(duì)老區(qū)礦井實(shí)施離層注漿與河床防塌工程、對(duì)現(xiàn)有采煤塌陷區(qū)進(jìn)行土地復(fù)墾、實(shí)施綠色開(kāi)采，加大礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理力度，但對(duì)于礦區(qū)內(nèi)土地的利用仍然存在很對(duì)問(wèn)題，如礦區(qū)建設(shè)過(guò)程征地范圍大、采礦用地補(bǔ)償形式過(guò)于單一、充填開(kāi)采技術(shù)缺乏政策鼓勵(lì)、礦業(yè)用地退出機(jī)制不合理、礦區(qū)土地復(fù)墾工作不到位等。endprint