劉鵬+周呈思

我國2008年以來推行大部制改革，即在政府部門設(shè)置中，將那些職能相近的部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，最大限度避免政府職能交叉、推諉扯皮、政出多門、多頭管理，以此提高行政效率，降低行政成本。

十九大報(bào)告提出，在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公（以下簡稱為“雙合”改革）。

2008年以來，我們黨在優(yōu)化橫向部門間行政關(guān)系的主要思路，是推行大部制改革，即在政府部門設(shè)置中，將那些職能相近的部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，最大限度避免政府職能交叉、推諉扯皮、政出多門、多頭管理，以此提高行政效率，降低行政成本。

近年來，在國務(wù)院層面，交通運(yùn)輸、衛(wèi)生計(jì)生、人力資源社會(huì)保障、廣電新聞出版等大部門管理機(jī)構(gòu)初步形成；在地方政府層面，深圳、成都、隨州、富陽等地的大部制改革探索，也形成各自特色。

“雙合”改革背后深意

有鑒于此，十九大報(bào)告提出探索“雙合”改革，被視為大部制改革之后更深層次的改革創(chuàng)新。從內(nèi)容來看，有五層含義：

第一，改革的主體。黨政機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，一起參與改革，包括黨委部門之間、政府部門之間，更包括黨委和政府部門之間。第二，改革的形式。合并設(shè)立或合署辦公，兩者之間要根據(jù)不同情形選擇最合適的方式進(jìn)行。第三，改革的原則。合并設(shè)立或合署辦公并不適合所有領(lǐng)域，而是在“職能相近”的機(jī)關(guān)之間才能開展，工作性質(zhì)較為專業(yè)的部門可能并不適宜開展“雙合”改革。第四，改革的范圍。在省、市、縣三級(jí)政府同時(shí)開展，并非只在省級(jí)開展，也沒有擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。第五，改革的屬性?？傮w定位是一種探索性改革，先在一批試點(diǎn)地區(qū)試行，待成熟之后再全面推開。

長期以來，我們黨就有歸口管理的制度傳統(tǒng)，把政府工作按性質(zhì)劃分為工交口、財(cái)貿(mào)口、文教口、政法口、農(nóng)業(yè)口、外事口等，由同級(jí)黨委常委分口負(fù)責(zé)，以加強(qiáng)黨對(duì)政府行政工作的領(lǐng)導(dǎo)。

受此影響，“雙合”改革的機(jī)構(gòu)形式原本就已經(jīng)存在。如在中央層面，中國共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局就是合署辦公。此次以黨代會(huì)報(bào)告的形式來確定“雙合”改革的必要性，其戰(zhàn)略高度進(jìn)一步彰顯。

顯然，從黨政聯(lián)動(dòng)層面來試行“雙合”改革，抓住了多年來制約政府機(jī)構(gòu)改革效果的“牛鼻子”，具有明顯的一體化行政模式特征，未來紀(jì)委與監(jiān)察部門、黨委辦公室與政府辦公室、黨委直屬機(jī)關(guān)工委與政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門與政府民族宗教事務(wù)局等都可能在“雙合”之列。

地方政府，各有特色

嚴(yán)控編制、歸并部門、提高效能，則是湖北隨州大部制改革13年進(jìn)程的一個(gè)縮影。2000年，隨州由省直管市升格為地級(jí)市，市委、市政府向省里作出了不增編制的承諾。隨州市級(jí)原有的1700多個(gè)行政編制（不含政法機(jī)關(guān)），分出700多個(gè)到曾都區(qū)，市一級(jí)只剩下1030個(gè)。

隨州將部門合并同類項(xiàng)，無意中開啟了今天所說的大部制改革。一是將職能相同或相近的部門綜合設(shè)置，如將文化、體育、新聞出版、文物、版權(quán)合為一家，組建文化體育新聞出版局；二是部門與工作對(duì)象相近的群團(tuán)組織合署辦公，如市文聯(lián)、社科聯(lián)、作協(xié)在市委宣傳部掛牌等；三是部門綜合設(shè)置或合署辦公，人員打通使用。除了部門合并之外，隨州還探索推行大科室制。

2009年大部制改革后，深圳也在為全國行政管理體制改革探路。深圳削減了15個(gè)政府部門，46個(gè)政府部門調(diào)整為30多個(gè)部門，精簡1/3。同時(shí)減少內(nèi)設(shè)、下設(shè)及派出機(jī)構(gòu)151個(gè)，減少事業(yè)單位60個(gè)。改革最終目的是為了政企分開及轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)“小政府大社會(huì)”，政府的“精簡、統(tǒng)一、效能”。

2010年，成都也在積極探索大部制改革。與成都市政府機(jī)構(gòu)改革相似的是，成都區(qū)（市）縣機(jī)構(gòu)改革積極探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，進(jìn)一步加大政府機(jī)構(gòu)的整合力度。此外，成都區(qū)縣政府機(jī)構(gòu)改革探索“大部制”，不設(shè)二級(jí)局；積極推行大科室制，重點(diǎn)加強(qiáng)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，盡量減少對(duì)內(nèi)服務(wù)機(jī)構(gòu)，減少職能交叉。

2017年6月底，濟(jì)南大部制改革也全面完成。此次大部制改革刀刃向內(nèi)，一改濟(jì)南給人的保守印象，體現(xiàn)出了濟(jì)南智慧：4個(gè)新部門都以“城鄉(xiāng)”命名解決對(duì)上銜接和條塊分割問題；保泉區(qū)分出泉水、泉池、喝地下水、推廣泉水文化的內(nèi)涵，劃入不同的部門；尊重物流業(yè)本身的跨行業(yè)屬性，設(shè)立協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)，而不再人為新增審批事項(xiàng)條塊分割。

重點(diǎn)關(guān)注以下問題

大部門制改革不是簡單的機(jī)構(gòu)合并，而是政府職責(zé)的有機(jī)整合，是政府運(yùn)行機(jī)制的深刻變革，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的漸進(jìn)過程。機(jī)構(gòu)改革有其內(nèi)在邏輯，更需要確保制度的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。我國行政體制改革錯(cuò)綜復(fù)雜，“雙合”改革也不例外，有專家發(fā)文提出需要需重點(diǎn)關(guān)注以下問題：

第一，在改革主體方面，要盡快明確省市縣開展改革的順序，以及參與改革的黨委和政府部門。

第二，在改革形式方面，要科學(xué)區(qū)分合并設(shè)立和合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善“雙合”改革的合法性基礎(chǔ)，使此次改革不異化為另一種形式的聯(lián)合執(zhí)法。

第三，在改革原則方面，要界定職能相近的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，平衡好改革進(jìn)程中的綜合性和專業(yè)性關(guān)系。

第四，在改革屬性方面，“雙合”改革之后，合并設(shè)立或合署辦公后的部門權(quán)力大增，要防止權(quán)力濫用的情況發(fā)生。